中、芬、法三国档案立法比较研究，本文主要内容关键词为：档案论文,法三国论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
法律是由立法机关制定，国家政权保证执行的行为规则。法律具有其内在的语言逻辑性，便于人们理解和接受。法律是一种概括性和稳定性较强的规范体系，它对社会关系作出合理的调整，要求人们必须遵守。特别是，法律一旦被制定出来，就成为全社会普遍遵守的行为准则，人们不仅可以用它来评价自己的行为，而且可以用它来评价别人的行为，从而形成一定的法律秩序。法律还具有一种内在的批判能力和进化机制，它总是一头连着特定社会的历史传统，一头连着未来的理想王国。它不仅能够与社会进步保持协调发展，而且能够推动、引导和保障社会的进步和发展。随着社会法律意识的不断提高，国家法制的逐步完善，法律的作用已越来越多地被人们承认。同样，通过立法来解决档案事业的管理与发展，也已日益成为各国档案界的共识与普遍关注的热点。
从现有的各国档案立法资料看，由于各国所处的历史文化背景和社会制度的不同，档案立法的侧重点也有所不同，反映在法律条文中，规范的内容和提出的要求有着明显的差异。但是，透过这些差异，我们仍不难发现某些调整档案关系的依据与准则是相同的，且这些共同点是在全球范围普遍适用的。本文试图结合对芬兰、法国的实地考察，将中、芬、法三国的档案法做一粗略的分析比较研究，以期对完善我国的档案法制建设提供借鉴。
一、档案法结构
1994年9月23日颁布的《芬兰档案法》，是在1918 年、 1939 年和1981年三个版本的芬兰档案法的基础上修改制定的。该法共六章23条。第一章总则两个条款，规定了档案法的适用范围；第二章国家档案机构3个条款，规定了国家档案管理体制和国家档案机构的职责； 第三章档案和文件的管理与组织5个条款，具体规定了档案的定义、 档案和文件管理的原则、文件保管期限的确定程序、文件管理组织的职责与权限；第四章文件的准备、保存和利用6个条款， 规定了需永久保存的文件的质量要求，进馆文件的接收、利用原则；第五章私人档案5个条款， 规定了国家对具有学术研究意义的私人档案的管理职责与权限；第六章附则两个条款，规定了档案法的实施时间等。据芬兰国家档案馆的雷莫先生介绍，1994年颁布的芬兰档案法与修改前的历次档案法比较，变动最大的是将过去法条中一些强制性、监督性的条款修改为主动性、教育性的条款。修改的目的是为了适应芬兰目前的档案分散式管理趋势，以便给各部门在档案管理上更多的灵活性、独立性。
1979年1月3日颁布的《法兰西共和国档案法》， 是在总结法国200多年档案工作实践基础上，花了近7年时间才制定出来的。 该档案法分六章36条。第一章总则两个条款，规定了档案的定义、保管档案文件的目的、档案工作者保守机密的职责；第二章公共档案6个条款， 规定了公共档案的范围、公共档案的整理、鉴定、销毁、移交及提供利用的原则；第三章私人档案16个条款，规定了国家对私人档案实施登记的原则与方法、私人档案的出卖、出境等管理办法；第四章关于公共档案和私人档案的通则3个条款，规定了档案利用的手续、收费原则、 开放利用办法；第五章惩处4个条款， 规定了几种应承担法律责任的行为及罚款数额；第六章其他5个条款，规定了实施办法的制定权， 废止法规的目录。
1996年7月5日颁布的《中华人民共和国档案法》是在1987年9月5日颁布的《档案法》实施了8年的基础上修改制定的。该法分六章27条。 第一章总则，第二章档案机构及其职责；第三章档案的管理；第四章档案的利用和公布；第五章法律责任；第六章附则。与1987年版档案法比较，主要是加强了对经济体制改革中出现的各类档案的管理，加强了档案法的惩戒力度。
由上可知，中、芬、法三国的档案法从结构上看都属于大陆法体系，且都有许多相似之处，如三国都从本国的实际情况出发，以法律形式确定了档案管理体制，规定了对档案管理的基本方式，对档案的利用也都有明确的原则。但三国档案法在结构内容的设置上也确有明显的差异。
首先，结构中反映出重点环节选择的不同。以条款数量看，中华人民共和国档案法以第三章档案的管理条款最多，占全部条款的33%强。芬兰档案法以第四章文件的准备、保存和利用条款最多，占全部条款的26%。而法兰西共和国档案法以第三章私人档案条款最多，占该法条款的44%强。这种差异一方面反映了三国立法技巧的不同，但另一方面也是很重要的原因，反映了各国对所要调整对象的情况复杂程度不同和各国所关注的热点不同。
其次，结构中实体规定与程序规定的比例不同。在中华人民共和国档案法的条款中，集中反映出比较注重解决档案行政管理的实体问题，如档案工作机构的权限、职责，档案管理相对人的权利、义务，档案管理行为的条件、标准等。这类条款约占全文的95%左右。而为实施规定采取相应程序的规定很少，一般都需通过实施办法或其它配套法规解决。但芬兰和法兰西共和国档案法中，在作出某些实体规定的同时也比较注重对相应管理行为的程序予以规范，如对管理行为的方式、步骤、时限、管理机关的程序义务、管理相对人的程序权利等。在芬兰档案法中关键的程序规定约占15%，法兰西共和国档案法中约占30%。一般情况下，程序方面的规范不足，常会影响对法律的执行。
再次，结构中反映出三国档案法在调整的范围、内容、幅度方面的不同。三国档案法均为六章，且第一章均为总则、第六章均为附则。在剩余的四章中，中国和法国档案法都单列一章为罚则，中国和芬兰档案法也都单列一章为档案机构。在除此之外的章节中，中国档案法对档案的管理、利用、公布做了比较全面的规定，而芬兰是在档案与文件的管理以及私人档案的管理方面做了重点规定，法国则是更注重对公共档案与私人档案的管理。与芬兰档案法没有罚则、法兰西共和国档案法不明确罚则部分的执法者不同，中华人民共和国档案法明确了国家各级档案行政管理部门的执法权限，这是因为我国在立法中充分注意到了，现阶段人们的行为还与法律规范存有一定的差距，为了强化人们的档案法制意识，赋予适当的惩戒手段给档案行政管理部门是必要的。随着法制建设的逐步完善，人们法律意识的逐步增强，相信这方面的规定也会随之调整的。
二、私人档案
在芬兰档案法中专有一章5个条款规定了私人档案的管理， 这与芬兰的国情有密切的关系。在芬兰，私人档案馆的数量很多。但并不是所有的私人档案国家都要进行管理与保护。法律规定，芬兰国家档案馆有在财政上支持私人档案馆的义务，但私人档案馆必须履行对公众开放档案的义务。如果私人档案馆不履行开放义务，国家档案馆有权中止对它们的经费支持。芬兰档案法还规定，国家档案机构有权对具有学术研究意义的私人档案和文件进行登记；有权将一部分涉及公共利益的私人档案接收进馆；有权对具有学术研究意义的私人档案的出境行使否决权；当私人档案中具有重要研究意义的档案被明显地处于将毁坏、丢失或出卖、拍卖时，国家档案机构有权按市场价格优先购买（在资金允许的范围内）或制作它们的拷贝。
与芬兰不同，法国的私人档案馆数量并不很多，国家对私人档案馆也不投资。但是，在法兰西共和国档案法中却有两章19个条款在规范私人档案的管理。在这些法律规定中，都肯定了私人档案的所有权，并且这种所有权是充分的、完整的。根据法律规定，档案所有者可自由地挑选、销毁、让与或出售他们部分或全部档案（也有例外）。若得不到所有者的许可，他们的档案任何人不得利用。私人档案不论以何种形式移交（捐献、遗赠、让与、寄存或付与）给公共档案馆时，档案馆都得遵守所有者移交时提出的保管与利用条件。
法国档案法还规定，对具有历史价值和公共利益的私人档案，国家需对其登记。经登记的档案无论是丢失、偷盗或意外的损坏、或由于继承、遗赠而引起的任何所有权的变动，都得通报文化部长。私人档案登记后，若所有者不履行其应尽的责任义务，则要受到起诉处置。作为一种补偿，私人档案所有者在档案登记后可要求档案馆为其修补文件中的某些损坏部分。当强行登记后，所有者可得到国家给予的补偿。
由于历史文化悠久，在中国也存在大量的法定意义上的私人档案。虽然中华人民共和国档案法未对私人档案的定义作出明确的界定，但在档案法第三章中这样规定，集体所有的和个人所有的对国家和社会具有保存价值的或者应当保密的档案，档案所有者应当妥善保管。对于保管条件恶劣或者其他原因被认为可能导致档案严重损毁和不安全的，国家档案行政管理部门有权采取代为保管等确保档案完整和安全的措施；必要时，可以收购或者征购。前款所列档案，档案所有者可以向国家档案馆寄存或者出卖；向国家档案馆以外的任何单位或者个人出卖的，应当按照有关规定由县级以上人民政府档案行政管理部门批准。严禁倒卖牟利，严禁卖给或赠送给外国人。
从三国对私人档案管理法律规定的比较中可见，差异和共性都十分突出。差异主要表现在对私人档案的管理方式与管理手段上。但共性都体现在加强对私人档案的管理目的上。即在各国所有制背景下，国家在保障个人所有权不受侵犯的同时，要充分地保护国家民族文化遗产，制止这种文化财富的流失。并且，国家并不鼓励将所有的私人档案都交由国家保管，只要这些私人档案能成为历史文化遗产的一部分，得到完整安全的保管，并能再服务于公众。为此，各国在法律中规定的管理手段都是必要的。
三、文件转化为档案的管理
在档案工作实践中，人们常常为档案的前身——文件在其运行阶段没能按档案的保管要求进行准备，从而给档案工作带来大量的重复性、抢救性工作而感到困惑。人们期望对文件档案实行一体化管理。
芬兰档案工作者较好地解决了这个困惑是由于在芬兰档案法中有明确的法律规定。芬兰档案法规定，文件的生成部门应对确保文件的可利用性、文件的档案价值负责。对已确定要永久保存的文件，在文件保存期间必须符合国家档案机构制定的标准（注，该标准被国家档案机构制成明细表形式发往各文件生成部门），并应使其适应将来的档案管理的要求。国家档案机构有权向文件生成部门发布关于文件的登记和著录的规定。
由于文件生成部门严格遵守档案法律规定，因此，芬兰国家档案馆接收进馆的档案不存在重复劳动的问题。
法国档案法也有对文件管理的规定。法国档案法规定，保管公共档案的条件，由行政法院的法令规定。而行政法院的法令则明确规定，由档案管理部门把某些行政机关或机构产生或收到的档案文件委托给这些行政机关或机构的有关部门妥善保管。该法令还规定了档案管理部门同这些行政机关或机构之间合作的条件。文件在其产生或收到的单位、公共企事业机构日常工作使用期满后，由这些单位、公共企事业机构进行挑选，区分出有保存价值的文件和已失去行政用途、历史价值准备销毁的文件。准备销毁的文件的清单及其销毁条件，由产生或收到文件的单位和档案管理部门共同协商确定。
依据法律、法令的规定，法国国家档案馆有20多人担任特派员工作，被先期派往政府各主要部门，参与文件生成部门的文件运行管理工作。他们在被派往单位具体承担文件管理的指导、咨询、协商、合作的任务，使得各部门需永久保存的文件在转化为档案之前，能够按档案管理的要求进行整理与保管，从而为档案管理与利用奠定了良好的基础。
在中国，档案法明确规定，“对国家规定的应当立卷归档的材料，必须按照规定，定期向本单位档案机构或者档案工作人员移交，集中管理，任何个人不得据为己有。国家规定不得归档的材料，禁止擅自归档。”这样规定，保证了文件转化为档案的齐全、完整。但对文件的内在质量法律并未授权由档案部门负责监督或管理。
综上比较，我们不难看出，中、芬、法三国在档案立法上都有一个共同的落脚点——即通过立法保障和促进档案事业的规范发展，保护人类共同的文化遗产，最大限度地开发利用这些文化资源，解决社会对档案以及档案工作的认可与尊重。而立法中的差异反映了各国政治制度与经济发展的不同。应该看到，中国虽然是一个发展中国家，正处在一个空前的改革开放年代，但中国的档案事业发展并不处于弱势，档案管理水平也并不落后，但是经济体制改革确实给档案工作带来新的问题，随着国家经济实力的逐步增强，档案管理工作也要逐步改变某些传统的方式，在管理体制上也要作出一些适应时代的调整。我们相信，当成功的经验被上升为法律时，我国的档案工作一定会跨入世界前列。