中国现代化建设中的土地管理及其问题，本文主要内容关键词为：中国论文,土地管理论文,建设中论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
土地，是人类最基本的生产资料和生产要素。土地制度是一个国家最基本的财产制度。春秋时代的思想家管仲曾言：“地者，政之本也，是故地可正政也”（《管子·相马篇》）。观中国千年历史，土地的占有与分配往往决定着一个政权的稳定和繁荣，或者是动荡与衰败。时至今天，经济的发展与社会的安定，同样需要一个先进的土地制度和管理方式，从而最大限度地合理利用有限的土地资源，发挥其效益。
一.粮食安全与耕地问题
粮食是影响一个国家安全和稳定的战略物资。因此，一个国家必须保有人民吃饭和经济发展并能应付自然灾害和突发事件所必备的粮食数量，这就是粮食安全问题。影响粮食安全的因素很多，如产量、储存、流通等等，但其核心要素是粮食产量的提高与稳定。粮食产量的提高一是靠先进技术和增加投入提高单产，二是靠耕地面积的稳定。据专家分析，我国从1949年到1993年四个时段粮食单产的增长率总的趋势是下降的。（见附表）
因此，在科学技术没有重大突破之前，保持现有耕地面积的稳定或增长无疑是提高粮食产量最重要、最有效和最现实的途径，只有保持耕地面积的稳定，才能保证粮食安全。
我国有12亿人口，并且每年仍以1300万人左右的速度增加。耕地面积按最新详查数据也只有19.51亿亩，人均仅1.6亩。不及世界人均耕地3.75亩的43%，而且水田好地只占30%多一点。全国2000多个县中已有666个县人均耕地低于世界规定的人均0.8亩的警戒线，这些县恰巧多数是原来人均耕地多、土地质量好的产粮大县。耕地总量中，还有9000万亩坡度在25度以上的耕地要逐步退耕还林还牧，以利水土保持（国家土地局：《保护耕地专题调研报告》）。所以粮食自给使我国经济发展背负着沉重的负担。据中科院早些时候和国家土地局最近进行的土地人口承载潜力研究分析，从粮食单产增长因素考虑，到2010年，我国耕地面积至少应稳定在18亿亩。这是一个最低限度，也就是说，今后一个时期，我国耕地总量必须保持大致的平衡，建设可占用耕地已十分有限。国家土地管理局根据我国人口和土地资源状况，从保证农业基础地位和国民经济可持续发展的要求出发，提出了实现耕地总量动态平衡的目标，即做到今后一个时期保证现有耕地总量不再减少，并努力做到随着经济发展和人口增加，耕地总量有所增加。这一目标有其实现的可能性，但实施起来也有很大难度，必须有完善的管理作保证。这是从我国国情分析得出的结论。从世界耕地情况看，也不容乐观，据有关机构调查分析：世界耕地从1950年到1996年人均减少了30%，人均生产谷物的面积，从1950年的3.45亩下降到2.42亩，到去年为止，世界谷物储量跌至只足以应付48天的需要。
从现实情况看，有三个因素直接影响着耕地面积的稳定：（1 ）建设占用；（2）灾害损毁；（3）开发复垦与整理。其中除第（2 ）项是不可抗拒的因素外，其它两项都可以通过加强管理来控制和把握，这就要求重视管理的力量，发挥管理的作用。
（1）建设占用
随着经济发展，特别是我国正处在工业化和城市化发展时期，建设占用耕地在一定程度上是不可避免的。土地管理的任务就是根据经济协调发展的内在要求，在市场经济条件下，保证土地资源这一重要生产要素在社会第一、第二、第三产业间进行优化配置，使三大产业协调发展，特别是要首先保证人们赖以生存的粮食产量的稳定。然而，不少国家在工业化的过程中不同程度地发生过耕地锐减、农业萎缩、农业人口大量流入城市，造成失业率居高不下等严重问题。我国在历史上也出现过两次占地高峰，一是1985年，耕地净减少1500万亩；二是1990年前后，受房地产热、开发区热的影响，每年耕地净减少700 多万亩，造成一方面已经形成的建设用地没有充分利用，一方面又大量乱占滥用耕地，导致土地大量撂荒闲置的局面，而且是南方减少多，水田减少多，好地减少多。如果这样发展下去，我们这样一个人口大国，人地矛盾将尖锐到失衡状态，有可能造成灾难性的后果。因此，在土地管理上，必须在建设用地总量上严格控制，按供给决定需求，防止供过于求；在利用上节地挖潜，提高土地利用率。具体要求是：通过土地利用规划严格控制土地供应总量，通过科学的审批减少建设占用的浪费。同时，通过地价、税收等杠杆促使用地者节地挖潜，走集约利用的路子。
粮食增加情况
年份总产增加情况 总产增加数 年均增加数
(亿斤) (亿斤) (亿斤)
1949～19582264～40001736 193
1958～19784000～60952095 105
1978～19846095～81462051 342
1984～19938146～9129 983 109
年份 单产增加数 单产增长率
(斤)
1949～1958137.26～218.96
59.5%
1958～1978318.96～336.96
54.1%
1978～1984336.96～418.08
42.8%
1984～1993418.08～551.277.8%
（2）开发复垦与整理
这是增加耕地面积、弥补建设占用耕地不足的一个最直接、有效的途径。据全国土地利用现状调查数据， 我国耕地可开发后备资源约有2亿亩，按60%开发成耕地计算，在开发规划的指导下，可开发耕地1.2亿亩，潜力虽然不大，但可有效弥补相当长时期我国耕地减少的不足。同时，积极推行土地整理，也是增加耕地面积的一条有效途径。通过逐步推行土地整理，最终可增加耕地1～2亿亩。如江苏等一些南方省份，通过村庄搬迁，沟、渠、路、坎平整等措施，可增加4～10 %的耕地面积，潜力巨大。
二.土地管理与社会经济发展
中国改革开放和现代化建设已有18年多的时间，在新旧体制转换过程中，一些难点问题的解决还不彻底，从而困扰着整个经济的进一步健康发展。比如国有企业问题，宏观调控问题等等，还需要我们进一步探索出一套有效的方法和途径。
从土地及土地管理上寻找出路，不失为解决问题的一条有效途径。土地作为最基本的生产资料以及人类活动的载体，其作用注定要对整个经济的运行产生重大的影响。特别是从资源占用、资产分配的角度，土地管理这一手段运用的好坏，有助于经济体制改革中一些热点、难点问题的解决。
（1）土地资产的运用，可以有效壮大国有资产的规模， 提高公有制经济的质量。
中国土地使用制度改革至今已有10年，一个突出的成果就是土地进入了市场，土地资产得以显化。据专家测算，我国城市土地资产总值约15万亿（国家土地管理局：《中国土地资源资产核算研究》）。这是一笔巨大的而且是永不会损失并随着经济发展而不断增值的资产。这笔资产的显化可以是直接的，如增加政府财政收入；也可以是间接的，即可通过土地作价入股，参与企业分配获取收益。我国实行的是土地公有制，城市国有土地资产归国家占有、支配。这无疑为我国保证公有制经济占主体地位添加了一枚重要的砝码。如果搞股份制，通过土地资产的注入成为国家股，可以增强国家对经济的控制性影响，又可以扩大国家调控经济的能力，提高公有制经济的质量。
（2）充分运用土地资产，可以促进国有企业改革， 有利于国有经济布局的战略性调整。
10多年来，我国企业界、理论界和各级政府一直为如何搞活国有企业、壮大国有经济进行积极探索，并取得了不少成果。在最近几年中企业存量资产特别是土地资产的流动与重组所带来的变化较为深刻，效果也尤为明显。天津的“双优化工程”（优化用地结构，优化产业结构），通过土地资产显化、流动后可以带来数量可观的启动资金，为企业改组、改造提供了“原动力”。北京一轻系统企业“退二进三”（二环以内退到三环以外），北京冰箱厂搬至大兴一个旧塑料厂，腾出国贸大厦旁边的3 万平方米土地，出让2万平方米收取出让金6亿（冰箱厂搬迁改造需4 亿多元）。这块土地资产一流动，不仅搬迁改造了一个新厂，政府可有2亿元人民币的土地收益，并且还腾出了1万平方米的土地资产存量（按当时价格为3亿元）。 最近河北省发起“活地兴企百万工程”（搞活百家企业、安置上万下岗职工），目前取得良好进展：全省依法处置120家企业土地资产，利用存量土地2800多亩，评估地价3.8亿元，政府获得7300万元帮助安置下岗职工1990人。在实行股份制企业中土地资产的作用也是十分明显的。如上海石化B股上市吸收了不少资金， 其中土地股为5亿股，占到股份的13%以上， 这无疑对提高国有经济的数量和质量有很大作用。
然而并非所有的人（包括我们一些政府、企业的领导）都对这一问题有所认识，土地资产通过各种渠道流失仍然十分严重。除大量隐形土地交易使国有土地资产大量流失外，在国有企业改革中同样存在这个问题，比如：（1）搞股份合作时根本不计入土地资产， 使土地资产不知不觉地流失。前两年有一个老工业省搞了2000多个股份合作制企业，土地估价（且不说估的高低）只占22%多一点，近78%的企业根本未计入土地资产。还有某特大城市的中心地段商场上市发售股票时土地也未作价入股，使国家和企业蒙受重大损失；（2 ）低价评估企业使用的土地资产。部分地区曾一度出现买企业热，相当一部分是冲着企业使用的那块不算钱或算钱很少的土地来的。而掌握那块土地资产的人都未有所发觉，使大量国有土地资产被别人悄悄地拿走了。
因此，在今后的企业改革中，既要重视土地资产的作用，又要依法妥善处理。具体而言，应遵循以下几条原则：
明晰土地产权，监管土地资产运行
土地流转所显化的资产价值实际是一种权能价值，明晰土地产权是显化土地权能价值的基础，所以，盘活土地资产首先是明晰土地产权。首先是明确土地产权的主客体，通过权属调查，实施土地登记。其次是细划土地产权权能，主要是根据企业的实际需要将土地使用权划分为划拨使用权、出让使用权、租赁使用权、抵押使用权，并可设立土地发展权、地上权、地下权、典当权等多项权能。再次是明确各产权主体对土地资产的责、权、利。最后是要建立有效的土地资产运营与监管体系。
显化土地资产价值，灵活处置土地资产
既然土地再配置是搞活国有企业的原动力，就应当充分发挥这一“原动力”的作用。首先须经过评估、确认显化地价；其次是科学灵活地处置，根据企业实际和改革需要，因地制宜地采取出让、租赁、作价入股、授权经营等多种形式处置土地资产。对于关系国民经济命脉的重要行业和关键领域，可采取土地使用权作价入股方式设立国家股以增强国家的控制能力。
体现效率公平原则，合理分配土地收益
在体现国家利益的基础上，充分考虑国有企业的实际困难和经济承受能力，遵照国家有关法律法规规定，在土地出让金支付、土地资本金注入、出让年限等方面采取灵活措施，合理确定企业留成比例，补交出让金经批准可以采取分期缓交、挂帐或者空转等形式，但从长远考虑，土地增值应归国家；对破产企业，国家已经明确土地使用权出让金收入优先用于安置企业职工，剩余部分用来偿还债务。
（3）运用土地这一手段， 可有效加强对国民经济的宏观调控。
在由计划经济向市场经济过渡的经济体制改革中，国家已十分重视对国民经济的宏观调控，计划、金融、财税等手段的运用也产生了良好的效果。但我国经济发展中投资规模过大、产业结构不合理等问题在一定程度上的存在，表明宏观调控的力度还有待于加强。因此，进一步完善现有的调控手段并加以补充是十分必要的。土地作为三大生产要素之一，完全可以成为一项最直接、最现实的经济宏观调控手段。这种手段体现在供地方式、供地数量及供应价格上。具体而言，就是按照国家确定的投资规模确定土地供应总量；按照产业结构的要求分配供地数量，并以地价来调节；对国家鼓励发展的产业，采取优惠地价方式提供土地，对国家限制发展的产业，采取不供地或高地价政策限制其发展，从而达到控制投资规模和调整产业结构的目的。在现实经济发展中，这一作法已不同程度地在采用，只是没有在国家产业政策中予以明确，没有上升到与其他调控手段相同的层次。如果重视土地手段在国民经济宏观调控中的运用，那么，同计划、金融、财税手段一样，一定也会取得良好的效果。
三.土地管理与国家的方针政策问题
土地乃至土地管理，在国民经济和社会发展中具有十分重要的和不可替代的作用。其作用的发挥，有待于人们进一步认识，更有待于政策的完善和管理力度的加强。1985年我国耕地减少数量达到惊人的1500万亩，正是这令人吃惊的数字，使中央决心加强土地管理，并成立了国家土地管理局，从而扭转了耕地急剧锐减的局面。当土地管理不断向前推进、其作用不断增强的时候，同样需要的是在政策上明确土地管理在国民经济和社会发展中的地位和作用，使之更加完善，以保证其作用得到明确的发挥，取得积极的成效。针对上述内容，国家在土地管理大政方针上，至少应明确以下几点：
（1）应进一步完善耕地保护机制， 提高对其重要地位的认识。
耕地保护关系到子孙后代，关系到经济协调发展和社会的安定，它是个农业问题，又超出了农业的范畴。应进一步提高耕地保护的地位，明确作为一项基本国策予以强调。同时，应增加投入，保持耕地保护的后劲。进一步在法律上对诸如审批权上收、加强用途管制、提高土地利用规划的权威性等予以明确，进而增强其约束性和法律效力。
（2）应重视土地资产的显化，防止国有资产流失。
土地资产对壮大国有资产，促进企业改制效果明显。合理的处置将对当前经济体制改革具有重要的促进作用。但在实际运行中，由于认识上的不足，各地也不同程度地存在着忽视土地资产，盲目予以处置的现象。土地或不作价，或低价处理；有的更是产权不清，处置方式不当，既造成国有资产的流失，也为今后的管理造成困难。因此，在政策引导上，应明确土地资产在企业改制中的重要地位，明确企业资产处置必须对土地进行产权界定，合理评估地价，选择正确的处置方式。
（3）重视土地对国民经济的宏观调控作用。
土地对国民经济的调控作用是十分明显而有效的，但这一作用并未上升到应有的地位，也没有得到社会及决策层的认同。同金融、计划等手段相比，它尚未处在自觉运用的阶段，也远未在人们的观念中加以明确。因此，明确提出将土地作为国民经济宏观调控的手段，并自觉地在经济运行中予以运用，以真正实现其价值，应是一个当前亟待重视和解决的问题，只有这样，才能保证国民经济的宏观调控朝着更健康、更有效的方向发展。