关系合约视角的部门间合作：以食品安全监管为例，本文主要内容关键词为：为例论文,合约论文,视角论文,安全监管论文,部门论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
中图分类号：C93；F048.2；F06 文献标识码：A 文章编号：0257-5833(2009)11-0013-08
一、研究背景及问题的提出
随着公共管理事务的日益复杂化以及公共治理环境的快速变化，政府所面临的问题不再是过去单一行政区域或单一部门所能独立解决的问题，更多的是复杂多面向的跨部门、跨区域性的问题。强化政府部门之间的合作，促进政府功能的整合以及部门之间资源的共享，从而最大限度地提高政府的整体绩效，已成为包括中国在内的全球21世纪公共行政发展的一个普遍趋势以及不得不应对的巨大挑战。公共治理迫切需要在理论和实践上对这一挑战作出回应。与此同时，20世纪80年代后期以来，新制度经济学的有关理论开始被应用于公共行政学的研究，为公共行政学的研究提供了一个非常新的角度①。对于公共行政的很多理论和实践问题，交易费用理论都可以提供非常有解释力的观点。然而总体而言，国内运用新制度经济学中交易费用来研究行政组织内部结构以及部门间关系的文献非常稀少。因此，本文尝试运用交易费用和契约理论的有关概念，探讨如何设计部门间合作的治理结构，才能够促进有效合作，实现共同治理综合性社会问题的目的。
食品安全治理是处于社会经济转型期的中国所面对的一个重大公共治理问题。2008年刚刚发生的“三鹿奶粉”事件，更是使食品安全问题一度成为我国社会公众热点和焦点话题。目前我国食品安全监管权由农业、质检、工商、食品药品监管以及卫生等众多部门享有，多部门分环节的监管体制设计以及食品链条的自然属性使得我国食品安全监管具有典型的“团队生产”特征，要求各监管部门协调一致、有效合作，以实现各监管环节的无缝化对接。然而，“十几个部门管不好一桌饭”、“七八个部门管不好一头猪”的比喻，充分折射了目前我国食品安全监管部门间合作的困境，也凸显了对部门间合作问题进行理论研究的必要性与迫切性。因此，本文运用威廉姆森关于契约理论的基本观点，结合我国食品安全监管部门间合作的实践，以关系合约为核心概念，力图从这一新的理论视角分析食品安全监管体制中存在哪些遏制合作的因素，从而为破解食品安全监管的合作难题提供思路，并且为运用交易费用理论分析部门间合作进行有益的尝试。
二、作为关系合约的部门间合作
以威廉姆森和哈特为代表的经济学家认识到，由于某种程度的有限理性或者交易费用，使得现实中的契约是不完全的。基于对契约不完全性的认识，他们发展出了不完全契约理论。梯若尔指出②，合约的不完全，来自当事人不可能预见到所有的或然状态；或者即便预见到了或然状态，以一种双方都没有争议的语言写入契约也很困难或者不可能；并且关于合约的重要信息，对于局外人(比如法庭)而言可能是难于证实的。完全合约和不完全合约的根本区别在于：前者在事前规定了各种或然状态下当事人的权利和责任，因此问题的重心就是事后的监督问题；后者不能规定各种或然状态下的权责，而主张在自然状态实现后通过再谈判来解决，因此其重心就在于对事前的权利(包括再谈判权利)进行机制设计或制度安排③。
通过新制度经济学家的工作，合同理论成为新制度经济学的重要组成部分。根据菲吕博顿和瑞切特④的概括，古典合同和关系合同代表合同类型的两极。古典合同是完全合同，其特点是事前对于合同有效期及各项权利、获得收益的条件等条款做出明确规定，而遗漏条款则有合同法可依循并予以弥补。而关系合同则是不完全合同。这种合同的特点是，由于签署合同各方的有限理性和交易费用的存在，使得合同是有缺口的，并且这种缺口无法通过合同法来弥补，而要依靠在一个关系体系中的连续的协商来解决⑤。
由于有限理性和机会主义，契约注定是不完全的，契约的不完全程度越高，就越是应该匹配具有更低的激励强度、更少的适应性、更多的行政控制、更多官僚主义特征的治理结构。刘世定⑥从社会学的角度，指出威廉姆森的关系合同理论还需要进一步考虑人际关系和成文合同之间的复杂的交织关系、合同所嵌入的人际关系的结构差异以及这种差异对合同实施过程的影响等问题。因此他增加了几个基本假定，即约前关系对交易特征的影响、多元关系属性、对关系属性的有限控制。在新的假设下，他讨论了合同治理结构和嵌入关系结构之间的不同的对应关系。
正如威廉姆森⑦所指出的，交易费用经济学的基本分析单位是交易及其合同，任何能够描述为合同问题的关系都可以从交易费用的角度来分析。政府部门间关系同样可以纳入到交易费用的分析框架中，将其看做一种政治交易合约，并且是一种关系合约。
在食品安全监管领域，部门间的合作，在性质上可以看做是特定部门向其他部门让渡部分稀缺性资源(执法权、信息等)的产权，从而缔结一个有关部门集体行动的长期协议。在这一协议框架下，不同部门需要针对食品安全建立起长期的各种合作关系，比如信息资源共享、联合执法等。虽然部门间合作有一些基本的制度进行约束，但是大量的法律和政策模糊地带，以及治理环境的不断变化，使得各部门在合作中更多地是遵循彼此都认可的一些约定俗成的规范，并且针对不断出现的新情况不断进行协商。
不过，弗朗特⑧曾指出，直接将交易费用理论运用到公共部门并不是很成功，尤其在内部组织的研究上更是如此。特雷·莫特别强调资产专用性的概念不能够运用到公共部门⑨。虽然这一观点后来受到挑战，但是在部门间关系的政治合约中强调资产专用性确实很难找到实证的依据。这就带来了一个潜在的问题，交易费用能否作为一个概念工具用于分析食品安全监管中的部门间关系呢？
其实，资产专用性这个概念在交易中的重要性，并不是来自于专用性本身，而是来自于机会主义行为存在的条件下，专用性投资所导致的被对方“敲竹杠”的可能性，即这一投资给交易的另一方提供了只有他才能行使的特定购买权。如果对方不肯行使这一购买权，就会给投资者造成巨大的损失，从而增加交易的潜在成本。换句话说，在组织间关系中，资产专用性的本质在于，这种投资造成了对另一方特定资源或者权力的依赖。在政府部门间关系中，如果要实现合作治理，这种对其他部门特定权力的依赖恰恰是广泛存在的。这就为组织间资源依赖理论和新制度经济学中合约理论的结合提供了一个窗口，进而为运用这些理论分析部门间关系提供了广泛的可能性。
与作为市场主体中的私人部门不同，政府部门间并不存在市场的竞争关系，任何一项特定的职权都是授予一个特定部门。换句话说，在理想化的官僚制下，每一个政府部门都对应一种或数种特定的职权，并且这种职权划分是由特定的政治体制或者行政体制所决定的。虽然在一个相对较长的时期内有调整的可能性，但是相对政府间合作关系的周期而言，这种职权的特定配置结构是相对稳定的，并且以部门自主性或者“政策空间”⑩的形式表现出来。
这样，部门间合作的参与方会发现，如果想要针对特定的社会问题(比如食品安全治理)或者政治性要求(比如各种形式的综合整治)，那么它们只能和特定的政府部门合作，由此构成了对特定部门以法定职权为基础的“专有性”资源的依赖。杨瑞龙和杨其静(11)也指出资产的专有性才是组织租金分配中谈判能力的基础。资产的专有性，强调投入者的这种资源被其他团队成员所依赖，所以他也就处于谈判中的有利地位。如果这种资产还是通用性的，那么他无疑在组织租金的分配中处于更加有利的谈判位置。
威廉姆森(12)认为，不同的交易特征，会使追求生产成本和交易费用最小化的人寻求不同的治理结构。其基本逻辑是：每一种交易都是一种契约，根据不同契约带来的交易费用匹配不同的治理结构。契约的交易费用是由交易次数、不确定性和资产专用性决定的。因此，从交易费用理论的视角去分析部门间合作，其核心要点，在于将部门间合作看作一个关系合同，分析决定其交易费用水平的交易特征，然后探讨与之相匹配的治理结构。本文接下来会结合食品安全监管部门间合作的实践，探讨这一类型的部门间合作中，存在哪些能够决定交易费用水平的交易特征，以及如何去设计与之相匹配的治理结构，从而为合理设计食品安全监管部门间合作的有效机制提供一个初步的探索。
三、部门间合作的交易特征
(一)部门的自主权追求
正如资产专用性所发挥的作用，对其他部门“专有性”职权的依赖程度，构成了部门间合作时决定交易费用水平的一个重要因素。对政府部门而言，获得自主权或确保其势力范围是非常重要的。“获得自主权，指的是组织拥有一个独特的竞争领域，一个明确的顾客群体或者会员群体，以及一个毫无争议的关于职能、服务、目标、议程或者动机的权限，寻求稳定的环境并且消除对其身份认同的威胁。”(13)部门间合作的参与方会发现，如果想要针对特定的社会问题(比如食品安全治理)或者政治性要求(比如各种形式的综合整治)，那么它们只能和特定的政府部门合作，由此构成了对特定部门以法定职权为基础的“专有性”资源的依赖。但是这种依赖往往意味着部门自主性降低、政策空间萎缩，以及被对方“敲竹杠”的可能性。从长期来看，甚至对部门的生存和关键性政策领域都会构成威胁，正如这次“大部制”改革对一些部门的合并一样。
由于此类风险的强度对某个具体部门而言，是与它对其他部门专有性职权资源的依赖性成正比的，所以对于特定政府部门而言，它必须要想方设法增加自己在相互的专有性资源依赖关系中的地位。这种在合作关系中积极拓展自主性的行为，往往以“有利都争着管”的机会主义行为表现出来。要构建政府间自发合作的激励机制，关键点之一就是如何在行政体制上合理配置部门间的职权，使得各个部门“有利争着管”的内在冲动不至于瓦解合作的可能性。
部门间开展合作，交换彼此资源的可能性，还与部门间政策领域的相似性密切联系(14)。当两个部门之间的政策领域非常接近，比如履行相似的职能，争夺相似的资源，面对相似的服务对象时，部门之间的竞争关系将会遏制有效合作的产生。这个时候，争夺政策空间，维持本部门的生存将会在很大程度上压制合作。因为如果某个具体的政府部门，其核心政策空间被其他部门侵入，核心职权和其他部门重合从而丧失自主性的话，它所面临的命运很有可能是部门间的职能整合，比如合并相关机构，或者调整职权，将原先由好几个部门分别实行的职权统一交由某个特定的部门去行使，就像我国前不久开始推行的“大部制”改革一样。但是另一方面，如果部门间的政策领域差异太大，彼此之间很难找到政策空间的重叠之处，那么部门间合作也难以建立起来。因此，只有各部门之间在政策领域上存在一定的重合，但是又存在一定差异的情况下，这种互补性的资源相互依赖才会促进部门间合作关系的产生和维系。
(二)收益的不确定性
和市场机制下交易的不确定性会带来交易费用，而重复性的交易能够减少交易费用一样，政治交易中的不确定性也会带来交易费用，而重复交易则有利于减少交易费用。部门间的协商性交换在很大程度上具有某种模糊性以及收益的不确定性，即在合作中付出较多资源和信息的部门获得的常常是未来得到某种帮助的可能性。这种可能性带有非常多的不确定性因素，这种不确定性的减少或消除取决于双方基于重复交易而建立的信任关系的确立。“在重复发生的关系中，每一个参与者通过获得并维护一个涉及未来行动的信誉必定能获益。(15)如果双方的资源相互依赖并具有严重的不对称性，将会影响到双方长期合作关系的确立。如果双方的资源交换关系不具有长期性，那么因此而大大增加的收益不确定性将影响到双方进行合作的可能性。
首先，由于缺乏明确的交易制度作保证，建立在资源交换基础上的部门间合作必须更多地依赖于协商性机制，而非市场机制来进行。在协商性交换中，不同政府部门间在资源和信息的付出与回报在时间与空间上都被分隔开，双方的付出与回报不是在同一时间和情境中完成的。这样，双方逐渐形成了一个分享—回报的循环式链条。这种循环链条的延续性，如果缺乏有效的机制保障，一旦合作的某一方由于人为或体制性的因素，中断了分享或回报的行为，合作就会中断。这种合作一旦中断，会影响到双方未来进行合作的可能性(16)。
此外，在市场机制下，合同的履行可以得到具有刚性的法律以及强有力的司法体系的保障。市场中的个人或企业违约，将会受到司法体系的惩处，正是司法体系的存在保障了市场合同能够得以履行。而以协商性交换为特征的政治合同在很多时候仅仅是一种承诺，它并没有受到外部强制实施机制的制约。立法和司法系统可以限制行政部门不做什么，却不能要求它主动实施权利性的行为。某个部门在资源交换中做出权利性承诺后，如果它事后采取机会主义行为，与它达成资源交换协议的部门就缺乏足够的强制执行机制来进行惩罚，从而规避对方的道德风险，保证合同的履行。履约强制执行机制的缺乏在很大程度上影响到部门间合作的动力。
(三)治理成效的外部性
在食品安全监管中，由于治理成效具有外部性，部门间合作的交易费用还来自于“搭便车”的机会主义行为。在食品安全监管中，各职能部门都有他们自身的收益函数，而对食品安全进行治理意味着要承担大量的成本，从而会与部门其他的主管事项竞争原本就稀缺的资源。当某个监管部门提供了高水平的努力，并且确实对食品安全监管起到了积极作用时，由此而带来的收益却很难被这一部门所全部占用。在执法困难现实存在的情况下，理性的职能部门无疑会选择自身最优的执法水平(17)，特别是如果食品安全监管和部门的核心职能形成了资源上的竞争，部门“无利往外推”的积极性显然会更加充分。可见，外部性和信息获取困难的现实，会使得政府部门具有足够动力和可能性去采取诸如“搭便车”之类的策略性行为。由于食品安全监管中外部效应的存在，会使得某个监管部门或者某个地方政府，都会理性地选择低于社会福利最大化水平的努力程度，从而导致合作难以顺利开展。
同时，食品从农田到餐桌的整个生产经营链条非常复杂，食品生产加工、流通、消费等环节往往无法严格分开，这就导致了对某个具体监管部门进行问责时的困难。食品安全监管本身具有团队生产的特性，然而现有体制下，一方面食品链条的自然属性与食品安全人为分段监管之间的矛盾，使得食品安全监管部门之间职责分工难以明晰；另一方面，“三定”(定职能、定机构和定编制)方案对于食品安全监管权又多次重新配置，相关的法律法规也迟迟没有做出相应修改，新旧制度的摩擦为各部门理解职责分工时采取“各取所需”的机会主义态度提供了制度上的空间。这样，即便建立起昂贵的食品安全追溯技术系统，监管职权配置的模糊性也会导致法律上和公众的问责困难重重。
四、部门间合作的治理结构
食品安全治理团队生产的特性，使得多部门分段监管体制中的任何一个部门，如果缺乏其他部门配合的情况下，都不可能有效地履行自身的监管责任，取得理想的监管效果。就政府部门间达成合作的途径而言，有两种基本的类型，一种是自发性的合作，另一种则是强制性的合作。
对于强制性的部门间合作而言，其合作的动力来自于上级或者法律上的强制。在食品安全监管中，这种强制在形式上可以是制度化的，比如立法和行政机关制定有关食品安全监管合作的各种法律、法规和规章；也可以是非制度化的，即上级政府可以运用自己的等级权威强制性要求政府各部门在特定领域建立起合作关系。食品安全监管中自发性合作的动力则依赖于不同部门交换彼此所需要资源的意愿。对食品安全监管部门而言，各部门所拥有的稀缺性资源其实都直接或者间接和自身的特定职权相关。政府部门所拥有的各种社会资源，包括专门性知识、外部的社会支持网络等，都可以说是根源于特定政治制度下配置给它的职权。并且由于官僚制的专业化原则，这种职权是专门化的，称为政府部门的一种“专有性资源”。针对特定的社会领域，当政府需要解决综合性的社会问题，满足综合性的政治要求或者外部环境发生变迁的时候，政府各个职能部门就有可能需要进行合作，通过交换彼此所需要的稀缺性资源来履行自身的法律性责任，完成政治性要求或者应对外部环境的挑战。
在简要论述了实现部门间合作的两种基本途径后，下面就针对部门间合作的交易特征，探讨在食品安全监管领域，如果要降低交易费用和风险，实现部门间的有效合作，在治理结构的设计上需要具备哪些基本要素。
(一)调整部门间的职权配置结构
就部门对自主权的追求而言，在治理结构上需要做到：
一是对食品安全监管机构进行适当的整合，将分散于各个部门的监管权力进行适度的集中，减少监管部门的数量，从而降低部门间合作和协调的潜在成本。2008年启动的“大部制”改革就是朝着这个方向推进的。这次改革明确由卫生部承担食品安全综合协调、组织查处食品安全重大事故的责任，同时将国家食品药品监督管理局改由卫生部管理，承担餐饮业、食堂等消费环节的食品安全监管职责。改革后的食品安全监管格局由原来的“五龙治水”改为“四龙治水”，即主要由农业、质检、工商、卫生四个部门负责食品安全的监管，这意味着食品安全监管部门间的协调成本将因部门的合并而降低，也可以在一定程度上遏制部门的机会主义行为。
二是建立起更加强势的部门间协调机构，比如在国务院设立超越于各个部门之上的食品安全委员会，从而为发现和惩罚食品安全监管中的机会主义行为提供机构上的保障。2009年6月1日正式实施的《食品安全法》第四条规定，“国务院设立食品安全委员会，其工作职责由国务院规定”。这一条规定被公众认为是《食品安全法》的立法亮点，从中也可以看出国家加强食品安全部门间协调的力度与决心。遗憾的是，《食品安全法》并没有对国务院食品安全委员会的工作职能和权限作出明确规定，这个委员会是否具有像日本食品安全委员会那样的权威性，是否拥有足够的协调资源以解决几个“超级”食品安全监管部门之间的冲突以及分化，以及如何处理食品安全委员会与卫生部两个协调机构之间的关系，等等，这些问题有待更具体的制度安排以及权责配置。
三是进一步完善食品安全法律规范体系，更加清晰地界定监管部门之间的权责配置与职权边界，尽可能减少监管中的“灰色”地带或真空地带，以及缩减食品安全监管执法中的选择性政策执行的空间。目前《食品安全法》虽然已经正式出台，但仅仅依靠一部食品安全的基本法来解决食品安全领域的所有问题是不现实的；而且《食品安全法》本身的很多规定都是比较笼统的原则，有待制定配套的法规、规章而使其更具有可操作性。因此，当务之急是以《食品安全法》为依据，对有关食品安全的现有法律、法规、规章、规范等进行认真清理、补充和完善，尽可能减少和避免立法和执法上的相互冲突。
(二)确保合作中的信任与公平
就收益的不确定性而言，要实现合作，保证各参与方不会因为策略性行为导致合作无法带来净收益而退出合作关系，在治理结构上就有两个基本要求：第一是成员间的信任，这依赖于部门间不断的协商和互动所形成的共识。过去的成功合作经验能产生组织间的依赖，组织间的互相熟悉会抵消交易伙伴可能的投机行为(18)。第二则是公平性规范，即食品安全治理中的责任、权益、成本等，以所有涉及部门都认为公平的方式配置。这种公平可以是实体上的公平，但是更重要的则是程序上的公平。公平性规范指每一个参与部门都认为其他部门恰当地履行了他们对于部门间合作的承诺，并且这一关系是有价值的、平等的、建设性的和令人满意的。这一概念来自于交换理论，它指出任何关系中的参与者都寻求：(1)互惠，每一个参与者在获得收益的同时都认可在道德上有义务付出；(2)比率公平，某一交易中收益和成本的分配是公平的；(3)分配性公平，即每一个参与者都获得了与其投入相匹配的收益(19)。
目前，食品安全监管部门之间已经初步形成了一些合作制度，如信息通报制度、行政协调制度、联合执法制度、案件移交制度、信息与资源共享制度，等等。但是，这些制度本身还比较粗糙，规范性程度不高，对于各部门在合作中的权力与义务没有明确的规定，而且对于制度的实施没有强有力的责任约束机制。因此，在治理结构上，必须建立起各个部门普遍认可的冲突解决机制，以及普遍认可的成本、收益和责任的分配机制。这样，各参与部门才会认可这一合作关系是公平的，从而继续留在这一合作关系中，并且通过重复的合作而生长出信任和共识。
需要指出的是，对于部门间交换网络的分析，不能够仅仅局限于部门间正式制度层面，还必须考虑部门主管官员的非正式交换网络，否则很多现象就不好理解。比如很多部门间的合作，在正式的制度层面，双方或者多方并不存在资源交换的可能；但是政府部门间却实际存在着官员之间的非正式人际网络(相对正式的制度性关系而言)。这种人际网络的搭建可能来源于官员之间的既往社会联系，比如地缘、同学、亲属关系，等等；或者来源于官员之间某些默认的交往性规则，比如某个行政辖区内同级别的行政官员，在正常的情况下应该有相互帮助的义务。对于这种非正式网络尽管还没有非常系统性的分析，但是无可否认它们是现实存在的，并且作为一种政府部门的组织文化而影响到部门间的合作关系。同时，在中国特定的“人情文化”背景下，这一非正式网络的作用实际上存在着被强化和放大的可能性。当很多政府部门间合作在正式的制度层面难以寻找到解决方案时，这种非正式的联系可以在事实上起到建立信任、约束机会主义行为，降低合作中的交易费用，以及通过非正式的沟通网络达成共识的作用，从而去推动和维系合作关系。
(三)降低治理成效的外部性
针对治理成效的外部性，一般的思路是外部效应内部化。目前各国的普遍作法也是趋向中央的垂直一体化监管。在我国的现有体制下，治理结构的设计则需要进一步明晰中央与地方在食品安全监管中的分工，给食品安全属地监管责任制提供相应的配套措施。在现有体制下，我国的食品安全监管工作是由国家和地方政府的管理机构共同负责。中央一级的食品安全监管工作主要由卫生部、农业部、国家质检总局、国家工商总局和国家食品药品监督管理局等部门共同负责。这几个部门都自成体系，在省、市、县一级都分别有相应的延伸机构，但是依照《食品安全法》(20)，这些部门的食品安全监督管理职责又由各级地方政府依照相关规定来确定。这样的机制其实并不利于解决治理成效的外部性问题。
首先，随着现代运输工具的发达和商品流通体系的发展，食品安全作为一种公共产品，其溢出效应已不再局限于某一特定的区域，而是早已跨越了区域的限制。显然，食品安全属地监管责任制难以适应食品安全外溢效应日益突出的特点。其次，在我国目前“条块分割”的行政管理体制下，地方政府是否具备足够的能力去调动相关垂直管理部门的资源，从而进一步落实属地监管责任制，也是一个有待解决的问题。最后，在制度约束力度不够的情况下，食品安全属地监管责任制反而有可能为地方保护主义提供土壤。因为地方政府也有权制定自己的规章和标准，地方的食品安全监管机构都是地方财政自给，因而很可能更多地关注于本地区利益而不是国家的标准(21)。因此，如何合理配置中央与地方政府的监管权限，避免治理成效的外部性引发的投入不足或者地方保护现象，是设计部门间合作治理结构时需要解决的一个重要问题。
要解决监管成效的外部性问题，还可以从改变监管部门的收益结构入手。只要外部环境能够产生足够的激励，各个监管部门就会具备足够的动力，愿意为了有效履行监管职责而交换彼此资源，进而实现合作。比如建立针对监管部门的足够强大并且低成本的社会问责机制，一旦出现食品安全重大事故，有关部门就需要对社会公众承担法律和行政上的责任。不过问题在于，现阶段这样的激励或控制机制并不完善，即使在食品安全监管领域中存在一些这样的机制，也满足不了低成本运转的要求。鉴于外部问责机制在行政体制内部改革中很容易被忽视，所以在治理结构的设计上，这应该成为重要的关注点之一。此外，与全球行政改革的潮流相一致，食品安全监管也可以考虑引入政府之外的力量，比如行业协会、消费者权益保护团体以及其他的一些民间团体，建立起所谓的“火警”机制(22)，以补充由政府主导的食品安全监管体制。
食品安全监管作为一个需要跨部门、跨区域联合治理才能够取得理想效果的公共问题，不但在实践中迫切需要深入的探讨，在理论上也可以为分析如何促进多部门合作以解决综合性社会问题提供一个极佳范本。正如本文所述，我们可以将部门间合作看做是政治市场上一种基于关系合同的交易，这样就为运用交易费用理论中的契约理论对其进行分析提供了可能性。针对部门间合作这一关系合约，决定其交易费用水平的交易特征可以概括为部门对自主权的追求、收益的不确定性以及治理成效的外部性三个方面。这样，设计能够促进部门间合作的治理结构的问题，就可转化为如何去设计与这些交易特征相匹配，从而减少交易费用，降低风险的治理结构的问题。
应当说，这是威廉姆森的契约理论在食品安全监管部门间合作中的一次应用，也是运用交易费用的理论对部门间关系进行探讨的一次尝试。其结论是否能够推演到部门间合作的其他领域，我们还是应当持一种谨慎的态度。但是，部门间合作以治理公共问题，这已经成为了21世纪公共行政面对现在这个复杂社会时所必须回应的挑战。在这一过程中拓展公共行政可以援引的理论资源具有相当的必要性。正如本文所展示的，新制度经济学的相关理论无疑可以为此提供很多有价值的思路和观点。
注释：
①马骏、叶娟丽：《西方公共行政学理论前沿》，中国社会科学出版社2004年版，第50-51页。
②参见Tirole,Jean,"Incomplete Contracts:Where Do we Stand?" Econometrica,1999,67(4):741-781。
③参见杨瑞龙、聂辉华《不完全契约理论：一个综述》，《经济研究》2006年第2期。
④参见埃瑞克·G·菲吕博顿、鲁道夫·瑞切特《新制度经济学》，孙经纬译，上海财经大学出版社1998年版，第1-38页。
⑤参见Macneil,J.R."The Many Futures of Contract",Southern California Law Review,1974,47:691-816。
⑥参见刘世定《嵌入性与关系合同》，《社会学研究》1999年第4期。
⑦Williamson,Oliver E.,The Economic Institutions of Capitalism,New York:Free Pres,1985.
⑧参见Frant,Howard.,"High-powered and low-powered incentives in the public sector",Journal of Public Administration Research and Theory,1996 Vol.6,No.3(July):365-381。
⑨参见马骏、叶娟丽《西方公共行政学理论前沿》，中国社会科学出版社2004年版，第52页。
⑩有关“政策空间”概念的详细内容，参见[美]安东尼·唐斯《官僚制内幕》，郭小松译，中国人民大学出版社2006年版。
(11)参见杨瑞龙、杨其静《专用性、专有性与企业制度》，《经济研究》2001年第3期。
(12)参见O·E·威廉姆森《什么是交易费用经济学》，胡庄君译，《经济社会体制比较》1987年第6期。
(13)[美]安东尼·唐斯：《官僚制内幕》，郭小松等译，中国人民大学出版社2006年版，第11页。
(14)参见Andrew H.Van de Ven,Gordon Walker,"The Dynamics of Inter-organizational Coordination",Administrative Science Quarterly,Vol.29,No.4(Dec.,1984):598-621。
(15)[美]阿维纳什·K·迪克西特：《经济政策的制定：交易成本政治学的视角》，刘元春译，中国人民大学出版社2004年版，第51页。
(16)参见马伊里《合作困境的组织社会学分析》，上海人民出版社2008年版，第172-173页。
(17)参见汪普庆、周德翼《我国食品安全监管体制改革：一种产权经济学视角的分析》，《生态经济》2008年第4期。
(18)见Ranjay Gulati,"Does Familiarity Breed Trust? The Implications of Repeated Ties for Contractual Choice in Alliances",The Academy of Management Journal,Vol.38,No.1(Feb.,1995):85-112。
(19)参见Andrew H.Van de Ven and Gordon Walker,"The Dynamics of Inter-organizational Coordination",Administrative Science Quarterly,Vol.29,No.4(Dec.,1984):598-621。
(20)《食品安全法》第五条第二款规定：“县级以上地方人民政府依照本法和国务院的规定确定本级卫生行政、农业行政、质量监督、工商行政管理、食品药品监督管理部门的食品安全监督管理职责。”
(21)参见韩俊主编《中国食品安全报告(2007)》，社会科学文献出版社2007年版，第32页。
(22)马寇斯宾等指出，政治委托人监督官僚机构的机制有两种：警察巡逻和火警。前者是指具体的、经常性巡视、探查和回报等直接监督方式；后者是指当选民和利益集团感到他们的利益被官僚机构伤害时，他们就会向政治委托人大声呼吁。此时，委托人能很容易地获得关于官僚机构行为的信息。“火警”机制是一种将道德风险引起的交易费用最小化的重要机制。具体参见Mathew D McCubbins,Roger G Noll,Barry R Weingast,"Administrative Procedures as Instruments of Political Control",Journal of Law,Economics and Organization,1987,Vol.3:243-277。
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