政府在农业产业化经营发展过程中的行为规范研究，本文主要内容关键词为：行为规范论文,过程中论文,农业产业化经营论文,政府论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
党的十五大指出，要积极发展农业产业化经营。但是，农业产业化经营应该如何发展？政府在农业产业化经营发展过程中应当如何去做？的确是值得三思的问题。而且，在实践中，政府许多作为的结果却是与其初衷背道而驰的。
第一，政府在农业产业化经营发展过程中行为规范的理性思考
一、农业产业化经营是市场经济条件下的企业行为
农业产业化经营是农业市场化和现代化过程中的必然产物，是市场经济条件下的企业理性行为。农业产业化经营产生的诱因，一方面是它可以使初级农产品的生产者以较低的交易成本和适宜的价格出售自己的产品，并能分享到一些初级农产品在加工过程中的增值；另一方面是它能够使农产品加工或运销商以较低的交易成本和适宜的价格得到作为原料或货源的农产品。正是在这样的诱因的驱使下，农户、农产品加工商与运销商、社会化服务组织以及科研机构等其他相关主体才愿以契约或资产为纽带，结成“利益共享，风险共担”的经济利益共同体，发展农业产业化经营。
既然农业产业化经营是市场经济条件下的企业行为，那影响企业行为的主要就是市场信号。或者说，影响企业配置资源决策的主要是市场。在这种情况下，政府若想对企业行为施加正面影响，则应当通过适度的间接宏观调控手段来进行，如利率、贴息、税率等金融和财政政策。但如果这种干预过度或不当，其结果则可能是负面效应，尽管以经济手段为主的间接宏观调控，和直接行政干预相比是利大于弊的。因此，政府对农业产业化经营还是尽量少干预为好。
二、政府对农业产业化经营干预的目的应是弥补市场失灵
市场机制对资源配置的调节作用是一个时间过程。在调节过程中，总会程度不同地造成一些资源的损失，让企业和社会为此付出代价，特别是在市场机制本身发育不足和还不完善的情况下。例如，在一定时期里，由于信息渠道有限或不够通畅，如果听凭市场调节，在某一农产品产业化经营发展过程中，可能会出现若干投资主体竟相上加工或储藏项目，试图争夺有限的农业制成品市场，进而在资源数量有限的区域内造成重复建设、到处布点的局面。优胜劣汰的市场机制调节的结果，总会使某个企业在竞争中取胜，成为农业产业化经营的“龙头”，但在调节过程中也会给一些竞争不利的企业带来一定的损失，如厂房和设备闲置、职工失业或下岗等。在这种市场失灵的情况下，就需要政府出面适当干预，通过这种干预来弥补市场调节的不足。如利用政府所处的地位和能掌握宏观信息的有利条件，帮助疏通和扩展信息渠道，适当提供市场预测和信息资源服务。
三、政府对农业产业化经营干预范围、程度及方向的掌握
1、政府对农业产业化经营的干预，要有所为，有所不为
政府对农业产业化经营的干预，应是对市场调节的补充，而不是取代；应是以市场调节为基础的第二次调节。在市场完善和市场信号能准确地反映市场供求的情况下，政府的干预应是帮助扫清一切妨碍市场信号传递的障碍和尽可能地减少传递过程中对市场信号的干扰和扭曲，以便于农业产业化经营的有意参与者可以得到正确的市场信号，供决策时参考。在市场发育不足和不完善的情况下，政府的干预应是因势利导地促进市场发育和帮助完善市场，并尽力为农业产业化经营的潜在参与者提供有关市场前景、供求潜力等方面的预测信息，以利于他们能更全面地对农业产业化经营的发展趋势有较多的了解，以便尽早作出恰当的决策。此外，在我国目前国有和集体企业还有相当部分并未与上级政府主管部门彻底脱钩，还不是独立自主经营、自负盈亏的法人实体的情况下，政府还应当顺应市场经济的要求，转变观念，变过去对下属国有企业资产实行直接行政管理为以股份制为基础的、具有有效的制衡机制的委托—代理制度；与企业彻底脱钩，让原下属“企业”真正成为自主经营、自负盈亏的企业。总而言之，农业产业化经营的发展，应该以市场为导向。所以，政府所为的主要应是让各个潜在参与者能够尽快地看到正确的市场信号。
在农业产业化经营发展过程中，凡是应由市场调节的，政府就不该去调节；凡是该由企业本身所为的，政府就不该越俎代疱；凡是应由执法机构依照法规去干涉的，政府就不应取而代之。具体来讲，究竟哪家企业能够成为农业产业化经营的“龙头”企业，应该是市场调节下的企业竞争的结果，而不应由政府去指定。政府应该支持“龙头”企业的发展，但不应在“龙头”企业尚未经过市场竞争形成之前就直接、轻率地无偿提供财政扶持；而应当在经过竞争的筛选、初步形成某种农产品产业化经营的“龙头”企业之后，由特设的专家委员会按照科学、规范的评估方法与程序根据公正和公开的测评加以认定及选择，然后再通过贴息、减免税和参股等间接经济手段加以扶持。究竟选择什么产品作为主导产品，究竟生产什么产品，是企业自己的事，应由企业根据对市场的分析与预测而定，政府不宜直接干预。市场经济是法制经济。规范农业产业化经营发展过程中的企业行为，主要靠法制，应由执法部门依据法规去监督和纠正企业的违法及违规行为。政府不应凌驾于法律之上，直接取代执法部门去规范企业行为；但可以也有责任向立法机构提出立法和修改及完善法律的建议，或者直接制定、修改和完善行政法规。
2、政府对农业产业化经营干预程度的把握
由于政府对农业产业化经营进行干预的目的主要是为了弥补市场失灵，所以应根据市场失灵的程度来决定政府干预的程度。一般来说，当市场发育及开放不够充分和市场本身不够完善时，或者说，市场机制还不太健全时，市场失灵的程度会重一些。所以，在这种情况下，政府干预的程度也应强一些。而当市场发育与开放已相当充分，市场机制已很健全时，政府干预的程度就应弱一些。例如，从国际和全国花卉市场前景来看，鲜切花市场看好，总供给能力不足，但由于本地市场发育滞后，仅凭本地市场信号还看不出全局的大好形势。在这种情况下，如果任凭本地市场信号调节，本地花卉业产业化经营不会有大的发展。而如果政府能够着眼全球，审时度势，酌情适当加强干预力度，及时引导和扶持本地发展花卉业产业化经营，则能使本地的农业产业化经营抓住机会，有所发展。而当本地花奔市场发育已很成熟，开放程度已提高，花卉生产和经营者已能根据来自全球花卉市场的信息及时进行决策时，政府的干预程度就应适当减弱。
3、政府对农业产业化经营干预方向的把握
更深入地讲，政府对农业产业化经营进行干预的目的是为了弥补市场失灵给农业产业化经营的发展所带来的损失或所造成的波动。或者说，是为了使农业产业化经营能够稳定发展。为了达到这一目的，政府对农业产业化经营发展的干预方向，要根据农业产业化经营发展的规律相机抉择。在农业产业化经营发展起步阶段，如果市场发育和开放程度不充分，农户看不到也看不全市场信号，或对较弱的市场信号不太敏感，政府则应适当帮助放大市场信号，强化刺激，以便农户能及时看到和看全市场信号，并对此作出正确的反应。当从全局看，如果某种农产品的产业化经营发展已出现过热的苗头，即将供过于求，而市场发育和开放的程度还不足以使一些投资者或农户及时、全面地了解信息，政府则应适当帮助弱化市场信号的刺激，以有助于投资者或农户能更充分和系统地了解情况，避免盲目误动进而导致投资失误。
第二，地方政府在农业产业化发展中的行为经验
一、在农业产业化经营发展初期，政府可适当通过宏观规划和微观示范、指导来进行引导
我国许多地方的农业产业化经营，都是在市场经济发育还不完善时开始起步的。无论是农户，还是农村基层领导，对什么是农业产业化经营，如何发展农业产业化经营都缺乏深刻和系统的认识。因此，一些地方政府在认识到农户对发展农业产业化经营的潜在需求以后，一方面适当地通过宣传和示范手段来帮助农户加强和提高对农业产业化经营的认识，并从实际出发，按照市场导向和产业化经营的要求，在尊重市场经济规律的前提下，指导和引导能带动农业产业化经营起步的“龙头”企业的发育，以及作为农业产业化经营基础的区域规模商品生产基地的发展；同时，还对农业产业化经营项目发展过程中出现的一些涉及多方关系的问题加以协调，并帮助解决一些遇到的、本身难于解决的困难。另一方面，则在充分调查研究的基础上通过制定发展规划、提出发展思路和选择主导产业等从宏观层面来引导和指导本地农业产业化经营的发展。
二、建立适应农业产业化经营发展需要的政府调控体制
在计划经济制度下，政府对农业及其上下游相关产业的调控管理是分而治之、各自独立的。农业产业化经营的完整产业链，被人为割裂开，分别由农业、商业和轻工等职能部门实施管理，各自都有各自的利益格局。这种条块分割、部门壁垒的调控管理体制显然是不适应农业产加销一体化经营的要求的，并在一定程度上阻碍了农业产业化经营的发展。山东省各级政府的领导较早地意识到了这一点，并尝试进行改革。枣庄市进行了理顺水产业管理体制的改革，他们将原属商业局管理的水产公司划归水产局，由水产局独家负责全市水产业产业化经营的调控管理，彻底改变了水产部门不管销售，销售部门不管生产，产销脱节的旧体制。招远市改革了原来农业相关产业多部门“条条”管理的旧体制，按照产加销一体化经营的要求对重迭设置的职能部门重新进行了调整，把市属机关20多个行政事业局转制重整为实体公司，转换职能，由行政管理型转变为服务管理型，走“政府支持企业，企业组织生产”的路子，把工作重点转移到对农业产业一体化经营的规划、调控、服务和监督上来。胶州市也对农业产业化经营的调控体制进行了类似的改革，明确农产品加工“龙头”企业归农口管理。
三、变对农业的直接计划管理为对农业产业化经营的以市场机制为基础的间接调控。我国农业产业化经营发展较快的地区的政府，都认识到对农业产业化经营只能实施以市场机制为基础的间接调控。这种调控有两个特点：第一，以市场为导向决定调控方向；第二，不是直接指令调控，而是间接通过经济杠杆调节或产业政策引导。许多地方政府试图通过加强和完善市场载体设施建设以及培育市场中介服务体系来引导农业产业化经营的发展。例如，山东省兖州市，在1992—1994年间共投资4000多万元，在城区和农产品集中产区兴建了粮食、蔬菜、果品、大蒜等8大批发市场，改造及完善了57个农村集贸市场。北京市大兴县， 为了推动蔬菜产业化经营的发展，由工商局牵头联合主产区各乡镇兴建股份制蔬菜产地批发市场。
四、为农业产业化经营的发展营造良好的环境和提供更多更好的服务
为了农业产业化经营能够持续而稳定地发展，为了更有效地实施以市场机制为基础的间接调控，一些地方政府非常关注优化发展农业产业化经营所需要的外部环境。例如，农业产业化经营已有长足发展的山东省诸城市，在基础设施方面，几年来先后投资4亿多元，进行了交通、 电力与通讯等方面的配套建设。在人力资本方面，在抓好义务教育的同时，从实际出发，围绕农业产业化经营发展和其他经济建设的需要，大办职业教育。在农业产业化经营发展的初期，需要政府做的、政府（及其下属机构）也有能力做的实事之一，就是提供一些农户和“龙头”企业需要但本身又无力完成的服务。这些服务包括组织协调、信息咨询、法律咨询、技术培训、合同公证和经济纠纷调解与仲裁等。例如，河南省内乡县政府为了为发展农业产业化经营打好基础，出面组织农村经济合同员培训，从点到面培训合同员3000多人，使合同的签约率和履约率提高到95%以上。农业产业化经营的特点之一就是专业化农业生产所需要的相关服务要由市场化的社会性服务组织来提供。而这种社会性服务组织要靠自然发育形成，则将是一个较慢的过程。缩短这一过程的途径之一，就是在一段过度时期里先由政府机构内的能够提供所需服务的职能部门提供服务，然后再经过政府机构改革逐渐将这些职能部门从政府编制内分离出去，把它们推向市场，让其通过有偿服务来自负盈亏，成为自主独立经营的经济实体。例如，山东省泰安市良庄镇原有的隶属于农业局的各种服务站，本是计划经济的产物，只能依靠财政拨款来提供有限的服务。随着市场化程度的提高和农业产业化经营的兴起，越来越难以满足农业产业化经营发展的需要；本身也难以为继。于是，不得不进行体制改革，把原是政府事业单位的农技推广站、土肥站、畜牧兽医站和植保站等发展农业产业化经营所需要的服务机构改制重组为“农业综合服务中心”，成为农业产业化经营的一段链条，为农户提供多种有偿服务。北京市大兴县礼贤镇农工商总公司，也把原来隶属农业分公司的事业性单位——蔬菜产销服务站推向市场，以其为母体组建由菜农、蔬菜配送销售中心以及蔬菜科研机构等相关主体参加的股份合作制社会化中介服务组织——蔬菜产销协会，经过市场竞争逐渐成为了带动蔬菜产业化经营发展的“龙头”企业。
五、积极推动制度创新，为发展农业产业化经营奠定基础和创造条件
由计划经济沿袭下来的一些制度，如土地制度、企业资产组织制度等不仅不适应市场经济，而且还制约着农业产业化经营的发展。因此，旧的束缚农业产业化经营发展的制度需要改革和创新。在这方面，政府的作用是重要的。例如，土地使用权不能市场化流转的制度制约了作为农业产业化经营发展基础的商品生产基地的形成和发展；湖南省江永县政府为了推动香柚生产基地的开发，大胆进行制度创新，通过大户承包、租赁经营、股份合作及拍卖等形式把土地所有权与使用权实行有效分离，吸引外资投资于农业产业化经营，加快了基地的开发速度。农业产业化经营的发展需要“龙头”企业来带动。从我国各地农业产业化经营的“龙头”企业的发展实践来看，在农业产业化经营发展起步阶段，“龙头”企业大部分是由原国有或集体所有农产品加工企业重组转制、改造、扩建而成，择地新建的居少数。在这个过程中，地方政府在市场调节的基础上，在潜在着发展农业产业化经营的内在动力的前提下，出面牵线搭桥，营造有利于农业产业化经营发展的制度环境，适时、适当地组织、协调，推动原国有或集体所有企业重组转制、破产、联合、并购，通过资产组织制度创新来盘活存量资产，培育、形成“龙头”企业，是有必要的。
第三，对政府在农业产业化经营发展过程中行为的建议
我国许多地方农业产业化经营之所以能够取得长足发展，地方政府的作用是功不可没的。但如前所述，政府的行为也有许多需要改进的。
一、按照市场经济规律和农业产业化经营发展运行规律来引导农业产业化经营的发展
政府无论是在制定农业产业化经营发展规划时，还是在确定主导产业时，或者是在制定导向性产业政策时，都应换位到农业产业化经营主体的角度考虑一下，这些经营主体会不会按照这些规划和产业政策去决定各自的微观行为。或者说，得靠哪些具有激励作用和约束力的调节手段才能使农业产业化经营主体依照这些规划和产业政策去发展。总之，必须采用体现与遵循现代市场经济规律和农业产业化经营运行规律的有效调控手段；如果做不到这一点，政府的规划和产业政策将难以实现。
二、应加强有利于农业产业化经营发展的配套法规建设和依法治理
在市场经济条件下发展的农业产业化经营，应该依法来治理。但是，目前相关的配套法规建设滞后，缺乏直接规范农业产业化经营活动的完善的、可操作性强的法规。为了保证农业产业化经营能够健康、稳定地发展，为了维护参与农业产业化经营的各个主体的正当权益，急需建立或完善有关保护公平竞争、限制违约等方面的法规以及实施细则。此外，加强对农业产业化经营主体的法制教育，帮助他们提高依法经营的观念和意识，也是政府有关部门应做的事。政府有关部门还应多提供一些发展农业产业化经营所需的法律咨询和调解仲裁等法律服务。
三、应将对发展农业产业化经营方面的政策扶持、宏观调控和政府投资严格区分开
目前，各地政府对促进农业产业化经营发展所做的工作不少，但从所采用的手段来说，混淆了政策扶持、宏观调控和政府投资。一般来说，从事农产品精、深加工的农业产业化经营是回报率并不低的投资项目，不应无偿扶持。真正需要政府无偿扶持的，也只能是能带动财力极度困难的贫困地区经济起飞的农业产业化经营启动项目，如兴建“龙头”加工或运销企业。其实，如经过科学、规范的可行性论证，该项目确实能成为贫困地区的经济增长点，则采用政府投资，然后通过能得到有效监督的国有资产委托—代理机制去保值和增值运行，也是切实可行的。不一定非得无偿扶持。政府在引导本地区发展农业产业化经营时，如果由财政预算出资，就应明确其为运用宏观调控手段，只能限用于贷款贴息，而不能直接用做补充资本金。政府如想以较大的力度扶持或支持某一的确市场看好的农业产业化经营重点项目，那就应按照市场经济条件下规范的政府投资立项程序，通过国有资产投资及委托—代理保值增值运行机制，作为政府投资来实施，要有效地对该项投资的决策及其效果负责。
四、应大力倡导通过转制重组、制度创新来实现农业产业化经营的低成本扩张
虽然农业产业化经营主要是市场经济条件下的企业行为，但由于我国现有国有或集体企业多为资产原始出资人不明确、政企不分、非独立自主经营、非自负盈亏的无法人财产权的经济实体，对投资决策及负债不能也无力负应负的责任。再加上大部分国有和集体企业实际分别由拥有各自利益格局的政府及有关部门控制，因此在发展农业产业化经营的过程中，极易出现争相投资、重复建设和多点设厂的现象，使得国有和集体资产长期低效或负效运行。为了避免这种情况的发生，政府应该在遵循市场经济规律和农业产业化经营运行规律的前提下，大力倡导通过存量资产转制重组、制度创新来实现农业产业化经营的低成本扩张。政府及有关部门下决心与国有或集体企业彻底脱钩，让国有和集体企业先转制后重组。先按照现代企业制度将国有和集体企业改造为具有有效治理结构的规范的股份制或股份合作制企业，使这些经过转制的企业在得到有效监督的国有或集体资产委托—代理机制下运行；然后再在市场机制调节下，根据发展农业产业化经营的需要重新组合存量资产，形成能带动农业产业化经营发展的“龙头”企业。
五、大力为科技成果向农业产业化经营转化创造条件
要想通过发展农业产业化经营提高农业加工、制成品的市场竞争力，增加农民收入，一靠扩大经营规模，降低单位产品成本，二靠生产科技含量高的名、特、优、新产品。目前，我国每年有大量的可为农业产业化经营所利用的科研成果产生。但是，这些科研成果大部分还滞留在科研机构和大专院校的实验室里，还没有得到很好的利用，还没有进行产业化开发。问题的症结在于，一方面，有很大一部分农业产业化经营主体不知有哪些科技成果可以被用于农业产业化经营或者不知在哪里能找到适用的科研成果；另一方面，大部分科技工作者不知道发展农业产业化经营需要什么样的科技成果。也就是说，需要有人来为农业产业化经营主体和科技工作者牵线搭桥。政府完全能够从中充当牵线搭桥的角色。政府既可以通过发育和完善科技成果市场来为农业产业化经营主体与科技工作者进行科技成果交易提供场所；也可以通过组织科技工作者深入农业产业化经营第一线或组织农业产业化经营主体参观科研机构和高等院校来帮助双方建立联系；还可以通过计算机网络或电视等现代化媒体向农业产业化经营主体展示和介绍最新的科技成果。