政府权力与社会组织公共性生长，本文主要内容关键词为：生长论文,权力论文,组织论文,政府论文,社会论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
中图分类号：C912 文献标识码：A 文章编号：1004-0730(2015)05-0088-07 改革开放以来，中国公共性形态发生了深刻的结构转型，亦即从以往由政府①或者说国家单一主体建构公共性的一元公共性形态逐渐向多元主体共同建构公共性的新型多元公共性形态的转型。中国公共性形态的结构转型，日益突显了社会组织公共性生长的问题。而在当前中国的现实情境中，由于存在着对以往一元公共性的路径依赖，政府权力②如何运作以释放和培育新的公共空间，是影响当前中国社会组织公共性生长的最为关键的外部变量。那么，政府权力究竟是如何影响社会组织公共性生长的？在社会组织公共性生长中政府权力运作需要持有一种什么样的价值取向？本文试图对此进行深度探讨，以为具体层面的制度安排和政策设计提供理论基础和思路方向。 一、公共性结构转型与社会组织公共性生长 晚清以降，伴随着现代民族国家建构的历程，中国逐渐构筑了一种一元公共性的结构形态。在这种一元公共性的结构形态下，政府等同于“公”，扮演了全能主义的为民众谋幸福的角色，而“私”则意味着处于政府之外，政府与处于它之外的民众之间存在一种“公”与“私”的相互对应关系。改革开放以来，尤其是20世纪90年代以后，由于市场经济发展、“单位社会”消解、全球化影响等多种因素的共同作用，中国公共性形态发生了深刻的结构转型，以往由政府垄断公共性的一元公共性形态不断解体，公共性的建构主体逐渐地由“垄断”走向了“扩散”。这样一种扩散了的公共性，学术界称之为“新公共性”，以区别于以往由政府垄断的“旧公共性”。从“旧公共性”向“新公共性”的结构转型，打破了以往“政府万能”的神话，使公共性的建构主体日益呈现多元化的状态。在“新公共性”形态下，由于个人自主性和能动性的释放以及社会横向联系的生长，具有自主性和能动性的个人以及具有横向联系性特征的现代性的社会组织、市场组织都成为公共性的显性开拓者。但是，需要指出的是，由于单独“个人”力量的微弱性和分散性以及市场组织的营利性，个人和市场组织都不可能担当公共性建构的主角，放眼世界各国莫不如此；而社会组织则由于其相对于个人和市场组织的集合性和非营利性的特征，事实上充当了个人由“私”向“公”发展过程中的具体场所或组织载体，日益成为相对于公共性建构的传统主角——政府而言的公共性建构的新主角。也正是缘于此，20世纪90年代以来，东亚掀起的以“新公共性”构建为主题的社会思潮，其内容主要聚焦在以社会组织为主体的“第三域”的建设上。③ 在本文的叙述中，所谓社会组织公共性，事实上是对社会组织作为主体而开拓的公共性的简约化描述，可以通俗地界定为社会组织成员以组织化的形式思考、讨论、决定和实行“为大家好”的事情的过程，并由此而带来的“为大家好”的结果。在此所述的“为大家好”，强调的就是一种超越“为自己好”的私人领域的公共性质，其内在地蕴含着公平、公正和公开的价值追求；而“大家”，则是一个具有伸缩性的概念，没有明确的界限，可以仅仅是指涉组织成员，亦可以扩展到社区、城市、国家乃至于整个人类社会。那么，接下来的问题就是，社会组织公共性究竟体现在哪里？对此，日本学者今田高俊认为，公共性可以划分为言论系谱的公共性和实践系谱的公共性两种基本类型：从阿伦特(H.Arendt)经过哈贝马斯(J.Habermas)到梅鲁西(A.Melucci)等西方学者笔下的作为公共舆论以及讨论的公共空间的公共性，是言论系谱的公共性；而由支援活动所开拓出来的公共性，则是实践系谱的公共性。④依据今田高俊的观点，社会组织公共性其实包括言论系谱的公共性和实践系谱的公共性两个方面，且这两个方面都很重要，需要注重在两者之间保持平衡。从言论系谱的公共性来看，社会组织公共性体现为社会组织的公共言论生产功能，这种公共言论生产可以是为某些社会群体的利益代言或者说反映利益诉求，亦可以是就某些公共议题发表自己的意见、看法和建议；从实践系谱的公共性来看，社会组织公共性体现为社会组织的公共服务提供功能，这种公共服务提供包含一切可以直接增进公共福利⑤的实践行为。这就是说，社会组织公共性，具体体现在社会组织的公共言论生产功能和公共服务提供功能两个方面。因而，社会组织公共性生长，也需要从这两个方面来予以衡量。当然，从具体的社会组织来看，由于宗旨、使命和目标的不同，不同的社会组织在这两个方面功能的发展上会存在着差异，有些社会组织会偏向甚至专注于公共言论的生产，而有些社会组织则会偏向甚至专注于公共服务的提供，但从一个国家或地区的整体层面而言，社会组织公共性生长需要从这两个方面予以复合性地考察。 二、政府权力及其对社会组织公共性生长的影响 英国学者迈克尔·曼(Michael Mann)认为，政府(国家)权力可以二分为强制权力(despotic power)⑥和基础权力(infrastructural power)两个方面。⑦就是说，政府权力其实是强制权力和基础权力的复合性构成。强制权力和基础权力具有不同的性质，但两者对于任何国家或地区的政府而言都是不可或缺的，只不过不同国家或地区的政府在这两种权力形态的构成上或者强弱的相对程度上会存在着差异而已。依据迈克尔·曼的观点，政府所拥有的强制权力本质上是一种针对社会的带有强制性的支配权力，它属于个体权力(distributive power)⑧的范畴，强调单向度地、不顾抵抗地贯彻政府的意志，而不需要与社会群体进行例行性的协商。强制权力的运作不会在政府与社会之间发生权力总额的变化，只是会在政府与社会之间产生不同的权力分配，亦即“政府强、社会则弱，而社会强、政府则弱”，因而强制权力的运作具有零和博弈的性质。与强制权力不同，政府所拥有的基础权力从本质上而言是一种深入社会的渗透权力，属于集体权力(collective power)范畴，强调通过与社会力量的合作而“贯穿”社会、协调社会生活。基础权力是一个双向车道，它的运作使得政府与社会之间发生紧密的相互渗透，从而带来“1+1＞2”的结果亦即权力总额的增长，也就是“社会强、政府亦强，而社会弱、政府则弱”，因而基础权力的运作具有合作共赢的性质。正是由于政府权力是具有不同属性的强制权力和基础权力的复合性构成，政府的形象也成为了一个矛盾的复合体：它一方面作为“统治者”而存在，对嘲弄其权威的人施以可怕的威胁，其最根本的工具是暴力；而另一方面则是作为“乞求者”而存在，体现为更多地是生长于社会之中，而非仅仅是高高凌驾于社会之上，其最根本的工具是忠诚或者合法性。⑨ 社会组织公共性生长，意味着社会组织基于自愿结社和自愿支援的公共影响力的增长，而这样一种公共影响力的增长必然会遭遇到作为传统公共性开拓力量的政府权力，因而政府权力是影响社会组织公共性生长的重要外部力量。尤其是在当代中国，从“旧公共性”向“新公共性”的结构转型尚处于初始的阶段，“大政府、小社会”依然是当代中国不可否定的基本事实，因而政府权力更是影响社会组织公共性生长的关键性外部力量。那么，政府权力究竟是如何影响社会组织公共性生长的？由于政府权力并非是一种单一性的构成，而是具有不同属性的强制权力和基础权力的复合性构成，因而政府权力对社会组织公共性生长的影响其实是十分复杂而又具有内在矛盾性的(如图1所示)。 一方面，强制权力作为一种个体权力，源于政府通过对暴力的合法垄断而管理社会的需要，对社会组织具有天然的管理功能。这种管理功能对于社会组织公共性生长可能是一种积极的规制力量，亦可能是一种消极的控制力量。任何国家或地区的政府都需要具有一定的强制权力，以维持正当的政治秩序和社会秩序，实现社会的公平正义；但强制权力如果过于强大，超越基础权力成为一种主导性的权力形态，由于其零和博弈的运作性质，则会压抑社会的生机和活力。就社会组织公共性生长而言，适当运作的专制权力作为一种积极的规制力量，可以钳制社会组织公共性的流失，使社会组织运作在法律的边界之内，尤其是运作在非营利性的轨道之上，从而从管理的维度促进社会组织公共性的良性生长；但如果强制权力过于强大或者运作不适当，则会产生对社会组织的过度或不适当的介入和干预，从而损害社会组织的自主性，限制社会组织公共性生长的空间，产生不利于社会组织公共性生长的消极控制效果。对此，有学者指出：“权力控制的强化、权力控制传统的积淀，都会削弱社会公众行动的自主性，产生不利于人们合作与积极性发挥的消极效果。因而，姑且不从民主的角度上说，仅仅从效率的角度，我们也需要对于权力体系予以警惕。”⑩
图1 政府权力对社会组织公共性生长的影响 另一方面，基础权力作为一种集体权力，源于政府通过与社会力量合作而渗透社会的需要，对社会组织具有天然的支持功能。这种支持功能对于社会组织公共性生长无疑是一种积极的外部促进力量。在现代国家的语境中，基础权力的重要性其实要远远胜过强制权力。对此，迈克尔·曼强调：“现代国家的非寻常的力量是基础的”(11)。米格代尔(J.S.Migdal)把政府对社会的控制划分为三个层级，亦即服从、参与和合法性。(12)依据米格代尔的观点，政府通过强制权力的运作或者说惩罚和武力的威慑所导致的社会服从仅仅只是社会控制的初级层面；而政府通过基础权力的运作所带来的公众参与的增长和合法性认同的提升则是社会控制的更为高级的层面，尤其是合法性，它是决定政府强度的最有力的因素。这就是说，政府的强弱程度，其实主要是由基础权力来决定的，一个“强政府”应当是一个拥有强基础权力的政府，而非简单通过惩罚和武力的威慑迫使社会服从的政府。政府通过基础权力的运作，可以扮演赋能型政府(enabling state)(13)的角色，对社会组织公共性生长提供政策、资源和能力等方面的支持，从而促进社会组织公共性生长；反过来，社会组织公共性生长事实上又可以使社会组织充当政府渗透社会的基础设施，从而增强政府的基础权力，促进政府公共性的增长，进而实现社会组织公共性与政府公共性的协同共进。 但是，需要指出的是，尽管学术界对基础权力与强制权力的二元划分存在着广泛的学理认同，但基础权力与强制权力事实上是糅合在一起的，并不能单独地分开运作，基础权力的运作必然会受到强制权力的影响。如果在政府的权力结构形态中，强制权力处于一种主导性的地位，则会倾向于强调支配、服从和秩序的价值，并赋予其相对于自由、同意和参与价值的优先性，这样就会与社会组织的公共言论生产功能产生张力，从而会限制社会组织发声的权利、机会和载体。于是，基础权力对社会组织公共性生长的支持，就会偏向于支持社会组织的公共服务提供功能，而放弃或较少地支持社会组织的公共言论生产功能，从而导致社会组织公共性生长的结构失调。反过来，由于社会组织的公共言论生产功能遭遇到了抑制，缺少政府所赋予或认可的发声的权利、机会和载体，很多社会组织往往只能充当默默无闻的公共服务提供者，而有些社会组织由于具有强烈的公共言论生产的需求而又同时缺少制度化的渠道，则会采用非制度化的方式进行公共言论的生产，甚至直接走向政府的对立面。这样一种现象，显然不利于社会组织充分而有序地发挥链接政府与民众的中介和桥梁作用；也不利于政府渗透社会的基础权力的增长，不利于政府实现对社会的高级层面的控制，不利于政府朝着公共性增长的方向发展。 三、政府权力运作取向：走向发展型管理与协调性支持 基于以上分析，政府强制权力具有对社会组织的管理功能，而政府基础权力具有对社会组织的支持功能。从政府强制权力对社会组织管理的层面来看，政府需要注重通过积极的规制来钳制社会组织公共性的流失；从政府基础权力对社会组织支持的层面来看，政府需要注重对社会组织公共服务提供功能和公共言论生产功能的协调性支持。具体到当前中国的语境中，政府对社会组织的管理需要从“控制型管理”走向“发展型管理”；政府对社会组织的支持需要从“偏向性支持”走向“协调性支持”。 (一)从控制型管理到发展型管理 改革开放以来的中国，政府一方面希望社会组织能弥补自身在公共服务提供方面的不足，以满足民众的多样化需求，实现社会的良性治理；但另一方面，又由于存在着对以往国家主义的路径依赖，政府依然习惯于通过强制权力的运作来支配社会，并赋予其价值的优先性，为了防止社会组织公共性生长所产生的公共影响力量削弱或挑战政府的强制权力，政府对社会组织的发展构筑了比较高的准入门槛，施加了比较严格的限制，由此而形成了对社会组织的“控制型管理”模式。控制型管理模式，是政府强制权力运作偏向于对社会组织公共性生长的消极控制的产物，尽管其也包括钳制社会组织公共性流失的内容，但其主要目的在于控制社会组织发展、防止其削弱或挑战政府的强制权力，从而维系政府支配社会的权威地位。当然，政府对社会组织的控制并非是一种僵化的整体性模式，由于不同种类的社会组织在挑战政府的能力上有所不同，政府对不同种类的社会组织所施加的控制策略也会有所不同，康晓光等学者把这样一种多元化的控制策略称为“分类控制”(14)。显然，控制型管理模式由于其消极控制的思维，不利于社会组织公共性的良性生长。 伴随着当前中国治理现代化的推进，控制型管理模式正在发生改变，诸多针对社会组织的行政控制手段正在逐步松绑，激发社会组织活力的思想和舆论环境也处在了前所未有的宽松状态。控制型管理模式的转变方向就是“发展型管理”。发展型管理，强调政府强制权力的收缩和调适，以使政府的强制权力从一种偏向于对社会组织公共性生长的消极控制力量转变成为一种积极的规制力量，主要目标在于钳制社会组织公共性的流失，进而从管理的维度促进社会组织公共性的良性生长。政府强制权力对社会组织公共性生长的积极规制，要求社会组织运作在法律的边界之内，尤其是要求社会组织恪守非营利性的基本原则，阻滞影响社会组织公共性生长的不正当动机的参与，防止社会组织成为公共秩序的破坏者和变相的营利组织。所以，发展型管理必然是一种法治化的管理。而从当前中国的现实情况来看，政府对社会组织的管理还存在诸多偏离法治轨道的随意性介入和干预的行为。这样的管理行为，一方面由于缺乏清晰的法律依据，使得社会组织无所适从，不利于社会组织的自主性生产和公共性生长；另一方面也由于难以服众，很容易引起社会组织以及公众的不满和抵触，不利于公共秩序的可持续性建构。为此，从“控制型管理”走向“发展型管理”，一方面需要注重法律的细致化和科学化，消除法律对社会组织规制的关键事项的模糊和空白，实现对社会组织行为的科学规范；另一方面需要尊重法律的权威，注重法律的严格执行，消除对社会组织随意性过大的行政性介入和干预的行为。 (二)从偏向性支持到协调性支持 改革开放以来的中国，伴随着社会从国家中的释放并不断成长的过程，政府为了实现对社会的有效渗透，基础权力事实上也在不断地增强。政府基础权力的不断增强，对社会组织公共性生长构成了一种日益积极的外部支持力量，但是由于受到以往国家主义传统的影响，在政府的权力结构中，强制权力依然处于一种主导性的地位，因而基础权力对社会组织公共性生长的支持，比较偏向于社会组织的公共服务提供功能，从而形成了一种“偏向性支持”的模式。在这种偏向性支持的模式下，社会组织的公共服务提供功能得到了比较好的发展，而社会组织的公共言论生产功能则发展明显滞后，社会组织公共性生长呈现一种功能结构失调的格局。同时，社会组织往往被政府视为提供公共服务的下承包组织、延伸组织甚至附属组织，扮演一种为政府“分忧解愁”的助手角色或者“拾遗补缺”的边缘角色。也就是说，在偏向性支持的模式下，社会组织相对于政府而言事实上缺少一种自由而平等的主体性身份地位。依据张康之的观点，在这样一种不对等的关系结构形态下，政府与社会组织之间不可能生成真正的合作，而至多只会生成一种协作的状况，因而不利于双方之间利益互惠的最大化。(15)这样一种偏向性支持，源于以往国家主义传统中支配、服从和秩序的价值高于自由、同意和参与的价值的影响，意味着社会组织还不能充分有效地在政府的公共政策制定过程中发挥积极影响，不能充分有效地发挥对于政府权力运作的矫正和完善的功能，因而事实上也不利于政府公共性的增长。 偏向性支持模式不利于社会组织公共性的良性生长，同时也不利于政府渗透社会的基础权力的增强以及政府公共性的增长，因此这样一种模式具有明显的阶段性特征，需要逐步予以改变，而事实上当前也正在发生改变。偏向性支持模式的转变方向就是“协调性支持”。协调性支持，强调在收缩和调适政府强制权力的同时，进一步增强政府的基础权力，发展与社会组织之间基于自由和平等身份的全面性合作关系，赋予或认可社会组织发声的权利、机会和载体，提升社会组织相对于政府而言的主体性地位，进而从支持的维度促进社会组织公共服务提供功能和公共言论生产功能的动态协调发展。具体而言，从“偏向性支持”模式向“协调性支持”模式的转变，需要注重两个方面：一是合作性地提供公共服务。政府与社会组织之间在公共服务提供上要从低级层面的协作发展到高级层面的合作，必须注重增强社会组织的自我生存和发展的能力，提升社会组织相对于政府而言的主体性地位。这就要求政府对社会组织公共服务提供功能发展的支持，不能只是局限于通过政府购买服务等方式直接对社会组织提供资源支持，还需要注重通过加大税收优惠力度、放宽社会募捐资格、营造良好的社会捐赠和志愿参与的社会环境等，促进社会资源直接流入社会组织，实现社会组织资源获取渠道的多元化，改变社会组织对于政府的依附性生存方式。二是协商性地制定公共政策。政府与社会组织之间的合作不能只是局限在公共服务提供的层面，同样需要体现在公共政策的制定层面。这就要求政府对社会组织公共性生长的支持不能局限于发展社会组织的公共服务提供功能，同时需要注重在制度化和有序化的轨道上不断拓展社会组织的公共言论生产功能，充分发挥社会组织在政府公共政策制定过程中的积极影响，实现社会组织公共性与政府公共性的协同共进。 ①本文所述的“政府”，是一个作为国家政权系统的“大政府”概念(state)，相当于“国家与社会”关系研究范式中的“国家”概念。 ②本文所述的政府权力，事实上指的是政府力量，包括政府所拥有的以暴力为后盾的管制社会的力量，也包括政府基于其所掌握的资源而拥有的影响社会的力量。 ③田毅鹏：《“活私开公”：东亚志愿主义发展的新路径》，《南开学报(哲学社会科学版)》，2013年第3期。 ④(日)今田高俊：《从社会学观点看公私问题——支援与公共性》，载于(日)佐佐木毅、(韩)金泰昌主编：《社会科学中的公私问题》，刘荣、钱昕怡译，北京，人民出版社，2009年，第60页。 ⑤这种公共福利包括物质层面的或有形的公共福利，亦包括精神层面的或无形的公共福利，比如文化娱乐、社会信任、互惠规范、合作网络等等。 ⑥在陈海宏等翻译的由上海人民出版社2007年出版的《社会权力的来源(第二卷·上)》中，“despotic power”被翻译成为“专制权力”。尽管在此书中，“专制权力”是一个用来分析政府权力的学术概念，不带有任何贬义的含义，但本文为了避免对“专制权力”的贬义性理解，认为采用“强制权力”的概念来替代“专制权力”的概念更为妥当。 ⑦(11)(英)迈克尔·曼：《社会权力的来源(第二卷·上)》，陈海宏等译，上海，上海世纪出版集团，2007年，第68～72页，第70页。 ⑧迈克尔·曼认为，个体权力为针对他人强制性地实施控制的权力，而集体权力则是人们在合作中能据以增进他们对第三方或自然界的权力。具体可以参见：(英)迈克尔·曼：《社会权力的来源(第一卷)》，刘北成、李少军译，上海，上海世纪出版集团，2007年，第8～9页。 ⑨(美)米格代尔：《强社会与弱国家——第三世界的国家社会关系及国家能力(中译版序言)》，张长东等译，南京，江苏人民出版社，2009年，第2～3页。 ⑩陶传进：《控制与支持：国家与社会间的两种独立关系研究——中国农村社会里的情形》，《管理世界》，2008年第2期。 (12)(美)米格代尔：《社会中的国家——国家与社会如何相互改变与相互构成》，李杨、郭一聪译，南京，江苏人民出版社，2013年，第54页。 (13)N.Gilbert and B.Gilbert,The Enabling State,New York:Oxford University Press,1989. (14)康晓光、韩恒：《分类控制：当前中国大陆国家与社会关系研究》，《社会学研究》，2005年第6期。 (15)张康之：《走向合作治理的历史进程》，《湖南社会科学》，2006年第4期。
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