重塑公共政策话语机制的后现代尝试，本文主要内容关键词为：公共政策论文,后现代论文,话语论文,机制论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
查尔斯·J·福克斯和休·T·米勒在他们的新著——《后现代公共行政（话语指向）》——中论证并倡导了这样一种思想，即在既有行政治理模式日益失范的情况下，基于后现代社会理论的某些视角，以话语理论来开辟公共政策机制的新途径是可能的。作者的论述显然是居于西方宪政的传统背景之下展开的，但在我们看来，他们对于西方现实行政弊端的批判以及运用后现代社会理论方法重建公共政策的新的理论向度，对于思考我国公共政策及其管理机制的创新无不具有启迪和借鉴意义。
一、后现代状况对既有行政治理模式的挑战
福克斯和米勒认为，在后现代状况下，宪政主义、制度主义和社群主义等模式被不同程度地解构了。
首先作者指出，公共对话得以进行的符号系统已经成为自我指涉和副现象化的，这使公共对话的张力让位于单向度的独白，因此公共政策和公共行政日益独断专行。用现代主义的观点看，作为对话之基础的词汇、符号和象征与他们的指称物之间存在着毋庸置疑的联系。既然它们就是对于这些事物的反映，因而在一定的意义上，“现实”就是由这些符号构成的，即认识了这些代表现实的符号就等于认识了现实本身，两者之间存在着对应关系。
但是，随着后现代社会的来临，正如后现代理论家指出的那样，词汇、符号和象征正与那种现代主义所认同的“现实”相分离，它们“表示的固定或持续事物的功能在一天天地下降”[1]。这就是福克斯和米勒关于“副现象论”的观点。在他们看来，现代政府科层制结构一方面强化了言说者的语言与其真实意图的分离，使“单向度的独自”普遍化了；另一方面又使对话、交流之间必然的张力被严重遮蔽了。在这里，真正的对话消失了，既没有表达对抗性的紧张关系的机会，也没有机会通过争论来界定一个问题及决定如何采取行动的可能性。一旦失去这种对抗性的紧张关系，“公共对话变成了独白”。显然，这种变化的实质是符号成为了一种脱离“现实”的超现实的存在。在这种情况下，通过广播、电视等大众传媒达及给受众的信息日益独白化，超现实的幻象、副现象成为衡量现实性的主要标准，就连消息的真假最终也要由传媒是否报道来确定，甚至“一个人的安全经验与其说是‘真实的’，不如说是从夜间新闻和11点的电影中得到的。”[2]由此带来的后果是，围绕某一单向的信息源形成大量的虚假社区，自我指涉和幻象比比皆是，现代的“现实”被弱化了，后现代的超现实成为主导人们行动的指针。而这一切在作者看来恰恰既误导了社群主义，又使宪政主义、制度主义的基础坍塌了。因为它们并没有回应这些变化，而是抱着某种不切实际的幻想。
其次，异质性“次文化”的盛行，使跨群体的公共对话具有不可通约性。对“他性”和“差异”的承认与合法化是后现代主义的一个基本理论向度。但是，后现代主义者对现代主义的宏大叙事的消解，从其反面却导致把现代性所认同和执行的稳定的确定意义置于一种游戏的境地。后现代主义者倾向于认为，不同群体的话语特征都是独特的，个人的认同仅仅是与亚文化的碎片联系在一起，因此，这种认同越来越微观化了。不难看出，后现代主义者所揭示的微观认同的精细化的趋势，必然导致跨群体的公共对话的难度加大，这也是对社群主义理想的一种解构。
第三，不稳定的娱乐性符号话语以及以虚拟现实为取向的大众思考模式的盛行，使基于宪政主义的政策的所指（原本的含义）与能指（大众的理解）之间存在着巨大的张力。不可否认，公共政策一方面必须通过符号来加以表达，另一方面又是解决实际问题的一系列行动纲领，但由于在后现代状况下其符号与所指之间的距离，即政策内涵与大众（政策对象）游戏式的理解之间的张力，政策的实际功能在某种程度上被颠覆了。其结果，正如福克斯和米勒所指出的，一方面作为公共政策的理论基础的政治学正受到拟真或虚拟现实倾向的感染，而这一点对于政府通过政策来解决实际问题没有什么益处；相反另一方面，对于大众而言，政策在人们的眼里变得只有了文字游戏的意义。对于政府的政策目标的实现来说，基于传统宪政主义的政策思路，只能使它脱离现实的弊端更加明显，提供的只是与大众的兴趣和要求相去甚远的一些毫无效果的政策。
分析至此，福克斯和米勒认为在后现代的状况中，任何想最终成为正典的企图都会遭到攻击、解构和抛弃，因而难以成为公共政策与管理的现实基础。
二、政策话语机制及其原则的建构
在对传统治理模式及其替代物的批判之后，特别是在经过后现代理论视角的批判性审视下，福克斯和米勒提出了他们自己的解决公共政策问题的新理论方案。这就是，可以通过关于后现代状况的理论成果来改变思考公共政策的方向，其出路在于能否真正形成公共政策话语机制，即他们所倡导的“部分人的对话”或“一些人的对话”的范式。
首先，“能量场”的概念是真正的公共政策对话的发生地和竞技场。从作者关于解决公共行政改革问题的系列表述中不难看出，他们极其强调公共政策的形成和管理必然是一种“重复性的实践”的活动，它实际上是作者提出“能量场”概念的基础。也就是说，公共政策的形成作为一种重复性实践活动，必须在不同观点中经过不断地被讨论、协商甚至冲突后才能获得。按照这种思路，对于作为话语理论基础的现象学、构成主义和结构化理论，只有后者最为符合后现代状况下解决公共政策所面临的问题的需要，因为与其他理论显著不同的是“结构化理论的关键在于对重复的理解”[3]，即重复性实践是它的主旨所在。两位作者赞同吉登斯的看法，即“重复性行为不是社会行为者创造出来的，而是他们通过表达自己作为行为者的地位的方式不断再生产出来的”[4]这表明，为了得到某种结果，对重复性行动的反思不可能脱离现实，相反它是在确定的范围内，在一系列的行动和相互作用中来进行的。作者特别指出，这些确定的范围发轫于人们的期望，并在此范围内共同创造了理解、接受和实施强大的自我。
另一方面，尽管重复性实践在一定范围内制约着人们的创造力，但是它们更为创造力的发挥提供了空间。作者认为，语言作为一种重复性实践的例子，其结构化并没有遏止其创造力的发挥，恰恰相反，语言（话语）结构的存在正是它的创造力永不枯竭的源泉和基地。所以，“重复性之所以重要，在于它既不否认也不贬低人的能动性”[5]。
既然“将社会结构扎根于变化着的绵延性与坚固性的重复实践中将为已经富有成果的解释图式的进一步发展开辟新的天地”，那么“新生的话语形式也会发展成为有足够稳定性的重复性实践，并具有制度化的特征（可以预计，我们寻求的正是话语实践的制度化）。”[6]正是在这个意义上，作者提出了公共“能量场”的概念，认为它不仅在理论上为这种解释图式提供了栖息地，而且在实践上为公共话语的实现提供了一个真实而恰当的时空维度，即具有制度化特征的重复性实践的竞技场。接着福克斯和米勒指出，能量场是由人在不断变化的当下谋划时的意图、情感、目的和动机构成的，即是一种谋划未来的积淀性行为的集合。在功能上，他们认为：“能量场的概念把人们的注意力直接引向语境，即真实的、生动的事件，也能把人引向建构理解过程的社会互动。”[7]能量场不仅是开放的系统，同时在这个系统中参与者呈现出一种根本性的相互依赖，因此它成为一个较为理想的公共政策谋划的有机总体。可见，作者“能量场”概念的提出实际上是围绕话语理论的基本要求为公共政策的对话机制倡导和创设一种氛围，更进一步说，形成一种制度，在这种条件下将为能够比较好地克服传统治理模式及其替代物的弊端提供极大的可能。
其次，公共政策基于话语的合法性。在如何判定公共政策的知识取向问题上，历来存在着不同的看法。在这个问题上，福克斯和米勒对于公共政策的一个重要定位就是“作为意义之战的政策”[8]。因此，他们批判理性客观主义者“关于政策我们只能找到惟一一个真理”的观点的同时，十分赞同政策学者德博拉·斯通在其著作《政策反论与政治理性》中的观点，即政策对话只能发生在不同于经济市场而是与城邦类似的政治社会中，也即“政策的制定其实是为制定分类标准、确定范畴边界以及定义理想以指导人们的行为而进行的一场持续的斗争”[9]。关于这个论断，用福克斯和米勒的话说就是：“不是科学而是多种相抵触的隐喻、比喻、类比、策略性的巧妙论证以及修辞策略才是真正的政策决定因素。”[10]所以，只要公共政策的话语形式具备真实性、使用合理的言语并造成某种对抗性的紧张关系，就能够把握公共政策的要义。必须指出，福克斯和米勒实际上正是围绕这三大要素来论证他们的“一些人的对话”这一核心观点的。
最后，“部分人的对话”及其原则，是福克斯和米勒公共政策话语理论的核心。如上述，作者强烈地肯定公共对话的重要地位，那么接下来的问题就是如何在众多的对话形式中发现或创造某种形式来真正推动公共政策问题的有效解决。根据关于形成真正的政策对话的诉求，作者确立了四个判断话语正当性的原则：（1）真诚；（2）切合情境的意向性；（3）自主参与；（4）具有实质意义的贡献。对作者来说，这四个原则是缺一不可的。
在这样的原则下，作者对现实存在的政策对话案例进行了梳理，他们发现对话有三种形式，即“少数人的对话”、“多数人的对话”和“部分人的对话”。显然，前两种对话形式并不符合公共政策话语的基本要求。“少数人的对话”实际上是一种政治精英所操控的、独白性的话语结构。同样，在作者看来，“多数人的对话”的正当性也在消失。
结合一些典型案例的研究，福克斯和米勒十分推崇“部分人的对话”形式。他们发现“部分人的对话”为实现公共政策对话的正当性提供了坚实的基地，因为它不仅是可能的，而且是在政策网络中应该加以大力提倡的话语形式。在他们看来，“部分人的对话”与其他两种对话形式相比较尽管在一定程度上限制了参与，但是，“一些人的对话优于少数人的对话和多数人的对话，它的针对特定语境的话语和不愿遭受愚弄与任意差遣……，切合情境的意向性和真诚性的提高大大超过了它的缺点。”[11]所以，从这个意义上说，尽管“一些人的对话”的现状并不太理想，但是对于福克斯和米勒两位作者来说，实现公共政策的“一些人的对话”是改造传统公共行政模式的值得大力倡导的途径，也是他们关于重塑公共政策话语机制的后现代尝试的主旨所在。
三、几点启示
尽管两位作者将其阐释背景置于美国公共治理领域之内，因而不可避免地带有较大的政治制度上的特殊性以及理论本身（如过分强调微观政治学的意义等）的局限性，但笔者以为，他们在“依据后现代的状况改变思考公共政策与行政的方向”，进一步说在“通过一系列近似真实的话语来加以改良”[12]并达及公共政策设计的新视角方面却有若干观点值得我们深思。
首先，话语意义的凸显以及多元价值观念之融合的诉求，究竟以什么知识形态作为公共政策制定过程的依据？福克斯和米勒在较大程度上接受和重申了H.拉斯威尔的主张，但他们在时代上超越了拉氏，因为他们秉承了后现代学者的观点——符号及其结构已经成为当今社会的意义主体。在公共政策制定中，人们之间或利害关系人之间的立场、观念和意识形态的冲突成为政策分析和决策者必须面对的主要课题，已成为不可回避的事实。所以，无论是把握民意、了解立场，还是化解冲突，显然只有通过话语的对话途径才能够得到有效地解决。这是因为，仅仅凭借自然科学等工具性知识是难以解决那些无法量化的价值判断等问题的，它充其量只能进行观察数据的定量分析。在这种意义上，显然，公共政策过程一方面必须通过对话来揭示利害关系人的真实意蕴，同时又要成为调和不同价值观念并形成共识的艺术。在这种意义上，不可否认福克斯和米勒的上述观点宣示了公共政策的一种未来走向。
其次，能量场的理念。能量场在作者的整个分析中处于核心地位，也是他们对于传统公共政策过程理论的创新之处。我们以为，对于这一理念并不能简单地把它定位于一个公共政策对话的场所上，它实际上被作者赋予了新的内涵。一般而言，公共政策对话时刻都在发生，总是这种对话能否形成一种内在的结构和共同的价值认同，是决定公共政策对话具有现实意义的关键。事实上，能量场的概念不是表示一个进入其间的要素漫无边际地碰撞，做布朗运动的场所，相反它必须是以形成目标为导向的观念的竞技场，对话的参与者必须受到某些原则的约束。这里既有能量（如热情、自主参与等）的存在，又有制度的引导和规范，所以它是一个真正的有机的目的系统。因此，十分明显的是，作者告诉了我们一个基本的理论维度，即公共政策过程并不是线性流程式的，不是通过某种设计的程序就可以把握和获得的，相反它的这种复杂关系，只有通过话语之间的梳理、整合才能加以界定。显然，这种能量场的理念打破了现代社会日益强加于公众的单向的独白性对话对于公共政策的外在暴力，把政策的形成置于公众的意愿之上。我们看到，这一理念对于那些在公共政策制定中忽视辩证对话作用的症候群体，无疑是一剂良药。
最后，倡导公共政策对话的民主参与途径。作者选择公共政策对话而不是传统的美国民主代表制或社群主义来体现治理的民主要求，有其深层的考虑。既然公共政策的对象是公众的需求，那么关于公共政策的对话就不应仅仅成为属于进入合法治理制度框架中的少数人的特权，因为他们缺乏真正的代表性和对民意的了解，即使他们是通过环式民主模式选举产生的。同样，对于普通的公务员而言，也由于官僚制的目标与方法的制约而更多地偏向于技术的专制。所以，作者把民主参与作为实现公共政策对话的途径，不失为一条克服传统治理模式的民主虚假性的有效手段，是向着公共政策的本意迈进了一大步。毋庸置疑，福克斯和米勒的创新之处在于，以某种后现代的观点诠释并倡导了公共政策对话的优势形态及其原则。所以，我们有理由相信本书作者就公共政策对话的民主参与途径所做的这些分析及其观念，对于改进和完善我国刚刚起步的公共政策公民参与形式，具有一定的借鉴意义。