改革开放以来老年福利制度建设的经验与教训，本文主要内容关键词为：制度建设论文,改革开放以来论文,老年论文,福利论文,教训论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
中图分类号：C913.7 文献标志码：A 文章编号：1009-3699(2012)04-0363-05
据2010年第六次全国人口普查数据显示，我国60岁及以上人口占13.26%，比2000年上升2.93个百分点，其中65岁及以上人口占8.87%，比2000年上升1.91个百分点[1]。人口老龄化程度加重既是医疗卫生与科技进步的产物，又是经济社会可持续发展面临的挑战。所谓老年人福利事业，是指国家或社会为了安定老年人生活、维护老年人健康和充实老年人精神生活而建立的社会服务体系[2]。新中国建立以来特别是改革开放以来，党和政府把城乡老年人福利事业作为现代社会福利事业中极为重要的组成部分来加以建设。考察改革开放三十多年来老年福利制度改革与发展的经验教训，有利于步入人口老龄化时代的我国老年人福利状况的改善以及福利水平的提高。
一、三十多年来我国老年福利制度的改革与发展
(一)我国老年福利制度改革的初期阶段(1979-1990年)
1979年，民政部在全国城市救济福利工作会议上提出，在做好无家可归、无依靠、无生活来源老人收养工作的前提下，开展孤老职工的自费收养业务。1983年，民政部在第八次全国民政会议上提出了以社区服务为切入点开展工作的基本任务。1984年，全国城市社会福利事业单位改革整顿经验交流会议提出加快改革步伐，实现两大转变：一是要实现服务对象的转变，即由过去单纯为传统的“三无对象”、“五保户”提供福利服务转变为向所有老年人、残疾人、孤残儿童等弱势群体提供福利服务；二是要实现保障形态的转变，即由仅提供基本生存保障的救济型转变为提供生活保障、医疗保健、文化教育、体育健身、休闲娱乐等全方位服务的福利型。这次会议是我国彻底改变社会福利工作理念的一个标志。
1985年，民政部总结推广上海市推行“孤老包户组”、将社会福利事业植根于基层社区的做法。从此，我国大、中、小城市全面铺开了社区服务的试点和推广工作，使城市老年人福利事业跨入了一个新的历史阶段。1980年，城市以收养孤寡老人为主的社会福利院有669个，收养人数40722人，人均经费854元；1985年，城市社会福利院达752个，收养人数41970人，人均经费1 782元；到1988年，这三项数据分别上升到870个、46 837人、2 209元[3]。除了民政部门在城市举办的社会福利院以外，城市街道和农村区、乡、镇、村举办的集体敬老院则构成了我国城乡老年人福利事业的主体。1980年，我国城乡集体办敬老院8 262个，收养11.2万老人，人均经费249元；1982年城乡敬老院达10 586个，收养老人13.8万人，人均经费提高到332元；1986年城乡敬老院增至32 792个，收养36.8万人，人均经费541元；到1988年，这几项数据分别突破至36 665个、43.4万人、547元[3-4]。
1986年，民政部制定第二个五年规划(1986-1990)，提出了社会福利事业改革发展纲要，包括转变单一的国家负担为国家、集体、个人三方共同负担，由“救济型”福利事业转变为“福利型”福利事业、由“供养型”服务方式转变为“供养与康复相结合型”服务方式，争取非政府组织支持等，明确了我国社会福利事业发展的方向。1987年，民政部在武汉举办的全国第一次社区服务工作会议上提出了“面向社会，发展社区服务”的总方针；同年6月3日，经国务院批准，中国社会福利有奖募捐委员会在北京成立，并颁发了《中国社会福利有奖募捐委员会章程》和《发行社会福利有奖募捐试行办法》。这一年，可以说是我国社会福利事业服务提供社区化、资金筹集社会化的实践进入起始阶段。1987年我国发行福利彩票1 740万元，1988、1989及1990年依次为37 600万元、38 300万元、64 700万元[5]。福利彩票的发行成了我国福利事业发展社会化的主要经费来源渠道之一。
(二)我国老年福利制度改革的完善时期(1991-2000年)
进入20世纪90年代后，我国老年福利制度在取得初步改革成果基础上向前推进并得到了逐步完善。为了规范农村“五保”制度、保障农村“五保”老人的基本生活，国务院于1994年颁布了《农村五保供养工作条例》，五保供养制度得到了完善。虽然当时的五保工作本质上仍然属于救济范畴，但五保户的集中供养则具有了日益明显的福利色彩。1997年五保户得到集体供给的有200.3万人，供给资金17亿元，比上年增长了16.9%，国家拨出救济款1.1亿元，农村五保户全年人均生活费856.9元，比上年增长了24.2%。1998年五保户得到集体供给的有200.9万人，得到国家定期救助的有21.7万人，集体供给金18.1亿元，比上年增长了5.9%，国家拨出救济款1.27亿元，农村五保户全年人均生活费869元。1999年由集体供给的五保户195.4万人，集体供给金17.9亿元，国家拨出救济款1.55亿元，农村五保户全年人均生活费994元，比上年增长14.4%。2000年集体供给的五保户208.1万人，比上年增长6.5%，集体供给金20.5亿元，比上年增长1.5%，每千名65岁及以上老人平均拥有老年收养性福利机构床位10张[6]。在供给五保老人经济保障的同时，全国乡镇敬老院也得到迅速发展。1991年乡镇敬老院的覆盖率达56.8%，老年人服务设施21 534个。1992年乡镇敬老院的覆盖率达62.9%，老年人服务设施24 198个。1993-1998年全国乡镇敬老院覆盖率依次为62.8%、62.6%、63.2%、65.2%、69.2%、69.6%[7]，农村老年人集中供养率逐年提高。1997年3月18日，民政部发布了《农村敬老院管理暂行办法》，进一步加强对农村敬老院管理方面的指导。
1996年8月29日，《老年人权益保障法》在第八届全国人大常委会第二十一次会议上获得通过，这是我国改革开放后针对老年人福利的最为重大的标志性事件。《老年人权益保障法》在家庭赡养和扶养、社会保障、参与社会发展、法律责任等方面对老年人应有的权益做出了明确规定，为老年人特别是为处在特殊困境下的老年人实现“老有所养、老有所医、老有所乐、老有所学、老有所为”提供了法律保障。
早在1993年8月，民政部就会同国家计委等十四个部委联合发布了《关于加快发展社区服务业的意见》，明确提出要实现社区服务网络化的目标。2000年2月，国务院办公厅又批转民政部等十一个部委制定的《关于加快实现社会福利社会化的意见》，不仅进一步明确了社区服务发展的政策取向，而且进一步明确了整个福利制度发展的政策取向及相关具体扶持政策。社会福利社会化是我国发展经济、完善社会保障系统所提出的必然要求，也是政府管理职能的一种转变，即体现国家宏观管理的职能，实现社会福利的“资金来源社会化、服务对象社会化、职工队伍社会化、管理体制社会化”，其实质是逐步确立社会福利的市场经济运行体制。截至2000年底，全国城乡各种福利事业单位4.0万个，床位113万张，收养85.4万人。社会福利单位实现收入39.8亿元，其中财政补助收入19亿元。国有社会福利单位拥有床位22.1万张，占总数19.6%；集体所有制福利单位拥有床位87.8万张，占总数77.7%；民办福利单位拥有床位3.1万张，占总数2.7%，比上年上升1.2个百分点[8]。资金筹集也实行社会化。老年福利资金来源除了政府财政拨款、集体投入之外，还有服务收费、福利彩票及社会捐献等渠道。据民政部发布的年度统计公报，1997年民政部门筹集到的社会捐款达14.1亿元，1998年为134亿元，1999年为26.4亿元，2000年为12.5亿元[9]。
(三)我国老年福利制度改革的快速发展时期(2001-2005年)
根据民政部门2000年初提供的调查数据显示，全国1.26亿老年人中约有11%的人要求进入福利机构养老，而各类福利机构中能够提供的床位不到全国老年人总数的0.8%，与发达国家8%和一些发展中国家5%的供养比例相比，差距很大。据测算，从总量而言，我国现有的社会福利服务只能满足5%的社会需求，尚有95%的需求得不到满足。为了在一定程度上缓解老年人福利供需悬殊的严重矛盾、增加养老服务的供给总量，进入新世纪后，国家大力发展老年人福利事业。
2000年8月，中共中央、国务院发布了《关于加强老龄工作的决定》。翌年7月，国务院又公布了《中国老龄事业发展“十五”计划纲要(2001-2005年)》，指出今后一个时期，我国老年人口还将以较快速度增长，到2015年60岁以上人口将超过2亿，约占总人口的14%，强调要把老龄工作的重心放在社区、基层。同时，还提出了一些发展指标：①医疗保健。健康教育普及率城市达到80%，农村达到50%，老年人体育健身参与率达到40%～50%。②照料服务。城市养老机构床位数达到每千名老人10张，农村乡镇敬老院覆盖率达到90%。③服务培训。建立管理人员定期培训制度，服务人员培训率达到60%～80%，要求经过考核，持证上岗。④精神文化生活。大力发展老年教育，在校老年学员人数在现有基础上增加1倍，省(自治区、直辖市)要建立1～2所示范性老年大学。
为了贯彻落实《关于加强老龄工作的决定》和老龄事业发展“十五”计划纲要，适应人口老龄化的要求，民政部于2001年开始启动“全国社区养老服务星光计划”(以下简称“星光计划”)。“星光计划”实施三年，全国城乡共新建和改建社区“星光老年之家”32 490个[10]。从“星光老年之家”的功能看，基本包括了文化娱乐、图书阅览、体育健身、医疗康复和老年课堂等基本服务项目，发达地区“星光老年之家”还设置了院舍住养、日间照料、入户服务、紧急援助、信息咨询等服务内容。这种大规模、全方位推进城乡社区老年人福利设施建设的做法取得了较大的成效，是本世纪伊始也是到目前为止我国政府在老年人福利事业方面做出的重大举措。
在“星光计划”的直接推动下，居家养老模式在我国很多地区得到了推广。所谓居家养老，是指以家庭为基础，以社区为依托，以老年人日常照料、生活护理和精神慰藉为主要内容，以上门服务为主要形式，并引入专业化服务的一种养老模式。2002年9月，大连市沙河口区在全国首创了“居家养老院”模式，中央电视台、香港凤凰卫视、纽约时报、读卖新闻等多家国内外媒体相继进行了报道。此后，全国有不少市区也陆续推行居家养老模式，多数地方政府的积极性很高，制订本地的居家养老实施方案，并取得了显著成效。居家养老模式逐步成为各地的共识。就城市政府购买居家养老服务而言，走在前面的主要有大连市沙河口区、上海市静安区、杭州市下城区、宁波市海曙区、青岛市市北区、南京市鼓楼区、苏州市沧浪区、无锡市滨湖区、长沙市天心区和北京、天津、广州、重庆、石家庄以及秦皇岛等市。2008年1月29日，全国老龄工作委员会、民政部等十部委联合发出《关于全面推进居家养老服务工作的意见》，进一步规范了居家养老服务工作的管理，并要求扩大居家养老模式的覆盖面。这表明居家养老模式经过实践检验是行之有效的。
(四)我国老年福利制度改革的重大突破时期(2006年以来)
近年来，在一些经济较发达地区面向无养老金收入来源的低收入老年人提供非缴费型老年人福利津贴，是我国老年人福利事业的一个非常重要的突破，它意味着普惠性老年人福利作为国家发展与社会进步的一个成果，正在成为政府老年福利政策的一个重要取向，而老年人福利津贴制度的成熟则意味着整个老年福利制度的成熟。
在这些地区，就领取条件而言，有不同的年龄规定，少数地方以60周岁为限发放老年津贴，如北京市在2007年底建立了“城乡无社会保障老年居民养老保障制度”，规定凡具有北京市户籍、年满60周岁且不享受社会养老保障待遇的人员，可以享受城乡无社会保障老年居民养老保障待遇。多数地方则以70周岁为限发放老年津贴，如浙江省的上虞、绍兴等；但也有一些地区以80周岁作为发放老年津贴的年龄条件，如宁夏银川市金凤区、广东省佛山市三水区等；此外，山东省济宁市等地方规定以90岁为最低年限发放高龄老年津贴。老年福利津贴的发放一般要进行年龄分档，10年或20年为一档是常见分类方法。随着年龄递增，发放的津贴数额依次增加。一般而言，城市老年人的津贴比农村老年人的津贴标准要高；不同市区老年津贴的发放数额也有一定差异，经济发达的市区津贴数额相对较高[11]。2008年北京市老龄工作委员会又公布了《关于加强老年人优待工作的办法》，推出11项针对老年人的优待措施。其他地区也在“和谐社会”主题下积极探索城乡老年福利制度的发展模式，这是我国在老年福利制度改革基础上质的飞跃。
二、我国老年福利制度改革的经验与教训
改革开放以来，我国老年人福利事业经历了服务对象由少到多、服务内容由单项到多项、服务水平由低到高、服务机构由二元到多元等一系列转变，有效地缓解了城乡老年福利服务设施严重匮乏的矛盾，极大地提高了广大老年人的生活质量。成就的取得充分表明，老年人福利事业的发展离不开党和政府的关心与领导，得益于地方政府的摸索与支持，受惠于方向的正确性和相关政策法规的及时性。其中许多经验值得积累，以便为下一步的发展提供正确的指导，主要表现在：
第一，在试点的基础上积累经验，然后加以推广。改革开放后，上海市于上世纪80年代初便尝试基于社区服务的“孤老包户组”实践，1985年民政部总结和推广了这一做法，随后，我国大、中、小城市全面铺开社区服务工作，使城市老年人福利事业有了新的突破。进入二十一世纪，在“星光计划”的直接推动下，2002年9月大连市沙河口区民权街道在全国首创了“居家养老院”模式，试点的成功极大地促进了居家养老模式在全国一些省区的主要城市迅速地推行，并受到国际社会的广泛好评。正是试点先行的做法，我国老年人福利事业发展才少走了很多弯路，避免了一些错误的发生。可见，任何社会政策的推行，“一窝蜂”、“一刀切”的做法只能导致增加制度转轨的成本。
第二，政府对老年人福利事业的重视与支持尤为重要。虽然自上个世纪80年代开始我国老年人福利事业便进入了改革时期，但一直在缓慢中行进。直至2000年我国进入了人口老龄化社会，政府加大了对老年人福利事业的重视程度。在国家有关政策的支持下，在民政部门的大力推动下，始于2001年的“星光计划”在三年内创建了3万多个“星光老年之家”，老年人福利事业进入了实质性的发展阶段。2006年初，国务院转发了全国老龄办公室、国家发改委等十部委联合下发的《关于加快发展养老服务业的意见》，提出了建立公开、平等、规范的养老服务业的指导意见。政府的重视推动了地方的实践。辽宁、黑龙江、宁夏、湖南、福建、上海等省市相继出台了地方鼓励发展养老服务业的政策措施。中央和地方政策的全面启动进一步加快了我国老年福利制度的发展速度。
第三，确立了社会福利社会化的发展方向。方向问题是大局问题。随着改革开放和市场经济体制的发展，养老服务机构从单纯的事业型、福利型向事业型与产业型相结合、福利型与效益型互为补充的方向转变。改革开放前，企业办社会、职工生老病死都由企业包揽从而拖垮企业的现象再也不能重演下去。正是社会福利社会化方向的确立，建立了“投资主体多元化，运行机制市场化，服务对象公众化，服务方式多样化和服务队伍专业化”的模式，适应了市场经济的规律，拓宽了资金来源的渠道，扩大了福利服务的项目，基本满足了老年人对福利服务的需求。
第四，对老年福利机构的规范管理同样重要。一项再好的政策，如果在实践环节出了问题，执行不力或走样，那么就不可能达到预期的目标。改革开放后，国家诸多部委都出台了一些关于老年福利机构方面的管理法规，诸如，1997年民政部发布《农村敬老院管理暂行办法》；1999年5月建设部和民政部联合下发《老年人建筑设计规范》，同年12月民政部又发布《社会福利机构管理暂行办法》，标志着我国老年人福利事业朝着法制化、规范化的方向迈进了一大步；2001年3月，《老年人社会福利机构基本规范》作为行业标准予以公布实施；2002年，国家级职业标准《养老护理员国家职业标准》(试行)颁布实施，等等，这些都标志着我国养老服务的进一步专业化、科学化。
改革开放以来我国老年人福利事业虽然取得了巨大的成就，获得了宝贵的经验，但也存在一些在较长时间内才能逐步解决的问题，其中的教训也是深刻的。
一是政府各部门之间缺乏统一、协调。老年人福利事业不只是民政部门一家的事，需要得到各部门的大力协助。但有些地方政府的某些职能部门对待老年人福利事业的态度是应付式的，以致在具体落实中，难以见到效率，如规划、国土、税务等部门，审批起来往往手续繁多，甚至相互推诿，尤其在涉及到批地、建筑等方面，更是困难重重。民营企业想从银行贷款用于企业创办和发展也绝非易事。据报道，部分已经启动居家养老的社区，在各种困难的阻滞下，或敷衍了事或中途夭折。由此，老年人福利事业的发展遭到了较大的挫折。
二是政府举办养老机构的公共资源浪费严重。公共资源的浪费主要有两个方面的原因：其一是政策设计的失误，其二是政策执行者的失败。以“星光计划”为例，民政部《关于“星光计划”启动工作的安排意见》要求“星光计划”项目实行四个统一，其中之一是“统一基本服务功能”。所谓“统一基本服务功能”，就是每个“星光老年之家”都要配备“三室(日间照料室、卫生保健室、文化活动室)、一场(室外健身场)、一校(老年学校)”。按照这样的设计，每一个基层居民委员会范围内的社区都要建立起服务项目大致相同、服务功能十分齐全的“星光老年之家”。实际上这是不可能也是不必要的。
三是对社会资本缺乏有力的吸引能力。发行福利彩票和推动社会募捐是在政府引导下的福利筹资途径，但筹集的资金总量有限。我国老年福利服务要走产业化的路子，就必须有社会资本的参与。在居家养老模式中，大多数社区都渴望有社会资本介入，可事与愿违。究其原因，主要是养老产业属于微利产业，福利性较强，社会资本不愿进入。一些地方政府虽然也制定了相关优惠政策，但由于政策本身缺乏力度，加之落实不够，对社会资本没有产生较大的吸引力。地方政府财政拨款有限、社区本身筹资艰难，这是居家养老模式发展中的共性。不能把社会资本吸引过来是老年福利服务工作一个重大的失策。
四是混淆了社会化与市场化的区别，有过度“市场化”的倾向。改革开放前，我国社会福利事业存在着过度的计划性与福利性，导致社会福利事业发展缓慢。2000年2月，国务院办公厅批转民政部等十一个部委制定的《关于加快实现社会福利社会化的意见》，进一步明确了社会福利社会化的发展方向。福利社会化的内涵主要界定在服务对象、筹资渠道、服务方式以及服务机构等方面，市场化是其中之一，其表现形式为社会力量兴办、非营利组织自主经营的新体制。但在事实中，很多养老服务机构把社会化与市场化当成同义语，无论是集体办养老院还是民办福利院都以收费老人作为主要接收对象，免费的“三无”老人入住比例很低，有的甚至把创办养老院当作一种赚钱的渠道。显然，这与社会养老院的福利性质相去甚远。如果这种做法是出于弥补养老服务机构资金不足的话，国家也应该对民办养老机构实行补贴，虽然各类养老服务机构自主经营、自负盈亏、自我发展的市场化道路是老年福利制度发展的必然选择，但养老服务机构的福利性不应完全被抹去。
五是忽视了人口老龄化程度高于城镇的农村老年福利服务机构建设的迫切性。由于受长期以来城乡“二元”分割制度的影响，党和政府的老年福利制度建设的政策在有关部门具体落实过程中打了折扣，重城市、轻农村的现象仍然不在少数。随着城镇化进程的加快和农村劳动力转移就业，农村留守老人约4 000万，占农村老年人口的37%。据民政部统计，全国失能老人已达940万，其中农村失能老人就占700多万[12]。农村中如此巨大数量的留守老人和失能老人的养老服务需求与供给形成了较大的反差。所以，加快建设农村老年服务机构理所当然地成为下一步老年福利制度发展的重点。
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