我国制度变迁与教育资源分享中的公平问题———个基于农村和城市人口受高等教育差异的比较研究，本文主要内容关键词为：高等教育论文,教育资源论文,城市人口论文,差异论文,公平论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
教育是我国人力资本投资的重要渠道，在人才竞争日趋激烈的情况下，各国都不同程度地加大了对教育的投入。20世纪80年代，我国在经历了特殊时期的人才“洗劫”后，这一问题倍显重要，因此，在改革开放的20多年里，经济资源向教育资源转换份额的增加，使人才储备发生了增量变化，而且使人才质量得到极大的提高。然而，由于二元经济结构所决定与影响的教育资源分配的不均，又使人才战略的实现出现了“喜忧参半”的状态，本文沿着我国制度变迁的轨迹，通过城乡人口受高等教育差异的比较分析，发现教育资源分享中的不公平及对此引发的思考。
一、教育资源：准公共产品的窘境
教育资源的准公共产品性质表现在使用中的非排他性，[1]但其有限性又使其排斥一部分人进入，特别是高等教育资源的分享。上世纪90年代前后，随着教育投入的增加，我国教育事业有了很大的发展。从1994到2003年我国的教育投入从460亿元增长到4500亿元，招生量也有很大的提高，具体如图1。
附图
资料来源：中国教育网(http:/www.chinaedunet.com)
从理论上讲，国家在教育投资和招生量上的增长会使农村人口接受高等教育的人数同比例增长，从而使教育资源在城乡间的分配差距缩小。但接下来的数字似乎向我们揭示了完全不同的结论。
从图2可知，上世纪90年代初至今，城镇和农村同年进入大学就读学生数比不断提高，从1992年的2.68到2002年的8.01，因此，上面的数字向我们揭示了这样一种状况，当中国的教育随着经济的增长而扩张时，高等教育资源分配的不公也在一道增长或扩张。这也意味着，在经济和社会的不平等急剧扩大的过程中，教育并没有发挥缩小这种不平等的作用，反而因教育资源分享的不公平而成为整个社会经济不均衡的重要因子。
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比例：各年城镇和农村人口进入大学就读的学生数比（根据城镇和农村当年高中毕业生人数乘以当年录取比例估算而出）
资料来源：《中国统计年鉴》（1985-2002）相关数据并经计算得出
对于这种现象，人们自然用我国当前二元经济结构现状和国家对农村的有效投入不足来解释。毫无疑问，经济的二元结构状态确实在不同程度上制约了农村应届高中生高考入学比率的提高。但是，这种解释并不能从深层次的制度和教育机制层面上来说明问题，而只是对附着在机制层面上的一些表面现象的简单描述罢了。
我们认为，教育资源分配不公问题，其实是我国制度变迁过程中制度供给不足在教育领域的折射。
在此要说明的一点是，马克思的制度变迁理论是从制度更替角度阐述制度供求的内在逻辑的，而新制度经济学的代表人物是从具体制度规则的内在要求出发，在制度供求的均衡和非均衡交替过程发现制度变迁的“潜在利润”及“利润”获取途径，我们的分析是将教育资源分配放在中国制度变迁的框架下，从教育这一特殊行业的资源使用现状出发，探索在宏观制度背景下的教育制度变迁的轨迹与绩效安排。
二、制度变迁与教育资源配置的非均衡态势
改革开放前，中国的教育制度基本上是建立在计划经济基础之上的，教育资源的分配也是服从于整个国民经济计划，它是沿着统招统分的人才培养模式进行的，这种教育制度大体形成于上世纪50年代。在计划经济体制下，高等教育是不收费的，而且进入大学后还有生活补贴，因此一旦学生能够通过进入高校前的选拔考试，就可以在毕业后进入到全民所有制或集体所有制单位就业，享受国家相应的待遇和社会保障制度。这种统招统分的分配政策，从人才计划配置的角度看，可以使一些优秀的毕业生回到生源地任教。
在这种计划性的行政性制度安排下，农村和城市之间的教育资源分配差异被明显地淡化了。这是因为：首先，在充分就业的基础上，城市适龄人口不仅可以通过上大学而且还可以通过当兵、招工、上职业技术学校等手段解决就业问题，而广大的农村学生则只能通过“考学”来选择自己的未来生活，即“跳农门”进入全民所有制或集体所有制单位就业；第二，当时的高等教育是不收费的，只要考生能够顺利通过高考，就可以端上“铁饭碗”并享受相应的社会保障；第三，高校统招统分的毕业生分配政策也保证了可以有一批优秀的毕业生回到原籍工作，从而在一定程度上缩小了城乡之间的基础教育差异，使农村学生接受较优质的教育成为可能。在这种制度安排下，农村学生当然更有积极性通过自己的努力获取高等教育资源。
十一届三中全会后，以农村“联产承包责任制”为先导的改革运动席卷城乡。农民家庭日益成为独立的生产经营单位，农村的这种以家庭为单位的生产方式极大地刺激了农民的生产积极性。
从1978年到1984年的这一段时间里，农村居民家庭人均可支配收入快速上浮，农民收入在1978-1984年几乎增长了两倍。而这一时期城市改革步伐相对缓慢，因此城乡差距迅速缩小。1978年城乡收入比为2.37:1，1984则缩小为1.71:1。与此同时，国家虽然在当时允许少量的个体经济成分存在，但整体的经济运行体制并没有改变。特别是在高等教育体制中，上学免费、统招统分依然是当时高等教育的主要制度模式。在这种情况下，农村考生进入高校的积极性无疑会大大提高，因为农村家庭整体收入的提高会使农村考生可以有机会购买更多的教育资源，如获得更多的书本，更优越的上学条件、聘请更好的农村基础课教师等，而同时进入高等学校的成本却并没有因收入的提高而增加。在这种情况下，广大农村家庭自然更有积极性让其子女进入大学学习。
1985年以后，伴随着利益关系的再调整的城市改革及地区发展政策向沿海城市和中心城市倾斜，这些都倾向于提高城镇居民的相对收入，而这时的农村改革却一直停滞不前。上世纪90年代我国经济进入一个新的发展时期，“两个转变”的提出，意味着制度变迁不断进行适应性调整，教育资源的分配问题也寓意其中，当然它也会影响到高等教育资源在城市和农村之间的分配。
特别需要说明的是，转型时期两极分化的问题已成为一个不争的事实，但教育资源配置的非公平性绝对不仅仅由此引起，对教育资源特别是高等教育资源稀缺性的认识不管是在高收入人群还是在边远山区农村居民都是极其深刻的，而差异只表现在投入数量上。问题是教育投资与其他投资最大的不同在于它要受到教育资源在地域分布上的限制，而且大部分居民根本无法像孟母那样“择邻处”而选择教育条件好的城市和学校。一般来讲，教育资源的集中度与经济资源的密集度有直接关系，因此，大城市和经济发达地区有较丰裕的教育资源可供当地居民享用，而穷乡僻壤的居民却极少有此条件。这一点从近年的基尼系数的变化中可以得到一个有力地说明。
附图
资料来源：《中国统计年鉴》（1980-2003年）并经计算得出
从图3中可以看出，基尼系数一直在上升，1994年甚至达到了顶点，1995年有所回落，以后的年份又逐步上升。根据中国统计年鉴，我们计算出产业结构反差指数、所有制反差指数、城乡结构反差指数、地区结构反差指数等四项指标，并将其和基尼系数作回归分析，结果是调整后的R[2]值为0.882，[2]这一点充分说明经济结构的变动是收入分配差距扩大（即基尼系数的扩大）的主要原因。而城乡结构反差指数是经济结构变动的最重要因素，因此基尼系数的扩大就主要表现为城乡收入分配差距的扩大。从我国农民收入增长变化的轨迹也可以发现，改革开放以来，我国农民收入变化一直呈波浪式下降趋势。1978年，我国城乡居民收入差距比是2.37:1，但到了1993年，这个比例已扩大到2.54:1，超过了改革开放前的收入差距水平，1999年，该比例更是达到了2.65:1，而世界绝大部分国家该比例都要小于1.6:1。[3]
我们认为，由制度变迁所导致的教育资源配置机制的扭曲与相关制度的供给不足是这一现象形成的主要原因，其具体表现在：第一，资源分配制度上存在较严重的“城市偏倚”。据中国社会科学院农村经济研究所一项研究表明，农村经济增长与农民收益并不成正比。该研究机构发现，1978-1984年间，农村的改革使得共约600亿元的资金通过金融、财政等渠道从城市流入农村，但在1985-1994年间，有4000亿元资金从农村净流入城市，[3]而且这个数字在以后年度还在不断增加，这说明农村经济发展对资金的吸引力下降，这一趋势又降低了对教育资源的支持力度。第二，我国的户籍制度、用工制度、住房制度也带有明显的“城市偏倚”特征，这些都强化了城乡之间的二元结构。第三，农村由于信息传递渠道单一，农民维权意识淡薄，对农村的行政性管理在许多方面仍沿用原来的计划经济体制的管理模式，这种制度的惯性抑制了农村教育投资。在这种情况下，尽管高等教育的制度供给不断加大，但整体上广大农村家庭对高等教育的需求自然大大降低了，因为很多家庭根本无力负担数额相对于自己收入来说巨大的高等教育开支。
三、制度变迁与教育资源的分配制度
第一，初等教育制度的二元分割状态。
我国教育存在的最大缺陷是二元分割性。其表现形式是在城市和农村之间进行整体分割，形成“农村教育”与“城市教育”的极大差别。这种差别源于政府有限的教育经费向着城市学校中的“重点学校”倾斜，这样一来，分属两种制度下的教育者和受教育者的权力的实现程度截然不同。这种体制发端于上世纪50年代，在当时的计划体制逻辑驱使下和“赶超战略”的现实压力下，有限资源确实难以确保全体成员都接受同样的教育因而出现上述的二元分割现象。并且，当时的这种制度安排虽然不可理解，但又确实被普遍接受了。
随着改革开放的深入发展，按理说我国的这种二元教育体制会有所扭转，但恰恰相反，上世纪90年代后，这种二元分割性被制度化地加强了。就城乡而言，最突出的表现就是实行分级式的办学制度。即实行“县办高中”、“乡办初中”、“村办小学”的办学模式以及相应的教学经费分别由县、镇、乡和村支付，而城市的办学经费则全部由城市政府拨款。在这种教育投资制度下，中央政府的教育经费绝大部分投入到高等教育。上世纪整个90年代这一部分的投入始终在90%左右，而包括高中在内的中小学得到的比例始终未超过1%，并且这部分的投入也是主要对“中央属”的中小学的投入。近年来，虽然增加了对贫困地区的义务教育的援助，但在“九五”期间的总投入只有39亿元，在2001年以后的4年间，这部分资金仍然不足300亿元，占中央教育经费的比例仍然微乎其微。由于农村初中和小学的管理责任主要在乡村两级，各省、市、县的教育投入也主要流向了各自管辖的大学、高中等学校而很少顾及农村义务教育，结果是农村义务教育资金主要由乡镇一级来承担。根据国务院发展研究中心的调查，在上世纪90年代末，农村义务教育的投入乡镇负担了78%，而这部分投入可能占到乡镇财政的70%左右。但问题是，弱小的乡镇财政根本无法满足农村对教育投入的刚性需求，从而导致乡镇政府对农民的第二次、第n次收费（正式的或变相的收费），致使农民的负担加重，一部分农村适龄人口中途辍学或流失，根本没有参加高考的条件和机会。[4]
第二，制度变迁中的高等教育制度。
高等教育入学的机会是极为稀缺的社会资源，对这种资源的分享程度往往决定个人的命运，因而围绕这种资源的竞争更加激烈，而那些在政治、经济和文化上占优势的社会成员又总是具有制度赋予的强大竞争力，因此，高等教育阶段机会的不平等也就更加明显。
高等教育机会的不平等首先是基础教育阶段机会不平等累积的结果。城乡分割的义务教育办学制度的不断加强，使农村的少年儿童在通向学业成功的竞争中从一开始就处于劣势。在公共教育经费不足、靠农民自身的力量又无法承受义务教育之重的困境中，农家子女往往在初中甚至小学阶段就被淘汰出局，从而使80%左右的农村适龄人口无缘参加高考，农家子弟获得高等教育的机会大大降低。这种由高等教育资源的有限性引致受教育机会初次分配的失衡，以及强势社会成员以“贵族身份”参与的再分配，都决定着或拉大了高等教育机会的不平等。
首先，在高等教育招生名额的分配制度上，我国一直是采取以地区为单位进行分配的，并且这些年来，这种分配方式在不断地被制度性地强化着。教育主管部门一贯采取的是向北京和上海倾斜，在省内向省会或地区中心城市倾斜。以清华为例，在过去20年间，北京市的名额始终超过苏、皖、鄂、川4省的总和（在高考制度恢复之初的几年间为其2～3倍），2001年更是占到其招生总数的18%，而当年北京高中毕业生的数量只占全国总量的0.9%。结果必然是各地录取比例和分数线的悬殊，“在北京能上清华的分数，在一些地方上不了重点大学；在北京能上重点的，在一些省则无学可上。”1999年，北京的考生只要获得相当于百分制的43.6分就可以上大学，各科平均不及格也可以读本科，因此其录取比例高达72.6%，其中理科考生更达78.9%，与多个省区不到30%形成鲜明对照。一省之内的差异也同样明显，就山东省2000年非重点院校的录取线而言，省城济南为全省各地市最低，其文科和理科类都低于最高地区63分。结果是，由于处于劣势的地区往往农业人口占绝对多数，也就意味着农民子女将被更多地淘汰。[5]
其次，在高考录取过程中，我国实行的120%的上线“投档”方法，在没有相对透明化招生措施的保证下，高教招生名额也必然会向着“权力阶层”倾斜。20%的“灵活性”自然成了招生人员的寻租空间，当然，有条件支付“经济租”的人群，都是社会上一些有着特殊身份的人群，包括干部、高校教职工，以及社会上其他一些有着特殊身份的人。
第三，高等教育收费制度的逐步建立，以及由制度变迁所引起的城乡收入分配差距的扩大，无疑会造成大量的农村学生无法进入高等学校，从而导致高等教育资源分配的再次失衡。
正是由于高等教育资源的初次分配和再分配过程中不平等制度的不断被强化，在高等教育阶段，城乡之间和社会各职业阶层之间就呈现出一种金字塔状的不平等格局：院校层次越高，不平等也越严重。以集中了全国最优质的高等教育资源、生产着“精英中的精英”的北京大学和清华大学1999年的招生为例，两校招收的5080名本科生中农村学生只有902人，仅为17.8%，与同年农村人口占全国总人口的近70%形成鲜明对比。两校在北京招生的情况则显示，在全中国8～9亿农民中，能够进入北大和清华的人数不及一个北京市。比如，在清华大学1990-1992，年招收的三届本科生中，来自全国农村的学生为433人、385人和381人，而出自北京市的竟分别达到437人、410人和481人，1992年整个高出100人，[5]25而且这种情况还有不断强化的趋势。
四、教育资源分配不公的制度经济学解释
制度经济学中有一个非常重要的命题：除非产权得到完全界定，否则，在交易成本为正的情况下（事实上这是永远做不到的），部分有价值的产权将总是处在公共领域之中。[6]根据阿尔钦对产权的解释，我们将这里的产权理解为在稀缺资源条件下使用资源的条件和规则。阿尔钦还指出：产权是社会强制实施的选择资源的使用的权利。[7]由于在产权的界定过程中交易成本的存在，因此在每一次交换的过程中都存在攫取财富的潜在机会。攫取财富等价于在公共领域寻找财产，在每桩交换中总会有一些财富溢出而进入公共领域，这样，个人就有机会付出一定的成本去攫取这部分公共财产。根据经济“理性人”假设，由于人们总是期望从交易中获得好处，所以他们是否花费成本去获得公共领域的资源，就取决于他们预期的收益是否达到最大。
在我国，高等学校入学机会作为一种有价值的稀缺的社会资源，它在社会群体中的配置方式是由政府所决定的，根据产权模型，在教育资源的配置过程中，总会有一部分属性的教育产权被置于公共领域（因为在这个资源配置过程中交易成本总是正的），那么有一部分人就会利用自己特殊的身份或地位，攫取那些被置于公共领域的教育产权。在计划经济时代，由于低下的生产力水平和平均主义的收入分配制度，决定了当时人们获取这种被置于公共领域的教育资源的成本很高。例如，在两个考分相当的高考考生中，决定他们到底谁进入更优大学学习的这部分教育产权便被置于公共领域，为了获得这种更好的学习机会，其中一个家长就必须利用各种关系去获取这种资源，但这样做是有成本的，而且在当时的政治经济条件下这种成本是相对较高的。另一方面，即使自己的孩子不能进入更好的大学，只要它可以进入另一所高校或同一高校的另一专业，在当时的情况下，多数家长大概也不会过多地付出成本去获取这部分被置于公共领域的教育产权，因为当时大学生毕业分配后的社会地位和收入水平相差不大。从上世纪90年代中后期至今，我国逐渐完成了从计划经济到市场经济体制的转变，在市场化的过程中，我国贫富差距不断拉大，从整体上看，这主要表现为城市和农村家庭收入的不断扩大。这时的大学又逐步开始收取较高额的学费，毕业生的分配制度也从原来的统招统分变为以市场为基础的“双向选择”制度，这样一来，一方面对于农村家庭来说，这意味着农村家庭要花费更多的成本去获得高等教育资源，同时大学毕业分配的不确定性也使农村家庭调低了让其子女进入大学的期望。另一方面，城市家庭收入的不断提高，以及相对农村来说更有利的诸如获得招生信息、安排就业等条件，使得城镇家庭更愿意也有能力花费各种成本去获取教育资源特别是被置于公共领域的教育资源。因此，有限的教育资源必然（或者说是进入更好的大学学习的机会）整体偏好于那些经济、社会地位等较优的家庭，这样自然也就出现了高等教育资源在城市和农村之间的不公平分配。可以说，这是我国一系列经济、教育、收入分配等制度变革和由这些变革所产生的农村相应的制度滞后问题所带来的必然结果。因此，从政府公共管理的角度来讲，就需要通过增加制度供给，以减少农村家庭子女进入高等学校的成本（经济的或非经济的），或者加大城镇家庭利用“非正常”手段攫取被置于公共领域教育产权的成本。
五、结论
1.教育资源作为处在公共领域的共享资源，在制度供给不足的情况下，其使用的不公平会强化社会发展中的居民受教育地位的不平等。
2.教育资源分享中的不公平在很大程度上是强制性制度安排的结果，但其制度成本的承担者大多是经济地位和社会地位低下的弱势群体。
3.试行“教育卡”制度，政府可以通过一定程序把特制的“教育卡”发放到真正贫困的农村学生手中，持卡人凭该卡就可以享受从义务教育到大学阶段的各项优惠措施，但若持卡人没有能够完成学业，则该卡作废，并且不能够转让给他人。
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