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2004年8月就曾有经济学家断言宏观调控已进入拐点。于是，土地审批解冻、银行信贷放松等说法，在社会上传得沸沸扬扬。可现在几个月过去，我们却未见到有任何松动的迹象。最近中央提出，要加强与改善宏观调控。那么下一步宏观调控走向如何？具体措施应作哪些调整？
一、调控目标：以就业为先
对宏观调控的目标，人们本来早有共识。近年来经济学界却旧话重提，就宏观调控目标发表意见，并产生了不小的争论。争论的焦点，不在宏观调控到底有哪些目标，而在宏观调控的诸多目标中，究竟以哪个目标为先？
事情的原委，应追溯到三年前。起初，有学者在报刊上撰文，提出政府宏观调控的目标应该是“促进经济增长、增加就业、稳定物价、维持国际收支平衡”。不久，便回声四起，附和者众多。可对这一提法，也有学者不以为然，主张宏观调控仍应坚持以“增加就业、稳定物价、促进经济增长、维持国际收支平衡”为目标。表面上看，学界的这两种观点，内容并无大异；但仔细比较，两者又有不同。差别在于四大目标的次序：一是以增长为首，一是以就业为先。
早年在美国，政府宏观政策目标是增长还是稳定，也曾有过争论。不过那场争论，讨论的重心是要不要政府干预，是凯恩斯主义与货币学派之争，显然与我们今天的讨论无涉。
对政府调节经济，目前国内没有人异议，而且大家的分歧，只是集中在宏观调控的四大目标究竟按什么规则排列？或者说，增长与就业，对宏观调控何者更重要？
增长与就业何者更重要？这样提问题，似乎让人有些费解。因为增长与就业，两者并不完全对立。而且在某种意义上，它们还是一回事。一个国家经济增长了，肯定会创造出更多的就业，而且在凯恩斯那里，扩大就业的法门，就是通过扩张性财政与货币政策，刺激经济增长。
但是，如果我们深入看待增长与就业，又不是一码事。比如经济增长，既可以通过增加资本投入，发展资本密集型产业来实现，也可以通过增加劳动投入，发展劳动密集型产业来达到，尽管它们都可以推动经济增长，但对于就业来说，效果却大不一样。前者会减少就业，后者会增加就业。
如此分析，增长与就业如何排序，就不单单是一个分先后的问题。增长排在前面，就业服从增长；就业排在前面，增长则服从就业。可见这里的目标排序，实际上决定着政府宏观调控的导向。尤其当增长与就业有冲突时，鱼与熊掌不可兼得，宏观调控此时作何种取舍，排序就显得尤为重要，这既关系国家的经济实力，又关系社会的稳定，政府惟有权衡轻重，通盘谋划，方可化弊为利，掌握调控的主动权。否则，目标排序失当，政府调控难免会打乱仗，陷入混乱。
人们所以主张增长为先，基本依据无非有二：一是邓小平同志讲过“发展是硬道理”；二是中央强调“发展是执政兴国第一要务”。倘若人们真的是以此为据，把增长排在就业之前，显然是把“发展”与“增长”两个概念弄混淆了。
邓小平同志与中央讲的“发展”，绝不仅止于“经济增长”的含义。经济增长单指产出（GDP）的增加，而发展则不仅包括产出增加，而且主要强调的是社会全面进步。经济学教科书对这两个概念的区别，讲得清清楚楚。党的十六届三中全会提出“五个统筹”，强调“全面、协调、可持续”，正是对“发展”概念的科学诠释。
说增长不等于发展，美国经济学家金德尔伯格有一个精辟的比喻。他说，经济好比一个人，增长是指身体长高，发展是指素质改善。正如身体长高不等于素质改善，增长与发展，也不可混为一谈。
既是如此，那么从“发展是硬道理”，或是从“发展是执政兴国第一要务”，就推不出“增长优先”的结论。相反，把就业放在宏观调控目标之首，才是经济发展的内在逻辑，这里面道理并不深奥，只需指明一点，明眼人一看就透。
假如从经济学的视角分析政府，我们要问：政府的最大化目标是什么？是GDP还是社会稳定？回答当然是稳定。如果失去稳定，就谈不上发展，故政治家通常强调：稳定要压倒一切，稳定是改革与发展的前提。
当今世界，无论哪国政府，都是要以稳定为第一的。罗斯福新政，说到底也是为了扩大需求，增加就业，维持稳定。既然政府的最大化目标是稳定，那么我们再问：增长与就业，何者与稳定的关系更直接、更要紧？回答当然是就业。因为就业事关人们吃饭，民以食为天，一个人要是没有工作，没有收入养家糊口，保不准就会铤而走险，闹出什么乱子来。很难想象，一个高失业的社会，稳定状况会好到哪里去。
当然，强调就业对稳定的作用，不是说其他目标就无足轻重。宏观调控要设定四大目标，就是因为它们都与稳定相关。
比如物价上涨了，货币会贬值，若货币收入不变，人们的生活水平肯定下降，这样，则会引起社会不满。不过，只要不是恶性通胀，它对稳定的危害，仍不及失业大。毕竟通胀损害的，主要是高收入者的利益，而高收入阶层，恰恰是一个追求稳定的群体。
再比如经济增长，经济增速慢，会对稳定不利，但只要不出现衰退，增长对稳定的影响，比起失业与通胀来，也要小一些。正是基于这一点，所以宏观调控应坚持以就业为先，而且“经济增长”应排在“增加就业”与“稳定物价”之后。
二、调整结构：分而治之
早在2004年初，温家宝总理就曾指出，此次宏观调控，是点刹，不搞一刀切。而且要适时、适度、有效。言下之意，此次调控非比往常，针对的不是总量而是结构问题。其实，当前经济是否出现过热？一开始人们就有分歧。有人说，GDP增长超过9％，政府须得对总量予以调控；可更多的学者认为，总量增长是否过热，不能单看GDP。比如开车，假若你在农贸市场穿行，人多拥挤，开70迈就过快；但如果在高速路上行驶，跑100公里也不算超速。
的确，对一国经济运行状态作判断，不可只看一个指标，而是要看三个指标的配比。这三个指标分别是：GDP、财政收入、通胀指数。假如GDP增长超过财政收入的增长；而通胀率又高于GDP的增长率，那我们可以肯定，经济一定出现了过热。因为财政收入反映的是经济效益，通胀率是供求失衡的信号。
财政收入跟不上GDP增长，说明经济运行效益不佳；通胀率跑到GDP的前面，则表明需求过旺，供应严重短缺。相反，若财政收入快于GDP增长，而GDP增长高于通胀率，就无论如何得不出经济过热的结论。
从统计数字看，去年我国GDP增长9％；财政收入增长20％；而通胀率不到4％。故中国经济的症结，并非总量失衡，而是结构失调。
当前中国经济的症结在于结构失调，并非主观臆断。人们可以感受到的事实，就是煤、电、油全面吃紧。由此，有人便把能源短缺，归罪于近年来高能耗产业的突飞猛进。于是钢材、水泥、电解铝等行业首当其冲，一时间成为过街老鼠，人人喊打。
可经济学看问题，恰恰不是单视角的。从供给方面看，煤、电、油短缺，的确可以说是高能耗行业发展过快了；但同一个问题，若从需求角度看，却又可以说是能源发展滞后所致。观察的角度不同，得出的结论就不一样。所以对如何调整结构，我们也面临两种选择：一是压长线，求短线平衡；二是补短线，求长线平衡。对此，学界分歧很大，而且各执一词，互不让步。要紧的是，学者们可以再争论下去，可经济拖不起，政府要当机立断，必须从两种选择中做出定夺。
调整结构，照理说，补短线以求长线平衡，是治本之策，是积极的平衡。但困难在于，补煤、电、油的短腿，并非一日之功。发展能源产业，一要受资源条件的限制；二是要假以时日，不能一蹴而就。远水难解近渴，补短线虽是长久之计，可不压长线，眼前的局面就很难支撑。两害相权取其轻，政府惟有先压长线，解了燃眉之急，方可从长计议。否则，投资势头不控制，长线必定更长，短线更短，供求矛盾会更加突出。
可见，政府要对钢材、水泥、电解铝等项目施控，虽是权宜之计，但也是事出有因，是不得已而为之。要是坐视不管，放任自流，一个个项目尽管可以上去，到头来由于能源供给不足，大家还是要停工停产，一起坐以待毙。如此，投资商蚀本赔钱不说，对社会也是一种无谓的浪费。
能源供应既然短期内难以改善，那么政府压长线，也就无可指责。不过压长线，里面也大有学问，政府需得三思而行。首先要考虑的是，政府压了长线，若干年后，今天的长线会不会成为将来的短腿？这样的事，过去不是没有过。几年前，政府曾说电多了，一个电厂不准上，可现在电力却很紧张，到处拉闸限电；新世纪初，政府还说粮食多了，可现在粮食也短缺。
出现这种情形，经济学的解释，是信息不充分导致了政府失灵。的确，政府不是能掐会算的神仙，哪能看得准几年后的市场变化。多年以来，政府调控总是收了放，放了收，反反复复，来回翻烧饼，原因即在于此。更糟糕的是，政府调控为了取得立竿见影的效果，一旦出手干预，就往往下猛药、一刀切。这样，我们不仅要反复为“急刹车”付代价，而且始终走不出“一收就死，一放就乱”的怪圈。
依笔者见，中国要打破“收死——放乱”的怪圈，避免经济的大起大落，宏观调控必须发挥“两只手”的作用：一是市场“看不见的手”；一是政府“看得见的手”。经济学研究表明，由于诸多原因，市场与政府，都有可能失灵，都有力不从心的时候。但如果“两只手”能分工合作，则可互补长短，相得益彰。比如对当前钢材、水泥、电解铝等生产是否过热，政府与投资商的判断截然不同，但谁对谁错，一时尚难裁定。既然难以裁定，那么政府就不可“一刀切”。不然，万一是政府看走了眼，几年后钢材、水泥不是过剩，而是短缺，那就会拖经济的后腿，悔之晚矣。反之，如若完全听任市场调节，将来万一市场突变，供大于求，则又会造成大量的积压浪费。
要解决这个问题，其实有一个两全之策，即让政府与市场各司其职，分而治之。具体地说，就是政府管住政府投资，放开民间投资。这样一来，即使政府判断有误，由于放开了民间投资，就不致造成今后太大的被动；同样道理，即使民间投资真的过热，但由于政府压缩了投资，也不会造成太严重的过剩。
因此，对于如何改善调控，有两点已经不言自明：第一，既然此番调控针对的是结构而不是总量，故目前调节总量的办法如收紧信贷等政策，应该酌情调整；第二，既然调整结构可由政府与市场分而治之，那么政府目前对民间投资的行政审批，也应考虑放宽，并尽可能将审批制改为备案制。
三、调控方式：侧重调节市场
政府调控经济的理由，是因为市场在某些时候的失灵。如：信息不对称导致假冒商品盛行；外部效应导致苦乐不均；垄断企业欺行霸市；公共产品缺少投资等。这些现象的出现，都是市场经济的负面效果，而且市场自身，又不能纠错，所以在这个时候，就需要政府援手，以弥补市场调节的不足。
政府既然要替市场纠错，那么就免不了要动用行政手段。可是长期以来，人们对政府用行政手段，却褒少贬多。通常的观点是，政府可以调控经济，但不可用行政手段，只能用经济杠杆。听起来，这话貌似有理，但只要我们深究，却发现似是而非，政府无法操作。
在市场经济下，政府的调控职能主要是四项：调节经济，市场监管，公共服务，社会管理。先不说第一项“调节经济”，后面的三项，哪一项离得了行政手段？政府若不用行政手段，如何能打击制假贩假？如何能提供那种只赔不赚的公共服务？如何能应对像“非典”那样的突发危机？可以想象，要不是政府采用行政办法以断然处置，前年“非典”给社会的危害，将不可估量！
政府调节经济，也得用行政手段。不论经济过热还是萧条，只要政府出手，用的肯定不是经济杠杆。按经济学的解释，经济杠杆指的是利率、价格、工资等市场配置资源的信号，这些信号，是由市场决定的，不可由政府摆布。而且这些信号，也不握在政府手里，就是政府想用，也未必用得了。
所以政府调节经济，只得用政府自己的手段。再说，用经济杠杆调节经济，说到底是市场调节，若政府只能用经济杠杆，不可用行政手段，那实际上是只承认市场调节，否认政府调节。不然，就等于逼着政府去直接操纵利率与价格。如此，那我们岂不是又退回到计划经济时期去了？
1993年的宏观调控，人们应该不会忘记。那次调控，针对的是投资过热。一些地区为了追求政绩，一窝蜂建开发区、重复上工业项目。有些企业，大量套用银行贷款，圈地搞房地产。到1994年，通货膨胀率一下子上窜到两位数，形势变得非常严峻。由于我们尚处在体制转轨时期，企业没有自我约束机制，对市场信号也不敏感。在这种情况下，若政府不及时干预，企业套用银行的贷款变成呆账，最后不仅要由政府兜底，而且还会损伤整个经济的元气。
所以，面对这种局面，政府必须下猛药、“急刹车”。这种办法，虽然当时受到多方批评，指责政府用行政手段压制发展。但现在回过头去看，1997年亚洲金融危机，香港受到冲击而大陆安然无恙，正是得益于政府用行政手段稳住了金融，化解了风险。
其实，经济手段与行政手段，它们都是调节经济的工具。调节经济活动，用什么手段不是重点，重点在于针对不同的问题，选择什么手段去达到目的。中外经济实践证明，就资源配置而言，市场比计划更有效率，所以在经济活动中，应让市场发挥基础性调节作用，让利率、价格、工资等市场信号，引导生产要素的流向，优化资源配置。然而世上万物，有利皆有弊。
市场信号引导资源配置，虽然效率高，但也有美中不足。以价格为例，当某种产品供不应求时，价格会上涨，于是，投资商为了逐利，就会争先恐后、一哄而起，这样的结果，又会导致生产过剩。为了减少投资的盲目性，政府本可以出面干预。可难题在于，压谁保谁。政府却很难拿得准。人们不赞成行政手段，也许这就是一个重要原因。
政府用行政手段调节经济，除特殊情况外，一般应采取间接方式。所谓间接方式，就是政府用行政手段调节市场，然后通过市场引导企业。传统行政审批制度的一个最大缺陷，就是政府一竿子插到底，直接干预企业。这样，不仅随机性大，而且很难一碗水端平。更严重的是，由于审批者大权在握，很容易滋生腐败。倘若政府从行政审批转向调节市场，情形就大不相同。在市场经济下，政府虽不能直接决定市场信号，但政府可以用行政办法（财政与货币政策）影响市场信号：把政府意图导入市场信号后，市场调节企业，事实上也就是政府在间接调节企业。与直接调节不同的是，过去是政府点对点的审批，现在是用市场代替了审批，这样不仅可以管住宏观、搞活微观，而且可以避免审批的随机性，减少官员腐败。
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