中国遗产旅游资源管理体制的历史演变、问题及改革路径研究，本文主要内容关键词为：旅游资源论文,管理体制论文,中国论文,遗产论文,路径论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
文章编号：1007-7588(2013)12-2325-09
1 引言
“遗产”一词大约产生于20世纪70年代的欧洲，其本来含义在中西方没有很大区别。从20世纪80年代开始，“遗产”的含义逐步延伸，由18世纪的城市建筑到20世纪50年代的城市历史保护区，因《保护世界文化与自然遗产公约》的契机由文化遗产到自然遗产，又由物质文化遗产拓展到非物质文化遗产。在此基础上，形成了科学、全面的遗产概念，尤其是在美国、法国、澳大利亚、日本等国家，遗产保护范围、对象、内容也在不断扩大，只要是具有一定价值的，都可以被称为遗产。在遗产研究方面，西方文献中通常使用“heritage”、“heritage sites”、“heritage attractions”等词，都是指遗产以及由此延伸出的遗产物、遗产地[1]。
长期以来，国外在遗产旅游资源管理的研究中，形成了一些共识、模式和方法。保护优先于旅游是遗产旅游资源管理的目标取向和基本原则[2]，遗产管理具有公益性与非盈利性特征。管理目标中，保护最重要，依次是可进入性、教育与财务、地方社区发展等[3]。管理体制现状与走向上，世界遗产委员会、国际古迹遗址理事会、世界自然保护联盟以及人与生物圈计划等机构与保护公约构成了有效的国际保护体系。美国采用国家公园式中央集权的垂直管理体制，日本采取中央与地方相结合的综合管理模式，瑞士采取属地管理体制。在管理费用增加[4-6]、公共财政难以承受、遗产单位管理效率不高[7，8]、公众服务使命弱化等问题驱动下，西欧在20世纪80年代开始对遗产管理体制进行非营利的“私化”与“去国家化”改革，形式有：产权售让、单位自治、代理、契约、志愿者、经费多源化[9，10]。遗产的公共物品性质及其唯一性，使得遗产旅游资源管理的核心聚焦于保护与开发的平衡。
国内研究中，遗产属地分权还是中央集权、事业化管理还是企业化经营是争论的焦点。有人认为国家级遗产属地分权管理体制存在制度缺陷，应该通过减员增效、增加政府财政支持实现中央集权管理[11]。市场机制与企业化经营会使垄断性的遗产资源遭受灭顶之灾[12]。但也有人提出将资源推向市场后可以实现资源要素的合理流动，因而上市有利于遗产旅游发展[13]。管理体制改革的主张有：“四权分离”说[14]、国家公园管理体制说[15]与分类管理[16]。中国遗产地面临的威胁是：人口压力、地方政府的发展政策与缺乏资金支持[17]。资源处置权的非排他性以及外界制度性监督缺位导致了世界遗产地的政府治理失灵。
现行研究还存在着以下不足：①以往研究期望建立全球“通用”的遗产旅游资源管理模式，忽视遗产类型、级别、遗产地居民、国家财力等因素的影响。对于因自然遗产与文化遗产叠加、遗产地与居民地叠加导致的遗产地多头管理、相关者利益冲突等难题没有提出有效对策；②缺乏遗产旅游资源管理评价方法与保护瞄准机制，保护缺乏重点与效率；③没有破解保护与开发、政府与市场、中央与属地、商业化与真实性、经济目标与社会环境目标的二元对立困局，缺乏有效的遗产保护开发协调机制。本文将系统梳理我国遗产旅游资源管理体制的总体演变趋势和各主要遗产旅游资源的管理体制的演变，发现现行遗产旅游资源管理体制存在的问题，提出改革目标和路径。
2 中国遗产旅游管理体制的历史演变
1972年11月16日联合国教科文组织(UNESCO)第十七届会议通过了《保护世界文化与自然遗产公约》，对文化和自然遗产的概念做了界定，遗产资源的概念由此衍生。广义的遗产资源是指具有文化、科学、生态环境与观赏价值，应予保护、保存的不可再生的自然和历史遗迹，人们可以从地理、生物、园林、建筑、历史、文学、旅游等各个学科角度不断挖掘其价值。狭义的遗产资源是指依法确定的风景名胜区、自然保护区、重点文物保护单位、历史文化名城(镇、村)、森林公园、地质公园等，根据资源价值可分为国家级、省级、市县级[18]。
我国遗产资源分类繁细，数量庞大，我国遗产旅游资源管理体制大致经历了三个阶段：改革开放以前为探索阶段，我国的遗产旅游资源管理不成体系，景区由国家所有，并由国家统一管理；1979年至20世纪90年代为起步阶段和规范化管理阶段，我国开始建立风景名胜区管理体系，1985年加入《保护世界文化与自然遗产公约》，开始对遗产景区进行规范化的管理；20世纪90年代以来进入快速发展阶段，各地遗产景区进行了经营模式的多样化尝试，遗产旅游管理体制逐步形成和完善(表1)。
改革开放前，我国遗产旅游资源管理沿袭了前苏联的管理模式，这一模式排斥任何形式的市场经营；改革开放以后至20世纪90年代，我国向市场经济转变，遗产型景区的主要经营模式有由政府直接管理的事业单位及实行事业单位的企业管理，政府、景区管委会和旅游公司领导交叉任职两种；90年代后进入多样化管理阶段，全国森林公园工作由林业部主管，风景区工作由国家建设部主管，环保、林业、农业、地质矿产、水利、海洋等行政部门主管自然保护区工作，这样就出现了一种条条块块、多重管理的局面。随着市场经济体制的逐步确立，景区的经营模式也趋于多元化。景区的经营模式主要分为由独立的市场主体经营的“企业经营型”和非独立市场主体经营的“非企业经营型”两大类，“企业经营型”包括租赁经营模式等4类，“非企业经营型”包括职能部门经营模式等3类(表2)。
总体来看，我国遗产旅游资源有两大演化趋势：首先，具有公益性质的遗产旅游资源及其功能更多地归属于公益性质的管理，而更多地需要市场机制参与作用的遗产旅游资源及其功能更多地由市场发挥作用；其次，我国遗产旅游资源的管理体制还出现了国际化接轨的发展趋势，如世界性的自然文化遗产管理体系和标准的运用。
3 不同类型遗产旅游资源管理体制的演变
基于以上对我国遗产旅游资源管理体制的总体演化特征的分析，下面将对几类主要的遗产旅游资源的管理体制进行分析，这几类遗产旅游资源的管理体制形成时间较早，各具特色，具有一定的代表性。其余类型的遗产旅游资源及新兴的遗产资源类型，如工业遗产旅游资源，其发展历史较短或未形成特定的管理体制，故不在本文探讨范围。
3.1 风景名胜区管理体制的历史演变
风景名胜区是指风景名胜资源集中、自然环境优美、具有一定规模和游览条件，经县级以上人民政府审定命名、划定范围，供人们游览、观赏、休息和进行科学文化活动的地域[20]。
风景名胜区的管理体制演变分为松散管理(1949-1978年)、属地管理(1979-1994年)和属地管理加企业化管理(1995年至今)三个阶段。改革开放以前，我国并没有真正设立国家级和省(市)级风景名胜区，大部分风景名胜资源都隐藏在高山、湖海、江河之中，处于无人监管的状态。1979年，国家城市建设总局提出建立国家风景名胜区体系，同年国务院明确风景名胜区的维护与建设由城市建设部门归口管理。我国风景名胜区由此诞生，并且纳入了国家管理系统，至此，我国风景名胜区体系和管理体制初步形成。全国的风景名胜区工作由城乡建设部门主管，本地区的风景名胜区工作由各级地方人民政府城乡建设部门主管，风景名胜区的规划和保护、建设和利用由风景名胜区内依法设立的人民政府全面负责。这一阶段，建立了具有中国特色的风景名胜区的保护和规划机制、管理体系和管理机构、法规体系和一系列方针政策。1995年后，风景名胜区开始探索属地管理基础上的企业化经营，主要表现为资源上市、政府背景的非上市企业经营、经营权转让三种形式。
3.2 森林公园管理体制的历史演变
森林公园是指森林景观优美，自然景观和人文景物集中，具有一定规模，可供人们游览、休息或进行科学、文化、教育活动的场所①。中国林业部门自20世纪70年代末至80年代初开始酝酿推动森林公园建设工作，于1982年建立了第一个国家森林公园——张家界国家森林公园。我国森林公园管理体制总体上可以分为保护兼顾开发的国营林场阶段(1978-1981年)、公益性开发(1982-1986年)、企业化经营(1987-1998年)和市场化突破(1999年至今)四个发展阶段。
新中国成立初期，全国实行护林为主的方针。随着世界自然保护区管理模式的转变，保护区的旅游和休闲功能在我国得到重视。20世纪70年代我国开始批准在自然保护区进行游览活动，并象征性地收取门票。由于政府机构的附属组织作为其管理机构，其决策往往由政府主管部门决定。
国营林场由于长期经营单一的木材生产使林场经济缺乏活力和生机，林业分类经营管理思想应运而生。林业部于20世纪80年代提出采取中央和地方合资在国营林场基础上兴建森林公园。森林公园系全民所有制的林业基层事业单位，经营范围不变，实行与国营林场一套班子、两块牌子，行政领导仍属于各级林业(农林)主管部门的管理体制，执行与林场相同的经济政策，林场、公园自主经营、自负盈亏。这一阶段的森林公园由省、部共同投资，部门和地方共同管理。行政事务和经营业务分离，森林公园的规划、财务、保护、开发建设等由林业部门主管，人事、治安、民事等由地方政府主管，把森林公园建设视为公益性事业，免费或低费向公众开放，以确保森林公园建设长期稳定的发展。
随着1987年国家投资体制的改革，林业部也实行了新的林场苗圃会计制度，即对全部林场均实行企业化管理，有偿使用资金，对部分林场实行自收自支，其余林场实行差额补贴[21]。政府对森林公园的投资额度越来越小，促使森林公园开始了多元化的发展资金筹措。由于许多地区森林公园处于发展初级阶段，资金筹措能力差，批建多年仍不能开园的现象十分常见，还有少数森林景区成立了旅游公司，将经营权与管理权分离。
1999年后，森林公园的经营模式改革遭遇主客观两方面的需求和困境。一方面，1998年，国家实施了天然林禁伐政策，国有林场失去了林业资源的直接收入，不得不寻找出路筹措发展资金，于是选择把森林资源开发成旅游资源推向市场；另一方面，随着森林旅游需求的增加，客观上需要一个专门的机构来负责森林公园的经营性工作[21]。一些地方的省人民政府授权组建省级旅游投资公司和有限责任公司，利用国家基建的投资和拨款，广泛吸纳社会资金，不少国有林场设立旅游股份有限公司和旅游集团公司，在传统“国有国营”的经营模式下，探索政企分开，经营权和管理权分离的多重经营形式。
3.3 自然保护区管理体制的历史演变
我国的自然保护区是指对有代表性的自然生态系统、珍惜濒危野生动植物物种的集中分布区，有特殊意义的自然遗迹等保护对象所在的陆地、陆地水体或者海域，依法划出一定面积予以特殊保护和管理的区域②。建立自然保护区是维护生态和谐的重要手段，我国的自然保护区分为国家级、省(自治区、直辖市)级、市(自治州)级和县(自治县、旗、县级市)级四个级别。我国自然保护区事业起步较晚，1956年在广东鼎湖山建立了我国第一个自然保护区，经历了数量从无到有、规模从小到大、功能从单一到综合的发展历程，概括起来可以划分为创立(1956-1966年)、倒退(1967-1978年)、发展(1979-1999年)、高速增长(2000年至今)四个阶段。
1956年10月，国家林业部颁布了划建自然保护区的草案，提出自然保护区的划建对象、地区及办法。1967-1978年期间，一些已经建立的自然保护区遭到破坏或撤销，保护区内的捕猎和砍伐活动猖獗，资源和环境破坏严重。1979年10月，国家林业部等八部委联合发布了《关于加强自然保护区管理、规划和科学考察工作的通知》预示着我国的自然保护区工作开始走上正轨。国家也制定一系列政策法规、标准和规范，就自然保护区的建设和管理做出明确规定。1999年国家实施重点生态建设工程以来(环保部项目)，自然保护区事业呈现跨越式发展，此后，我国自然保护区事业发展比较顺利。2001年后，得益于“全国野生动植物保护和自然保护区建设工程”(林业部项目)的全面启动后自然保护区进入全面提速阶段，分别有28处和20处自然保护区入选UNESCO“人与生物圈”保护计划和世界自然遗产地的组成部分[22]。
管理体制上，全国自然保护区由国务院环保部门进行综合管理，农业、林业、地矿、海洋、水利等有关部门在各自的职责范围内，对其主管的保护区有管理和执法权利。事实上，目前的自然保护区有77%由林业部门主管，环保部其次(15%)，海洋部门有3%，农业部门占2%。这就造成我国自然保护区土地权属不清、多头管理、管理能力不足的问题。
3.4 文物保护单位管理体制的历史演变
文物保护单位是指在中国境内由各级政府列入名单、正式公布、明令保护的不可移动或不宜移动的一组群体文物(极个别为单体文物)，一般由文物本体、附属物、历史风貌及人文、自然环境等要素有机组成，且相互印证、不可分割。有古文化遗址、古墓葬、古建筑、石窟寺、石刻、壁画、近现代重要史迹和代表性建筑等不同种类。我国从1956年开始实行的文物保护单位管理制度将文物保护单位分为文物保护点、区级、县级、市级、省级文物保护单位及全国重点文物保护单位6个级别。
新中国成立来，我国文物保护单位管理体制经历起步阶段(1949-1965年)、曲折停滞阶段(1966-1977年)、规范化管理阶段(1978-1989年)、发展阶段(1990-2002年)、市场化运作(2003年至今)五个阶段。起步阶段，一大批文物保护法令陆续发布，文物普查及保护单位制度相继从中央到地方得到确立，文物保护机构设立，一系列重大文物保护和考古工程启动，遍布全国的博物馆体系逐步建立，一大批人才脱颖而出，奠定了新中国文化遗产事业发展的基础。曲折停滞阶段，文物成为“破四旧”的主要冲击对象，许多重要的文化遗产资源遭受到不可修复性的破坏，刚刚起步的中国文物事业受到严重冲击。改革开放后，进入政府管理阶段，国家和各地市陆续出台文物保护政策，国家公布国家级文物保护单位，各省市县公布相应文物保护单位。
管理体制上，文物管理部门协调建设部门、规划部门、园林部门，对文物保护单位划出保护范围，建立标志说明，建立科学记录档案，成立群众性的保护组织，有计划地开放有条件开放的文物古迹，满足旅游事业的需要，大力开展文物保护的宣传工作。1990年后，国家公布的文物保护单位数量迅速增长，类别得到调整，许多国家文物保护单位被列入世界文化遗产名录，有部分重点文保单位计划进行上市经营。这一时期建立了两项重要的管理机制和政策——“四有”制度和“五纳入”政策。“四有”制度即有必要的保护范围、有标志说明、有科学记录档案，有专门机构或专人管理；“五纳入”政策即各地方、各部门将文物工作纳入当地经济和社会发展计划，纳入城市建设规划，纳入财政预算，纳入体制改革，纳入各级领导责任制。2002年后，许多文保单位开始逐步尝试市场化运作，进行经营性改革。
4 现行遗产旅游资源管理体制的问题、改革目标与路径
由以上分析可以看出，我国各主要遗产旅游资源都大致经历了一个由松散管理向规范化管理转变、由传统经营向多样化经营转变的趋势，普遍存在多头管理的现象，这是一个逐渐完善的过程，但是遗产旅游资源的管理体制本身存在的问题和由此引发的其他问题给我国遗产旅游资源的高效率管理和功能发挥造成了许多负面影响。
4.1 现行遗产旅游资源管理体制的问题
4.1.1 多头行动指导与属地直接管理导致的冲突 我国遗产保护区管理的行政体系，不是根据“遗产价值”这一共性，而是根据遗产的“资产属性”这一共性分配管理职能，导致遗产资源分属多部门管理。保护区有相应的主管部门，而保护区内不同的资源，又有相应的主管部门，我国尚无明确的法律和机制保证有效地协调不同部门间的矛盾。诸多遗产地没有统一的管理机构和多头管理导致效率低下[11，14]。
国家主导与属地管理相结合的模式导致地方政府的“短视”，容易造成资源破坏。我国遗产资源的管理体制、法规及制度安排的影响，导致了我国遗产旅游资源产权关系的长期界定不清和产权制度安排的不合理，从而引发遗产旅游资源的粗放经营和低效配置，还出现了遗产旅游资源质量下降、环境污染加剧等一系列负的外部效应，这大大降低了我国遗产旅游资源的利用效率。
4.1.2 过度企业化经营产生的问题 不少学者提出遗产资源是经济资源，需要市场的参与，实现权力的分离[23，24]。然而，遗产地经营模式界定不清，监督机制缺位，法规体系和资金筹集机制不健全，导致遗产管理区管理与经营不分甚至经营冲击管理，无法形成一个良好的管理模式和市场竞争环境，对遗产资源的保护造成了很大的威胁。在国家拨付的经费极为有限的情况下，遗产地抓经营创收是必然之举。遗产地旅游资源的独特性、垄断性决定其开发利用的收益非常高，市场机制与利益集团的掠夺性开发会使这些不可再生的资源遭受灭顶之灾。
政府对遗产地经营权的行政垄断实际上是政府兼运动员与裁判员双重角色于一身，并期望短时间内从遗产中获得较高的经济回报以便作为政绩，因而更乐意直接参与遗产的开发甚至是过度的开发而不太关心将其长期利益最大化。有些遗产地在经营权转让给企业的过程中，由于政府寻租和设租行为的存在，会造成遗产地价值的损失和资源破坏。水洗“三孔”、火烧遇真宫、张家界修建“百龙天梯”、3.8平方公里的丽江古城内囤聚了1 600多家商户，政府与企业之间的价值博弈使得遗产地资源价值遭受巨大损失。
同时，企业资本进入景区开发旅游资源存在着理论上的“雾区”和相关法律依据上的不足，没有完整的法律体系和管理机制来制约各方面权益。由于我国对经营权的理解和实施也与其他国家有着本质区别，我国目前许多遗产旅游资源的经营权转让实质上是管理权甚至是产权的转让。例如，风景名胜区的管理者同时拥有对景区的规划、开发和经营权，在监督机制不健全、退出机制未建立的情况下，使本来属于公益事业的风景名胜区管理转化为了业务经营，进而使公众福祉受到侵害。
4.1.3 遗产管理目标与管理者政府考核机制的不一致 在经济发展尚不充分，社会变革逐渐展开的情况下，我国遗产资源管理的多目标共存状况不可避免，且在可预见的范围内长期存在。目前我国遗产管理的考核机制还没有系统地建立起来，如衡量遗产地管理效率和业绩的测量系统。应根据利益相关者期望建立包括遗产管理质量、游客体验质量、遗产经营效益和区域经济贡献四大维度的遗产旅游管理目标体系，并将该体系指标数量化。
4.2 遗产旅游资源管理体制的改革目标与路径
4.2.1 改革目标：公益导向 根据遗产的价值特点及权属特点，无论是保护功能还是展示功能，均具有公益性质，应根据遗产资源的公益性确定遗产资源的使命，秉持遗产资源管理基本理念，建立具有事业性、公益服务性、非营利性的遗产管理制度。其次，建立与遗产旅游资源的使命相对应的管理经营机制、法律监督机制来确保资源管理能力和手段与遗产资源的管理目标相适应。
主要的遗产旅游资源管理体制的改革目标如下：①遗产事业的使命需是保护和展示；②通过管理体制的变革，逐步提高遗产旅游资源的管理效率和管理质量；③形成以教育功能为核心的遗产服务体系；④通过提高管理质量和效率扩展遗产地的经费来源渠道，赢得更多私人的投入、资助和捐赠。此外，通过体制改革，使得遗产地从自身经营上提高经济收入，尤其是低级别遗产，通过售让、契约租让等方式，减轻公共财政负担，使有限的公共资金集中于更为关键的遗产事务上。
4.2.2 改革的障碍：遗产地居民过多与财政抽血制度 中国遗产型旅游景区无法采纳国家公园体制的根源在于遗产地居民搬迁成本过高。美国、加拿大等国由于人口较少，加之城镇化程度非常高，使得遗产地居民非常少，遗产地没有义务承担社区居民脱贫致富的使命。而中国的遗产地却需要承担旅游扶贫的使命，因此遗产地居民的搬迁问题成为遗产地管理制度改革的阻碍之一。武陵源的核心景区人口外迁问题延续至今，仍然没有很好地解决。武陵源区委的汇报中指出，截止2012年，武陵源的核心景区中仍有900户、2 900多人需要搬迁，解决核心景区内的居民搬迁问题需要资金3亿元。因旅游致富、女不外嫁等因素，景区人口逐年上升，景区内非法营运、违法建设的现象十分严重。苦于资金短缺，核心景区二次搬迁工程虽已列入省“十二五”规划，目前仍面临诸多困难③。
中国遗产型景区主要实行的是事业型单位企业化经营，实行分权化管理体制，国家只给政策不给经费，景区要承担自身生存、维护、发展及社区发展的使命，靠门票等收入自收自养，门票收入占其总收入的50%以上，有的甚至高达90%。许多地方遗产型旅游景区不但得不到政府财政补贴，政府反而从景区的门票收入中抽走一部分去补贴地方财政。因此风景区落入了一个比较奇怪的现状，大部分风景区是有钱的，有些景区能把30%～40%的门票收入交给地方政府作为财政收入，同时，在这样的状况下门票还要涨价。
4.2.3 改革方向：从多头交叉管理向一体分类管理转变 对于遗产旅游资源的管理，应按照遗产旅游资源的级别、价值属性配以恰当的管理体制和经营方式，根据遗产等级和遗产资源禀赋及规模，形成各自的管理模式和发展使命，使得遗产管理的效率最大化。鉴于我国现行的遗产旅游资源管理体制带有浓厚的历史烙印，当前我国的经济社会发展环境也十分复杂，还不能盲目照搬国外集中垂直统一管理模式，应根据自己的特定背景和条件，寻找适合自己的特殊目标需求和特殊改革路径。鉴于此，可以根据我国的发展情况考虑建立分级分类管理的分散化组织改革。低等级的遗产资源可以将其管理权和经营权下放给低层政府；高等级遗产旅游资源的管理和经营权应做向上提升和集中；逐步地实现管理主体一体化、推进排他性分类管理、不同业务的分类管理，逐步完善法律法规体系，改革资金机制。
4.2.4 改革路径：分级改革与政府考核制度改革 遗产型景区的改革秩序应当是自上而下，上下融合。首先，政府主管部门应抓紧进行有关非营利体制的法规、政策和标准的制定，对遗产地的制度改革进行指导、规范和监督；另一方面，遗产地在改革过程中出现的各种问题和需求要及时、准确地反映到政府主管部门，从而能够落实到法规、政策和标准层面，高度重视遗产地与当地政府、社会的伙伴关系，营造良好的合作环境和当地支持。
建立完善的景区考核制度。建立完善的遗产旅游资源监管机制，进行遗产旅游资源的全过程管理，包括预警、过程控制和回顾协调等内容。目前国家在遗产保护的系统立法尚未形成，政府在遗产地管理中的地位必须加强，且要进行角色转换，将其定位在遗产事业的宏观政策及其实施上，主要扮演宏观决策者、政策实施的监督者、遗产单位绩效的裁判者以及继续成为遗产单位重要的财政支持者4种角色。景区要通过体制变革，逐步提高遗产地管理效率和质量，形成以教育功能为核心的遗产服务体系。
鉴于目前我国的特殊经济发展环境和条件以及广袤的遗产资源分布，属地化管理模式有它存在的必然性。总体上，地方政府仍然在中央相关部门的宏观立法和政策指导下进行遗产资源的保护与利用，但要进行角色和职能转变，立足于遗产的公益性管理体制改革，在经营机制、执法体系以及造血机制进行相应规制，杜绝重复挂牌、多头管理、政企不分等现象的恶性循环，和中央部门一起监督和协调遗产的保护、开发与利用的行为，力争升级为国家级乃至世界级遗产的项目。
①1994年《国家森林公园管理办法》。
②《中华人民共和国自然保护区条例》第二条。
③搜狐滚动新闻：武陵源核心景区居民搬迁陷困境，http://roll.sohu.com/20120219/n335179088.shtml.