论分权背景下的中国垂直管理体制——概况、评价及其完善建议，本文主要内容关键词为：管理体制论文,中国论文,概况论文,评价论文,建议论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
垂直管理是我国上下级管理体制中的一个重要现象，攸关上下级权限、责任之分，攸关如何既维护中央、上级权威，令行禁止，同时又调动地方、下级积极性。客观地看，目前的中国垂直管理体制中还存在一些问题，比如在一些领域的地方保护主义问题较为突出，中央、上级权威受到影响，同时，在一些领域，中央、上级权力过于集中，不利于地方、下级充分发挥积极性。
在对垂直管理体制问题的探讨和研究上，我国学者已经取得了许多成果。有学者认为，垂直管理是当代各国中央政府广泛采用的一种组织形式。在分权背景下，加强中央垂直管理是一种必然选择。为进一步优化我国垂直管理体制，可考虑在职能界定基础上调整垂直管理设置，更多地采用督办性垂直管理模式(沈荣华，2009)。有学者认为，目前垂直管理部门与地方政府间存在许多矛盾，应建立有效的垂直管理部门内部考核机制与外部保障机制(董娟，2009)。也有学者运用契约理论建立理论模型对比研究了垂直管理体制和属地管理体制的优劣，刻画了适合进行垂直管理的部门特点(尹振东，2011)。有学者则认为，垂直管理是调整行政组织结构和行政权力配置、调适中央与地方关系的一项重要举措(孙发锋，2011)。
与已有研究相比，本文将进一步放宽视野，既从政府角度又从党委角度研究垂直管理体制问题，并结合行政审批制度改革、扩权强县强镇等政府层级管理体制改革的内容，以及扁平化管理的整体趋势，探讨我国垂直管理体制如何做到有收有放、收放自如。本文的逻辑框架是首先介绍垂直管理体制的概况，其次对垂直管理工作进行整体评价，既阐明垂直管理是应对地方保护主义、维护中央、上级政府权威的必要措施，又指出与此同时的还有政府层级管理体制改革，一个内容即是放权。最后对进一步完善垂直管理体制进行思考，认为亟须合理划分上下级权限；设置合理的垂直管理体系，加强对垂直部门的管理；实施科学的干部考评体系；扩大下级、基层政府的自主权。
一、中国垂直管理体制概况
目前，我国行政管理中的垂直管理类型较多。从垂直的主体来看，有政府与党委之分。从垂直的层级来看，有中央垂直管理、省垂直管理、市垂直管理之分。从垂直的组织形式来看，有实体性垂直管理、督办性垂直管理之分。从垂直的力度来看，有垂直管理与双重管理之分。
(一)中国垂直管理的类型划分
从党组织的层级系统来说，按照党章规定的党的民主集中制的基本原则，应该是下级组织服从上级组织，全党各个组织服从党的全国代表大会和中央委员会。各级地方党委既服从上级党委和党中央领导，又领导下级地方党委，以及同级和下级政府。
从行政的层级系统来说，我国是单一制国家，地方各级人民政府对本级人大和上一级政府负责并报告工作。全国地方各级人民政府都受国务院统一领导，国务院对全国地方政府是领导关系，地方政府对其下级政府是领导关系。另外，各级人民政府的工作部门受人民政府统一领导，依照法律或者行政法规的规定，省级人民政府各工作部门受国务院主管部门的业务指导或者领导，县级人民政府的各工作部门受上级人民政府主管部门的业务指导或者领导。可见，各级地方政府工作部门，与其下级政府对应工作部门的关系大致分为两种情况：或是业务指导，或是领导。属于前者的，基本属于属地管理范畴；属于后者的，基本属于垂直管理或双重管理范畴。属地化管理即政府部门受地方党委、政府直接领导，地方党委、政府负责管理其人、财、物、事，纳入同级人大监督。而实行垂直管理的部门，则是直接由省级或者中央业务主管部门统筹管理其人、财、物、事。目前，我国有30多个中央部门(包括部委管理的国家局)设有垂直管理机构，比例超过三分之一。双重管理则是介于属地管理与垂直管理之间。
从垂直的层级来看，分为中央垂直管理、省垂直管理、市垂直管理等。安全、海关、国税、外汇、粮食、煤矿安全监察、地震、气象、测绘、出入境检查检验、烟草、邮政、物资储备、海事、银行、证监、保监、银监、电监等工作是中央垂直管理；工商、地税、土地管理、质量技术监督、食品药品监督等工作是省垂直管理。还有一些地方在一些工作领域推行市以下垂直管理。比如，2004年陕西在全国第一个在全省范围基本推行市以下环保机构垂直管理，各县(市)环保局成为市环保局的直属机构，各市辖区环保局成为市环保局的派出机构；在干部管理方面，实行市环保局和县级政府双重管理并以市环保局为主；经费则由市环保局统一管理。后来，许多省都效仿了陕西的做法。还有一类垂直管理，即市级政府一些部门对所辖的区级政府对应部门的垂直管理。与市辖县相比较，市辖区常常有更多的工作领域被市级垂直管理，成立市局的分局，一般包括公安、规划、环保等工作领域。
从垂直的组织形式来看，分为实体性垂直管理、督办性垂直管理。实体性垂直管理的基本特征是上下级设有对应机构。审计署驻各地特派办、财政部驻各地财政监察专员办等，则是一些特殊的带有较强实体性垂直管理色彩的管理方式。近年来，我国在一些领域推行督察制度，中央通过巡视、检查来督察政令落实情况，这就产生了督办性垂直管理。2004年，国家对土地管理工作实行省以下垂直管理，将省以下的土地审批权限、人事权限统一集中到省级国土部门，希望对各级地方政府乱批土地、土地闲置等问题进行有力遏制。2006年，国务院决定设立土地总督查办公室，并向地方派驻9个土地督查局，专司土地管理、督查、执法工作。这样，土地工作实行了实体性垂直与督办性垂直并存的管理模式。此外，针对环保执法的困境，2006年国家环保总局组建华东、华南、西北、西南、东北5个环境保护督察中心和上海、广东、四川、北方、东北、西北6个核与辐射安全监督站共11个地方派出执法监督机构，受国家环保总局直接管理，这也属于督办性垂直管理。
从垂直的力度来看，有垂直管理与双重管理之分。从垂直主体来看，有政府与党委之分。双重管理又称半垂直，指的是既受上级业务部门管理，又受地方党委、政府管理，有主管、协管之分。目前实行双重管理的党委、政府工作领域主要有公安、纪检监察、检察等。关于双重管理部门干部的管理问题，1995年《党政领导干部选拔任用工作暂行条例》规定：其考察，由主管方会同协管方进行；其任免，主管方须事先征求协管方的意见，进行酝酿。双方意见不一致时，正职的任免报上级党委组织部门协调；副职的任免由主管方决定。另外，编制、统计、审计等也有很强的双重管理的性质。
(二)具体的垂直管理体制
1.公安工作。目前，我国公安工作实行“统一领导、分级管理、条块结合、以块为主”的双重管理体制。根据1995年《人民警察法》，上下级公安机关在执法监督方面是领导指挥关系。而2006年《公安机关组织管理条例》规定：公安部在国务院领导下，主管全国的公安工作，是全国公安工作的领导、指挥机关。县级以上地方人民政府公安机关在本级人民政府领导下，负责本行政区域的公安工作，是本行政区域公安工作的领导、指挥机关。这是首次通过国家立法形式明确了上级公安机关对下级公安机关全面的领导指挥关系，不仅包括业务，还包括队伍建设等内容。《条例》规定：县级以上地方人民政府公安机关正职领导职务的提名，应当事先征得上一级公安机关的同意。县级以上地方人民政府公安机关副职领导职务的任免，应当事先征求上一级公安机关的意见。这样，各级地方公安机关既受本级政府领导，又受上级公安机关和公安部的领导。
2.纪检监察工作。根据党章规定，党的地方各级纪委在同级党委和上级纪委双重领导下进行工作。各级纪委要把处理特别重要或复杂的案件中的问题和处理的结果，向同级党委报告；同时，向上级纪委报告。上级纪委有权检查下级纪委的工作，并且有权批准和改变下级纪委对于案件所作的决定。地方各级纪委如果对同级党委处理案件的决定有不同意见，可以请求上一级纪委予以复查。
3.检察工作。1978年的《宪法》规定：最高人民检察院监督地方各级人民检察院的检察工作，上级人民检察院监督下级人民检察院的检察工作。这时的检查工作主要是受同级地方党委的领导，即带有属地管理的性质。1979年的《人民检察院组织法》规定：地方各级人民检察院对本级人大和本级人大常务委员会负责并报告工作。最高人民检察院领导各级人民检察院的工作，上级人民检察院领导下级人民检察院的工作。这样，检察工作开始实行双重领导体制。地方各级检察机关的人事任免基本上由本级地方党委提名经本级人大及其常委会决定，但地方各级的检察长还需上一级检察机关的检察长提请该级人大常委会批准。
4.编制工作。目前实行“统一领导、分级管理”和下管一级的领导体制。2007年，《地方各级人民政府机构设置和编制管理条例》规定：地方各级人民政府的机构编制工作，实行中央统一领导、地方分级管理的体制；地方各级人民政府行政机构的设立、撤销、合并或者变更规格、名称，由本级人民政府提出方案，经上一级人民政府机构编制管理机关审核后，报上一级人民政府批准；地方各级人民政府的行政编制总额，由省、自治区、直辖市人民政府提出，经国务院机构编制管理机关审核后，报国务院批准。
5.统计工作。既有调查队的中央垂直管理，又有统计行政部门的双重管理，还有一些工作的“下管一级”制度。统计工作原来实行“统一领导、分级管理”，各地统计行政部门归地方政府领导，国家统计局则对其业务进行领导，调查队委托地方统计行政部门管理。这时调查队、统计行政部门都属于双重管理。在2005年的“两会”上，国家统计局负责人曝光2004年各省区市上报的全年GDP与国家统计局公布的增速相比高出3.9%，引起强烈反响。为加强中央统计工作的权威性，确保统计数据真实可信，提高国民经济核算水平，实现集中管理、统筹调配力量，2005年，国家改革统计管理体制。国家统计局直属的三支正司级调查总队升格为副部级的调查总队，组建国家统计局省(区、市)调查总队31个，在副省级城市、市(地、州、盟)、县(市、区、旗)分别设立15个、318个、887个调查队。各级调查队是国家统计局的派出机构，实行垂直管理，而各级统计行政机关仍然是双重管理。各级调查队与同级统计局在业务上均受国家统计局领导，职能分工，各负其责，互相配合，信息共享。各级调查队独立组织完成国家统计局布置的调查任务，并向国家统计局独立上报结果。另外，根据规定，各省对一些重要经济数据如GDP、农业总产值、工业增加值、固定资产投资额、社会消费品零售总额、城镇居民可支配收入、农民收入、常住人口等统计指标实行下管一级，即各市上报的这些主要统计指标经省统计局审定反馈后，各市才能对外公布使用。
6.审计工作。根据《中华人民共和国地方各级人大和地方人民政府组织法》，地方各级审计机关既对本级人民政府负责，又对上一级审计机关负责；可见，审计工作带有双重管理的性质。另外，审计署驻各地特派办制度也体现出很强的双重管理的意味。
此外，还有一些特殊的人事任免方面的双重管理。一是县委书记实行省委任免管理与市委日常管理的双重管理体制。1983年，我国实行干部分级管理、下管一级后，绝大多数省份将县委书记的选拔任用权下放到地市级党委(直辖市和海南省除外)。而到2009年，又有半数省把此项权力收归省委，以加强干部管理。2009年4月，中组部出台《关于加强县委书记队伍建设的若干规定》明确，县委书记的选拔任用，应按程序报经省级党委常委会议审议，各地要在上半年建立制度落实规定。同时，明确要注意发挥市级党委在县委书记日常管理中的作用。中央组织部负责人指出，改革发展的关键时期，县一级的地位和作用日益重要，对县委书记的要求和管理，不能按一般的处级干部来对待。与此同时，对于县长也采取了类似的双重管理。二是组织人事部门领导任免的特殊规定。鉴于组织人事部门工作的特殊重要性，许多地方对其领导干部的任免实行带有较强的双重管理色彩的“下管一级”制度，即下级党委组织部门、政府人事部门的领导任免，要分别征得上级对应部门的同意。三是环保部门领导任免的特殊规定。1999年中央组织部规定，实行地方各级环保部门领导干部双重管理体制，以地方为主。上一级环保部门对下一级的党组(委)书记、副书记、局长和副局长的配备、调整提出建议和意见，特别是对于党政正职的任命，上一级环保部门同相关党委组织部门进行联合考察。
二、对中国垂直管理体制的整体评价
近年来，垂直管理作为中央对地方、上级对下级进行调控的重要手段有不断被强化的趋势，履行经济管理和市场监管职能的部门常常纳入其中。那么，应该如何评价这一体制呢？
一方面，我们应该看到，垂直管理是应对地方保护主义、维护中央、上级政府权威的必要措施。随着改革开放不断深入，地方经济自主权不断增加，地方保护主义成为不容忽视的问题，地区分割、各自为政、中间梗阻，发生了一些中央的政策不同程度被消解的问题。加强宏观调控，破除地方保护，是垂直管理最直接的目标，市场执法监管部门的垂直成为必然之选。1998、1999年国家先后实行省以下工商行政管理部门、质量技术监督系统的垂直管理，这对打破地方保护、形成全国统一市场、促进社会主义市场经济健康发展起到积极作用。地方对“土地财政”的过度依赖，会导致过度消耗耕地资源、经济结构失衡等诸多威胁，于是，2004年国家实行省以下土地垂直管理体制。鉴于土地违法屡禁不止，2006年国家又实行土地督察制度，建立中央一级的土地督察式垂直管理体系。此外，2004年，陕西省率先实行市以下环保工作的垂直管理，起因是2001年陕西旬阳县多个小铅锌选矿厂违法排污，废水严重污染汉江水域，旬阳县政府袒护违法企业、县环保局执法不力等问题被揭露。为冲破地方保护主义的干扰，确保环保部门独立行使执法权，陕西省才厉行此制。
另一方面，也应该看到，在推行垂直管理的同时，还进行了政府层级管理体制改革，其中的一个内容即是放权，体现了收放并重的整体思路。改革开放以来，随着国家经济社会情势的变化以及现代交通、科技、信息等技术的飞速发展，尤其是随着经济体制、行政体制改革的不断推进和深化，我国政府层级管理体制存在的问题日益突出。最明显的是层级过多，降低了行政效率。减少政府管理层级大体有两种方式，一是减少政府层级数量，二是减少某些事项的管理层级。后者常见的如上级政府把某些管理权限下放到下级政府，方式多种多样，包括举办经济特区、各类开放城市、开放区和开发区；确定全国经济体制改革试点城市与综合配套改革试点城市；确定计划单列市、副省级城市、较大的市；行政区划调整：建立新的省(直辖市)、地级市直辖乡镇(街道)、撤县(市)设区和乡镇改街道等；扩权强县、省直管县和扩权强镇；实施一系列作为国家战略的区域规划(意见)；兴办新区和各种试验区：上海浦东新区、重庆市和成都市“全国统筹城乡综合配套改革试验区”、武汉城市圈和长株潭城市群“全国资源节约型和环境友好型社会建设综合配套改革试验区”、天津滨海新区、深圳市综合配套改革试验区、重庆市两江新区等。在这些形式中，都有赋予更多的经济管理权限、减少管理层级、允许在行政管理体制(包括政府层级管理体制)改革方面先行先试等内容。还有，近年来中央和各级政府进行的行政审批制度改革，其中就有行政审批权力的下放。国务院在2002、2003、2004、2007、2010年先后五次取消和调整行政审批项目2183项，占国务院各部门原有审批项目总数的60.6%。以2004年为例，取消和调整495项行政审批项目，其中取消409项；不再作为行政审批，由行业组织或中介机构自律管理的39项；下放管理层级的47项。省对市、县，市对县也进行了大规模的行政审批权力下放。《行政许可法》实施后，这项工作更是加大了力度，目前各省(市、自治区)取消和调整的审批项目约占原有总量的一半。
三、进一步完善中国垂直管理体制的建议
为进一步规范我国行政部门的垂直管理工作，规范上下级关系，需要在如下方面做出努力：
一是要合理划分上下级权限，调动两个积极性。关于如何处理好上下级关系，在新中国成立后，我国进行了积极探索。1956年毛泽东在《论十大关系》一文中提出：“要注意发挥省市的积极性”，“扩大一点地方的权力，给地方更多的自主性，让地方去办更多的事情”(1977：275)。1958年，他说：“从经济上来说，中央要充分发挥地方积极性，不要限制、束缚地方积极性。我们是提倡在全国统一计划下，各省尽可能都搞一整套。”(2003：1000)他还说：“我是历来主张‘虚君共和’的，中央要办一些事，但是不要办多了，大批的事放在省、市去办”(1997：823)。邓小平指出，“权力要下放，解决中央和地方的关系，同时地方各级也都有一个权力下放问题”(1993：177)。同时，他反复强调要维护中央的权威。他说：“宏观管理要体现在中央说话能够算数。——过去我们是穷管，现在不同了，——现在中央说话，中央行使权力是在大的问题上，在方向问题上”(1993：278)。江泽民指出：“要建立健全宏观调控体系，合理划分中央与地方的职责权限，——该下放的权力一定要下放，该加强的职能一定要加强，真正做到微观放开放活，宏观管住管好，这才是转变职能的完整内涵”(2002：317)。
关于中央与地方、上级政府与下级政府之间事权划分问题，发达国家多以法律的形式予以确定，如英国的《地方政府法》(1972年)，法国的《关于市镇、省和大区的权利和自由法》(1982年)、《关于市镇、省、大区和国家权限划分法》(1983年)、《地方政府服务法》(1984年)，西班牙的《地方政府法》(1985年)，葡萄牙的《地方政府法》(1977年)，丹麦的《地方政府法》(1968年制定、1995年修改)，瑞典、芬兰的《地方政府法》(1992年、1995年)。这些法律都详细规定了地方政府的权限，使其行政行为有法可依，中央与地方的权限也有相对固定的法律界限。我国也应该推进有关中央与地方关系的立法进程，按照功能互补、互惠合作的原则，实现中央与地方权限划分的具体化、法制化，构建和谐、良性的府际关系。
二是设置合理的垂直管理体系，加强对垂直部门的管理。根据政府间职能划分，需要中央政府在各级实行统筹管理的职能，实行垂直管理；基本属于地方政府的职能，则由地方政府治理，以此合理设置垂直管理体系。为此，首先要建立全国性的公共财政体系，理顺政府间的收支关系，建立和健全转移支付制度。目前，有些不该垂直管理的领域实行了垂直管理，有些该垂直管理的领域却没有实行。在国际上，单一制国家的政府事务大多数属于共管事务，政府垂直管理大多是督办性的；我国则相反，如工商、质监等工作，应属各级政府的共管事务，可考虑由现在的省级以下实体性垂直管理改为分级管理与督办性垂直管理相结合的体制。还有，一些政府部门职能范围较宽，可考虑将执行性、监督性的机构从部门中分解出来，单独设立垂直管理的执法、监管体系。
同时，要加强对垂直部门的管理监督。一方面，一些垂直管理部门在业务工作、后勤保障等方面仍有赖于地方，地方党委、政府又多对其工作有“协调”的权力，这使得垂直部门有时仍易受地方左右。但另一方面，许多垂直管理部门自成体系，封闭运行，外部监督难以介入，上级监督不能到位，滥用权力和腐败案件时常发生。为此，要积极探索对垂直部门实行有效管理监督的方式。
三是转变政府职能，实施科学的干部考评体系。切实转变政府职能是规范垂直管理工作的基本前提。要以科学发展观为指导，创新政府管理，履行好政府经济调节、市场监管、社会管理、公共服务的基本职能。加快推进政企分开、政资分开、政事分开、政府与市场中介组织分开，更好发挥市场在资源配置中的基础性作用，发挥社会组织、社区组织的管理作用；减少和规范行政审批，减少政府对微观经济运行的干预。
许多垂直管理是针对地方保护主义而来的。但地方保护主义产生的一个主要原因就是地方干部考评体系还没有完全符合科学发展观的要求，仍然过分看重GDP等肤浅的政绩。2007年由国家环保总局和国家统计局联合组成的绿色GDP项目研究组宣布，2005年度国家绿色GDP报告的发布将无限期推迟。绿色GDP即扣除环境资源成本，这是直接给政绩指标GDP做减法，但是绿色GDP没有获得地方政府的普遍支持，不少省份提出退出统计。然而，只有把绿色GDP或“正向生产总值”、NDP(即扣除成本、石油、土地等经济性投入，扣除工伤成本，扣除环境成本的净国内生产总值)等纳入干部考核，构建科学的考评体系，才能促进发展方式转变，实现经济社会可持续发展。可见，就环境保护而言构建科学的干部考评体系应该远比实行环保部门的垂直管理效果更好。
四是推行扁平化治理，扩大下级、基层政府的自主权。目前的垂直管理，在某种程度上使得下级、基层政府的职能残缺不全，权责不对称，创造性、积极性受到压制，地方政府统筹协调能力削弱，常出现“条块”关系紧张的现象，行政效率降低。有的地方官员抱怨垂直管理使得下级政府像个收发室，人权、事权、财权缺失，权责不对称，“中央点菜、地方埋单”，也显示出对下级政府的不信任。
过度依赖垂直管理，也与当前管理的大趋势不符。近几十年来，知识经济等世界潮流催生了许多新的管理理念，如参与、共享、合作、分散、柔性、信任和学习等，与之相应地，学习型组织、扁平化组织、网络组织、有机—适应性组织、倒金字塔组织等新型组织理论，开始对传统的层级制组织存在的弊端进行一些补救、矫正，逐渐成为主流的组织理论。1981年，美国通用电气公司新总裁杰克·韦尔奇上任后，对员工、管理人员、部门臃肿的公司进行精简，又把管理层级从9～10层减为4～5层，这是世界最著名的扁平化改革成功的案例之一。1965年，美国佛瑞斯特教授构想出未来企业组织的理想形态——层次扁平化、组织信息化、结构开放化。倒金字塔组织管理办法最早诞生于瑞典的SAS公司，即北欧航空公司，也有人称为“倒三角”法，主张应该让每个基层员工在由公司管理者搭建的“V型”无限空间里自由发挥，充分释放热情、才干。这些新型的组织理论普遍认为，要推行扁平化管理，即减少管理层次，将决策权向下层移动，减少管理成本，提高管理效率；让下级、基层拥有充分的自主权，并对结果负责，调动基层和个体的积极性、主动性、创造性，提高决策的速度和准确性。
因此，我们要把垂直管理与权力下放统筹考虑，不可偏废，当收则收，当放则放。一是要积极推行扩权强县、省直管县、扩权强镇工作。在这方面，许多地方已经进行了有益探索。如2002年安徽省规定，积极探索完善省以下垂直管理部门地方党委协管机制。省垂直管理部门在县级延伸机构领导干部的任免，应当事先征求地方党委、政府的意见，进行充分酝酿。垂直管理部门要加强与所在地的协调、配合。2006年年底湖北省也规定，党中央、国务院或中央部门规定仅对省一级党委和政府部门实行干部双重管理，而未对省以下作出明确规定的，省级部门原则上不得延伸到市(州)、县(市、区)，已延伸的一般应予取消。对于实行垂直管理的部门，凡中央没有明确规定的，其党的关系都应实行属地管理。今后，对法律法规和党中央、国务院没有明确规定上收市(州)、县(市、区)干部管理权限的，任何部门不得以任何理由擅自上收。2009年年初，山东省规定，省垂直管理部门在县级延伸机构统一纳入县级党委政府的评议考核范围。二是把放权工作与整个行政区划改革工作紧密结合起来。应该说，增加省(区、直辖市)的数量，条件成熟的现有地级市扩区以扩大规模，撤并县、乡镇，市、县分设而不统属，形成“省(区、直辖市)—市、县(县级市)—乡镇(街道)”三级体制，这个模式是较为合理、可行的。三是加大行政审批权力削减、调整和下放的力度。确立合理分权、权责相应的原则，凡是下级(或再下级)政府能够自主决定、自行审批，有利于促进发展的行政审批权限，能下放的就应该下放。上级部门要转变职能，主要承担对下级部门指导、监督和服务的责任。
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