农村养老保险证质押贷款：现行模式与理想设计，本文主要内容关键词为：养老保险论文,贷款论文,理想论文,农村论文,模式论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
今明两年，我国农村居民最低生活保障制度和新型农村合作医疗制度将在全国范围内建立。可以预见，农村养老保险制度很快会列入国家议程。因此，改革和完善现行农村养老保险制度，使之在财务上和行政上可持续，意义重大而深远。而深入研究并倡导在有条件的地区试点探索农村养老保险证质押贷款工作，无疑是其中一项重大举措。
农村养老保险缴费证(手册)(以下统称“农村养老保险证”)质押贷款指的是已参加农村养老保险的居民，直接用自己持有的或借用他人的《农村养老保险缴费证(手册)》作为质押物，依据一定程序和规定到有关部分办理正式贷款手续。所贷款项主要用于农户生产、生活中急需解决的重要事项。
目前，全国已正式开展农村养老保险证质押贷款工作的县(市、区)有两个，它们分别是新疆维吾尔自治区昌吉州呼图壁县和四川省巴中市通江县。考虑到两县农村养老保险证质押贷款的制度设计、操作规程及福利效应存在较大差异，为方便比较，本文把前者冠之为“呼图壁模式”，后者冠之为“通江模式”。
“呼图壁模式”与“通江模式”的要素比较
贷款对象从两地的操作规程看，借款人均要求是当地农村养老保险的参保对象(被保险人)。出质人则规定不一。通江县明确限定，借款人和出质人须是同一被保险人。呼图壁县则没有此要求。换言之，在呼图壁县，出质人不一定是借款人。借款人既可以用自己持有的养老保险证质押贷款，也允许借用他人的养老保险证质押贷款。作为质押物的养老保险证，在参保农户之间可以相互借用。
贷款用途 针对农户贷款用途，呼图壁县和通江县都没有明确的规定。但从贷款农户实际用途看，两县的差异还是较为明显。资料显示，截至2006年底，呼图壁县共有1650户实施了养老保险证质押贷款，其中：用于春耕生产的占98％，用于生活消费的仅有30户，可见该县农户贷款的主要目的是发展生产。而通江县的农户贷款多是消费性借款，旨在解决生活燃眉之急。从目前已贷款的21户看，贷款用于建房、治病、子女上学的达18户，占86％，而用于养殖等生产发展的仅有3户。
贷款时间 2007年之前，呼图壁县养老保险证质押贷款的投放、回收时间与银行(主要是农村信用合作社)基本同步，如放款时间一般选在当地春耕生产前夕的3月至4月份，还款时间一般选在农户买完农产品后的9月至10月份。最近，呼图壁县农保办宣布，自2007年起，参保农民可持养老保险证随时办理质押贷款。随着这一新举措的出台，在质押贷款时间的规定上，呼图壁县和通江县走向了统一，即两县的参保农民可即需即贷。
贷款金额 两县的共同点是：农户的贷款额度均与其出质的养老保险证面值挂钩，按一定比例借款。而区别主要有以下两点：一是实际贷款比例不同。呼图壁县现行质押贷款比例为养老保险证面值的90％，而通江县则是养老保险证面值的70％－80％。二是对养老保险证面值的认定有差异。呼图壁县核实的“养老保险证面值”仅是指贷款农户个人全部缴费金额，不包括村级集体经济的补助部分。通江县的规定则不同。其所确定的“养老保险证面值”由三块资金组成，即个人全部缴费、集体经济补助和财政补贴。
贷款期限 呼图壁县养老保险证质押贷款期限一般为3个月至3年，最长不超过3年。凡借款期限在1年以上的，须当年结清利息。逾期还款按银行罚息标准罚息。通江县则是依据养老保险证面值金额确定质押贷款期限，最长不超过1年。若不按期归还贷款本金，从逾期之日起按合同利率的50％加收利息；不按期偿付贷款利息，按规定计收复利。
贷款利率 呼图壁县和通江县农村养老保险证质押贷款利率均与当地银行同期基准贷款利率相同。调查时点(2006年11月)，通江县农村养老保险证质押贷款利率为6.9‰，呼图壁县则是7.8‰。
利息权属 呼图壁县的做法是：养老保险证质押贷款的利息收入全部归呼图壁县农村社会养老保险办公室(简称“县农保办”)所有，受托银行仅是依据相关协议，享有当年利息收入的1.5％作为手续费。事实上，养老保险证质押贷款利息收入已成为该县农保基金增值收益的重要来源。与之相比较，通江县的做法则明显不同。目前，通江县养老保险证质押贷款的利息收入全部归贷款银行(主要是农村信用合作社)所有，通江县农村社会养老保险局(简称“县农保局”)仅是配合银行，免费办理相关的业务。
贷款责任 呼图壁县明文规定，在贷款农户无法归还借款的情况下，县农保办和受托银行可以用被质押养老保险证的余款核销顶账。通江县有关协议则载明，养老保险证质押贷款逾期1个月，银行有权到县农保局办理退保，实现债权，偿还贷款本息(参见表1)。
由上分析可知，呼图壁县养老保险证质押贷款实质上是一种“质押委托贷款”①，具体特征有二：一是县农保办与银行的关系是委托与被委托的关系，即县农保办提供资金，受托银行根据县农保办确定的贷款对象、用途、金额、期限、利率等代为发放、监督使用并协助收回贷款。受托银行只收取一定的手续费，不承担贷款风险。二是县农保办与贷款农户的关系是担保与被担保的关系，即农户把自己持有的或借用他人的养老保险证作为质押物交给县农保办，由县农保办出面担保向受托银行办理正式贷款手续。与此相对应，通江县养老保险证质押贷款则可谓是一种“质押自营贷款”②，首先，贷款农户与银行(主要是农村信用合作社)的关系是担保与被担保的关系，即贷款资金由贷款银行自行筹集、自主发放并收回本金和利息，贷款风险由贷款银行独自承担。贷款农户把自己持有的养老保险证作为质押物交给银行占有，以该质物为贷款债权担保。如果贷款农户不履行贷款债务，贷款银行有权从质物中优先受偿。其次，县农保局的职责是义务为贷款银行确认养老保险证的价值。一旦贷款农户无法偿还贷款，县农保局协助贷款银行办理正式退保手续。
形塑“呼图壁模式”和“通江模式”的主要因素
1.两县质押贷款的设计初衷决定了现行模式的样式。
呼图壁县农村养老保险证质押贷款探索于1998年，其直接动因是该县农保基金面临巨大的保值增值压力。一方面，作为全国农保工作先进单位③，呼图壁县当时的参保人数和投保资金已颇具规模。据呼图壁县农保办统计，截至1997年底，该县共有4个乡(镇)10046位农民投保，占当年全县农业人口总数的16.12％；参保资金1475.65万元，人均投保1469元，占2004年全县财政收入的13.35％。另一方面，银行存款利率自1996年后一再下调。仅1996、1997年两年内，银行存款利率连续3次大幅度下调，一年期定期存款利率由10.98％下调为5.67％，目前仅为2.52％。银行存款、购买国债作为该县农保基金仅有的保值增值渠道的功效大为削弱，政府职能部门向参保农民承诺的5％年复利率兑现困难。面对事关全县五分之一农牧民的千万农保基金沉淀在银行无法实现有效增值，参保农民以生产资金短缺为由要求退保以及全国农保停滞不前的严峻形势，基于对广大农民群众高度负责的精神，从1997年12月31日起，呼图壁县农保办在全面暂停吸收农民投保的同时，开始探索用养老保险证质押贷款的方式来确保已有资金保值增值的新途径。
也正是基于农保基金保值增值的考虑，在未来九年的实践探索中，呼图壁县农保办在以下两个方面进行了大量卓有成效的工作，基本框定了目前养老保险证质押贷款模式的雏形。
首先，与商业银行通力合作，争取养老保险证质押贷款方式合法化、规范化。由于呼图壁县养老保险证质押贷款工作属全国首创，当时既无先例可循，政策上也相当敏感。早期试点主要是县农保办自贷自收，以不公开方式进行。虽然工作成效明显，但由于与国家的金融法规有抵触之处，县农保办多次受到有关部门的处罚。为把好事办好，2001年底，在县委、县政府的多方协调下，呼图壁县农保办根据《中国人民银行贷款通则》中的有关规定，相继与县农业银行、农村信用合作社等多家银行正式签订了《农保基金委托贷款协议书》，委托银行向农户发放贷款，农保办不再直接参与放贷，从而使养老保障证质押贷款工作处于金融机构的监管之下。至此，养老保险证质押贷款也从地下走到地上。
其次，不断完善制度设计，改进服务质量，努力提高农保基金的增值收益。主要措施有四：一是对质押贷款的出质人不作限制，鼓励养老保险证在参保农户之间相互借用，以增加农户贷款频率和金额。二是积极推动广大农民参保，尤其是以大额、一次性趸交的方式参保，以提升农户的贷款意愿，增加他们的贷款机会。三是在贷款领域引入市场竞争机制，如委托多家银行贷款等，推动各商业银行提高对农户贷款的服务质量。四是逐步放宽质押贷款时间，填补农村信用合作社支农贷款服务的不足。
与呼图壁模式不同，通江县农村养老保险证质押贷款的初期设计，旨在缓解参保农民短期资金压力与长远生计保障之间的现实矛盾。具体则是，在实际工作中，县农保局了解到，一方面不少农民在参保期间因生病、建房、子女上学等特殊原因短期内急需资金，且倾其所能一时又无法筹集。另一方面，强行退出养老保险虽然有助于缓解燃眉之急，但养老后顾之忧却可能无法解决。针对这一新情况新问题，通江县农保局紧紧抓住中日政府合作项目“中国农村社会养老保险制度创新与管理规范”在该县试点的契机，积极探索，大胆创新，主动与县农村信用合作社合作，于2006年正式推出了养老保险证质押贷款业务。
显然，通江模式功能设计的重点是优化管理，拓宽参保对象个人账户的发展功能，有效解决参保农民参保以后急需资金，想退保又觉得不划算的现实矛盾。事实上，通江县农保局一直把养老保险证质押贷款作为一项重要的管理制度创新和为参保对象提供增值服务加以宣传和推广，目的在于提高新型农保制度的影响力和吸引力。也正是基于这一认识，农保基金是否保值增值，并不是通江模式规划的要点。实际上，农保基金保值增值问题，也从未列入通江模式完善的议程，这与呼图壁模式有着明显的分别。
2.两县农保基金的管理方式决定了贷款种类的选择。
呼图壁模式和通江模式同是质押贷款，却采取了迥异的贷款方式，原因是多方面的。除了模式初始设计有别外，起决定性作用的可能是两县农保基金的管理方式不同所致。
迄今为止，呼图壁县农保基金一直由县农保办负责管理和运营，县农保办对农保基金有绝对的控制权和投资选择权。换言之，在确保农保基金零风险的前提下，县农保办在资金转移、选择投资策略与内容等方面有相当大的自主权。农保基金存银行获取利息是一种基金增值渠道，委托银行贷款获取利息则是另一种基金增值方式。相对于前者，后者固有的低风险(有养老保险证作质押)、高回报(包括利息收入和福利效应)的特点，对县农保办更具吸引力。采取“委托贷款”方式的另一个好处是，农保基金委托哪家银行，不委托哪家银行，县农保办可以视受托银行提供的服务水平和协商的手续费多少自行确定。更为重要的是，采取“委托贷款”能确保贷款利息收入全部归县农保办占有。可见，在农保基金由农保机构负责管理和运营的体制下，实行“委托贷款”是一种较优模式。
通江模式采取“自营贷款”方式，则是在现实背景下的另一种理性选择。据了解，通江县农保基金前些年也是由县农保局负责管理和运营，后来为了防范基金风险，县农保局主动把管理权限上交给县财政，曾一度作为典型经验向外宣传。然从推进养老保险证质押贷款工作的角度看，这一举措有其局限性。因为，农保基金一旦交由县财政管理，按照国家有关规定，农保基金只能存入国有商业银行，如中国农村银行和中国工商银行，农村信用合作社不在其列。由此带来的问题有二：一是在通江县农村地区，只有农村信用合作社在所辖各乡镇有完善的业务网点，工商银行、农业银行的分支机构只开设在城关镇。也就是说，县农保局欲选择养老保险证质押贷款的理想合作伙伴，仅有农村信用合作社一家。二是由于农保基金按规定不能存入农村信用合作社，农户用养老保险证质押所贷款项，全部是农村信用合作社的自筹资金，由此发生的贷款利息收入自然应归属贷款银行。同理，作为质押物的养老保险证，理所当然应由贷款银行暂时占有。由此，“自营贷款”就成为通江县农保局必然的选择模式。
3.两县农村产业结构和经济发展水平决定了农户贷款的用途。
如上所述，呼图壁县和通江县农户质押贷款的使用方向可谓泾渭分明：前者重点用于发展生产，后者主要用于生活消费。在两地均未对质押贷款用途做出具体规定的情况下，为何农户的实际用途却有着明显的分别？综合分析显示，起关键作用的影响因素可能是两县农村的产业结构和经济发展水平不同。
呼图壁县地处天山北坡经济带中段，境内水土光热资源充足，是新疆维吾尔自治区的农业强县，农业综合实力居全疆第五位。2005年，全县农牧民人均纯收入达6000余元，其中棉花种植收入是其主要收入来源。据统计，2005年全县棉花种植面积32万亩，占总播面积的52.5％。我们知道，棉花种植属于高投入、高产出、高收益的产业。就高投入而言，即便剔除棉田后期管理，熟棉采摘雇工等费用，仅是春耕期间购买化肥、种子、地膜、农机器等，每亩棉田就需投入200－300元。就高收益而论，如果未遭遇特大自然灾害，刨去基本开支，每亩棉田的净收益在400－500元之间。再加上呼图壁县农牧民户均可耕地少则数十亩，多则上百亩，其农业投入和产出收益均相当可观。也正因如此，大面积的棉花种植在一定程度上形塑了该县养老保险证质押贷款工作的基本面貌。突出表现在以下两个方面：一是农牧民有强烈的贷款需要。以农牧民每年向商业银行所贷款额为例，据介绍，呼图壁县所辖各乡镇，农牧民每年向商业银行所贷款额少的也有几千万，多的则上亿元。二是农牧民有相对较强的还贷能力。实地了解也证实，春贷秋还，已成为呼图壁县绝大部分农户(包括低收入户)普遍的融资方式。在此大背景下，呼图壁县农户贷款(包括养老保险证质押贷款)用途主要用于发展生产也就不足为奇。
通江县地处四川东北部秦巴山区腹地，属革命老区和新阶段国家扶贫开发工作重点县。2005年，全县农业人口63万，其中绝对贫困人口16.2万，低收入人口20.4万，两者占农业人口的58％；农民人均纯收入1591元，低于全国、全省平均水平千元以上，脱贫任务艰巨。在此背景下，通江县养老保险证质押贷款用途聚焦在农户生活消费方面，有其自身的现实逻辑。首先，可以肯定，深陷贫困境地的通江县农民，同样有着强烈的发展生产、脱贫致富的动机。调查乡镇70％的农户为发展生产向农村信用合作社贷款的事实，有力地证明了这一点。然养老保险证质押贷款之所以未能成为该县发展生产的主流融资方式，一个重要的因素是养老保险证质押贷款的额度很小，无助于满足生产发展之需。据了解，通江县现行农村养老保险的缴费基数不高(规定年缴费不低于200元)、且多采取按年连续缴交方式，其结果是农民个人帐户累计金额有限。再加上质押贷款只能用本人的养老保险证质押，贷款额仅为养老保险证面值的70％－80％，更削弱了农户质押贷款的意愿。二是国家政策导向是，银行贷款主要面向农户发展生产，而农民治病、子女上学、房屋修缮等生活消费不在鼓励之列，除非农户有相当的信用和财产作抵押(这是贫困地区农民普遍缺乏的)。由此形成的局面是：农户生产发展急需资金，通常找银行贷款解决。而生活消费急需资金，无奈之下只能采取养老保险证质押方式筹集。
农村养老保险证质押贷款的理想设计
养老保险证质押贷款是发展型社会政策在农村养老保险制度中的具体实践。它突破了现行农保制度“再分配与消费取向”的定位，赋予了其“生产与投资”的功能；它明晰了农民对个人账户的产权，强化了他们对帐户资产的控制权和选择权；它在拓宽农保资金保值增值渠道的同时，也创建了一个积累家庭资产和本地财富的新循环。一句话，养老保险证质押贷款有可能把农民个人养老金帐户发展成为一个促进农民迈入小康生活的“资产帐户”。为此，在极力倡导这一模式的同时，深入研究和不断完善制度设计，具有十分重要的政策意义和实践价值。
1.模式选择：更多采用“质押委托贷款”方式
如上所述，“呼图壁模式”和“通江模式”都是现实背景下的理性选择。从实际功效看，两种模式也各有优劣。然比较而言，更多采用“呼图壁模式”，以下三个方面的功效更为凸显。
一是在农民贷款难问题至今未得到有效缓解的情况下，采用质押委托贷款方式，可以为参保农户建立一个自我管理、自我服务、自我增值的“小银行”。这是因为，农户一旦急需生产生活资金，参保对象可随时凭手中的养老保险证质押借款。由此发生的贷款利息，全部归入农保基金作为运营收益，其中一部分定期注入参保农户的个人账户，另一部分转为调剂储备金。进而言之，质押委托贷款具有多重功效：首先，贷款农户通过直接参与自有资金的管理与运营，能有效缓解家庭燃眉之急；其次，贷款农户支付的利息在保障农保基金稳定增值的同时，也使此项制度在财务上和政治上可持续；第三，随着农保基金的稳定增值，农民个人账户资金有望较快增长，农民未来的养老待遇有望大幅提高。如此良性运行，是质押自营贷款所不具有的。
二是采用质押委托贷款方式，有助于推动各商业银行提高对农户贷款的服务质量。农保基金在县级部门尤其是经济欠发达地区是一笔不小的资金。这笔资金的存贷对商业银行来说，颇具吸引力和影响力。农保机构可以利用能自主选择受托银行的有利条件，引入市场竞争机制，不断提高银行对贷款农户的服务质量。
三是采用质押委托贷款方式，更符合参保农民的切身利益和建立农保制度的精神实质。作为一种商业或准商业的贷款行为，农户如果不能按合约归还贷款，农保机构和银行均有权用被质押养老保险证的余款核销顶账。若果真如此，损失最大的是参保农民，实际上，此举也不符合农保制度建立的初衷。由于质押自营贷款，主导方是商业银行，基于市场原则，农户无法归还贷款，强制退保、实现债权是必然的事。而质押委托贷款则不同，作为政府职能部门的农保机构，在农户确实暂时无力还款的情况下，普遍的做法是：先允许其延期还贷，确实还贷无望，再与农户协商作退保处理，多退少补。
当前的形势是，全国约有30％的农保基金(92.58亿元)交由当地财政管理。在此体制下，如何实现质押委托贷款方式，值得研究。可行的策略有二：一是要求地方把农保基金的管理运营权重新交回农保机构。在目前的情势下，此方案的可行性不大，实为下策；二是动员农保基金存放的国有商业银行(如工商银行、农业银行)开辟养老保险证质押委托贷款业务。此策在技术上不存在任何障碍，关键在于地方政府的政治意志和职能部门敢于承担责任的决心。
2.具体设计：萃取现行模式的精华
贷款对象应限定为农村养老保险的参保对象。限定质押贷款对象必须是参保对象，主要基于两个方面的考虑：一是权利与义务对等。惟有参加了当地农村养老保险的居民(被保险人)，在缴费期间才有资格享受养老保险证质押贷款待遇。二是促进农民积极参保。
出质对象不必一定是借款对象。理由有两个：一是现有农村养老保险的参保对象，其缴费金额普遍不高，如果一味强调借款人必须是出质人，借款人按规定借出的款项不高，有可能无法满足燃眉之急，这会大大降低参保人的借款意愿，有违制度设计初衷。二是出质人与借款人分离，不仅不会增加贷款风险，反而能起到意想不到的效果。首先，由于单个农户养老保险证质押贷款额度有限，若要解决生产生活中急需的重大难题，一般需要借用几户甚至几十户的养老保险证。正是这种养老保险证在农户之间相互借用与流转，既帮助农户组织动员起了他们潜在的社会资本，也有助于村民之间建立一种诚信关系，成为一个负责任的村民。更为重要的是，养老保险证的借用与流转，在一定程度上具有自我定向功能。这是因为，养老保险证质押贷款金额不大，若贷款数量较大，需借用的养老保险证较多，这对经济条件较为富裕的农户来说，成本较高。呼图壁县的情况也正是如此。经济条件较好的农户，一般通过农村信用合作社的小额信贷方式借款。而采用养老保险证质押贷款的，多是经济条件中等及偏下的农户。换言之，出质人与借款人分离，有助于增进了农村社区和谐，促进了地方经济发展。
贷款用途主要用于农户生产、生活中急需解决的重要事项。大量的研究表明，在当前农民的家庭预算中，发展生产，子女教育，疾病治疗等项目支出位列前三位。因此，质押贷款用途也应以此为重点安排，以防农保基金面临不应有的风险。
贷款比例以不高于参保农民个人账户资金积累额(含集体补助和财政补贴)的70％为宜。这是因为，质押贷款比例过低，无助于解决农户贷款需要，也会降低他们的贷款意愿。而质押贷款比例过高，有可能出现个别农户非正常退保的情况，不利于农村养老保险制度自身的建设。贷款基数之所以主张包括已进入个人账户的集体补助和财政补贴，是因为参保农民对自己的个人账户有完全的产权，参保农民对自己名下的帐户资产理论上拥有自主转移，选择投资策略和内容等方面的权利。允许他们借出，是参保农民行使个人权利的一部分。
贷款期限贷款应以1年为限，最长不超过3年。理由有三：一是缓解参保农民的燃眉之急是养老保险证质押贷款的优先目标，当年借贷、当年收回符合其精神实质。二是农保基金的周转期缩短，有利于扩大贷款面，进而增加农保基金增值收益。三是少量确实有困难的家庭，应允许其延期还贷(参见表1)。
有待进一步探讨的问题
1.养老保险证质押贷款的配套政策问题。养老保险证质押贷款福利效应得以充分发挥的一个基础性条件是：农民愿意用养老保险证贷款，且所贷款项能满足生产、生活急需。换言之，只有个人账户里的资金达到一定的规模，能有效解决日常生产、生活急需，农民才有意愿使用这笔本该用于未来养老的资金。而要使农民个人账户资金在较短时期内有相当的积累，一个较为现实的办法是，鼓励农民以一次性或若干次、大额趸交的方式参保。目前普遍推行的分年度、连续性缴费方式不利于模式潜在效应的发挥。这就要求地方各级政府，在大力推进新型农村养老保险工作的过程中，向已参保和准备参保的农民讲清楚、说明白养老保险证质押贷款的诸多益处，有条件的地方也可以专门制定一些优惠政策，引导广大农民更多选择一次性、趸交缴费方式。
2.养老保险证质押贷款的风险认识问题。与其他类型的贷款不同，养老保险证质押贷款面临的最大风险不是常规性质的“财务风险”，而是“政治风险”。具体则是，当农户无法按时归还贷款时，根据协议，农保机构和银行有权核销该农户质押的养老保险证顶账，迫使其退出现行的农村养老保险制度。这一权责关系，是各级政府官员所不乐见的，也可能成为社会大众针砭的要点。我们的看法是，个别养老保险证质押出现风险，不会影响整个制度的推行。因为，任何家庭变故或者贫困问题导致的参保农民放弃养老保障的储备，都是农民个人的理性选择，也符合农户参保、退保自愿的原则。更何况，实践证明，退保情况只是个别的或暂时的，待条件成熟时，农保机构可以再帮助他们重新参保。如果出现不可抗拒的原因(如自然灾害等)导致大批农民无法按时还款，农保机构完全可以采取延期还款的办法解决。即便是出现断档缴费，也只是养老金的领取标准多与少的问题，这个结果双方应该都能接受。
特别需要指出的是，实行养老保险证质押贷款恰恰能破解现行农保制度面临的系统性风险。我们知道，完全积累储备式的农保制度，决定了农保基金按一定标准保值增值是该项事业成功与否的关键。近些年来，我国的农保工作之所以停滞不前甚至部分地区出现倒退的局面，一个极其重要的影响因素，是农保工作在基金保值增值环节出了问题。只要切实解决好了农保资金的保值增值问题，完全积累制这种养老保障模式是适合在我国农村推行的。而呼图壁县的实践探索表明，在农保基金保值增值方面，养老保险证质押贷款模式大有可为。
注释：
①由于未找到切合的专业词汇，本文暂以此称谓。
②由于未找到切合的专业词汇，本文暂以此称谓。
③1997年，呼图壁县被民政部评为全国农保先进单位。
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