农村政策性金融需求的变化与供给创新研究，本文主要内容关键词为：政策性论文,化与论文,需求论文,农村论文,金融论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
中图分类号：F830 文献标识码：A 文章编号：1003-854X(2009)11-0046-04
一、农村政策性金融需求的新变化
农村政策性金融是为了配合政府实现发展农村经济的政策目标，在农村特定领域内从事的直接或间接进行的政策性融资活动，兼有财政性融资和商业性金融的部分功能。在其履行职能或发挥作用的过程中，具有逆向选择性、政策导向性、准公共性、可变性和阶段性等特点，对促进农业增产、农民增收、农村发展和社会主义新农村建设中具有十分重要作用①。
我国农村政策性金融的发展历史并不长，专门的农村政策性金融机构只有15年的历史。1994年以前，我国没有专门设立农村政策性金融机构，农村政策性金融业务主要由财政部门和农业银行承担。1994年成立了专门的农村政策性银行机构——中国农村发展银行，主要承担支持粮棉油收购的政策性金融职能。中国农业银行在向国有商业银行转变过程中，还肩负着信贷扶贫等少数农村政策性金融职能；农村信用社作为农村金融的主力军，也承担着部分政策性支农任务。但是，主要农村政策性金融职能则由中国农业发展银行执行。2005年以前，中国农业发展银行的业务范围过窄，没有真正起到支持农业开发的作用，严重制约了农村政策性金融的有效需求②。因为作为国家唯一的农业政策性金融机构，农业发展银行应该一方面为国家农业基础设施建设进行融资，支持农业科技开发和成果转化，参与农业结构调整；另一方面，还应该直接面向农村地区和农户，把消除贫困、平衡主要农产品价格波动、降低农民的系统性风险作为主要任务，即应该发挥转移支付职能，起到在全国范围内组织资金、代理财政支农资金拨付、代理农业保险或农业信贷保险、代理国际组织农业贷款等方面的作用，协助欠发达农村地区实现经济起飞所必须的原始积累。这些都是合作金融和商业性金融所无法实现的。但是，随着农业发展银行1998年开始粮棉收购资金封闭管理以及业务单一化，1998-2005年期间，其业务领域被限制在一个过窄的范围内，主要负责粮棉油收购、储运等环节的资金提供，在粮食购销体制改革基本完成后，又面临业务严重萎缩的局面，其农业政策性金融职能没有充分起到在上述两个层次提供公共品或准公共品的作用。可以说，我国农业政策性金融在农业投资体系是实际缺位的，致使我国农村投资体系不仅缺乏统一的引导和监督力量，也影响了支农资金的有限投入。
在这种背景下，我国农村政策性金融需求具有明显的“抑制性、单一性和低效度”。首先，农村政策性金融的有效需求不足，只有农业对政策性金融需求，而农民、农村的需求少；只是资金需求，而对保险、担保类金融服务需求少；只是在粮棉油种植地区有一定需求，而在其他地区需求少。这三个“只是”既反映出农村政策性金融需求的抑制性，更反映其单一性。其次，农业政策性金融业务规模小、风险大、效益差，反过来又阻碍了需求的进一步扩大。2005年以后，党和国家站在新的历史起点上，提出了建设社会主义新农村的伟大历史任务；2007年党的十七大提出了全面建设小康社会的宏伟目标；2008年党的十七届三中全会做出了“关于推进农村改革发展若干重大问题的决定”；今年中央1号文件又提出了“促进农业稳定发展、农民持续增收的若干意见”，从而使农业、农民、农村发展问题推进到一个前所未有的高度。这些目标任务的实现，不仅需要加大财政投入，商业性金融的支持，更需要发挥政策性金融的作用。概括来说，在新的历史时期、新的形势下，“三农”发展和新农村建设对农村政策性金融需求至少有以下三个方面的新变化：
首先，政策性金融需求的业务范围扩大，由粮棉油收购单一的需求变为农业增长、农民增收和农村发展的多方面需求。新农村建设是一项系统工程，按照“生产发展、生活富裕、乡风文明、村容整洁、民主管理”的总体要求，它包括农业产业化、市场化、生态化建设，农民市民化、小康化建设，农村城镇化、信息化和现代化建设③。显然，这些项目的全面建设完成需要巨额资金，仅靠农民、乡村自筹和财政投入是不够的，需要金融的大力支持，而商业性金融又不愿意对农业基础设施、生态环境、扶贫开发、农村公共设施等建设项目的贷款投入。这些方面，就需要农村政策性金融的介入。所以，社会主义新农村建设为政策性金融与业务市场提供了广阔的空间。具体说来，包括三个方面的需求：(1)农业增产对政策性金融的需求。与大工业相比，农业是弱质产业，投入周期长、风险大，要保持农业持续增长，必须进行农业产业化改革、市场化和生态化建设，加大农业基础设施建设投入，改善农业生产条件，提高农业综合生产能力。如中低产田改造，废弃农田恢复，排灌网络建设，农业科技推广，生态农业、绿色农业建设等都需要政策性金融的资金支持。(2)农民增收对政策性金融的需求。与城市居民相比，农民是弱势群体，特别是欠发达地区，农民收入低、生活水平低，如按联合国人均每天消费1.25美元的“贫困线标准”，2008年我国仍有1.5亿人口在贫困线以下，其中，绝大部分在农村，使这部分人口尽快脱贫是新农村建设的前提，开展农业综合性开发是消除农村贫困的重要方式。政策性金融需要投入资金，支持生态资源扶贫开发、集中搬迁扶贫开发、配置短缺生产要素扶贫开发、提高农民素质扶贫开发等。除了通过支持农村扶贫和农业开发来增加低收入农民的收入外，还可以配合商业金融，支持其他类型的农业，开展生产经营活动，增加农民收入。(3)农村发展对政策性金融的需求。相对于城市而言，农村的公共基础设施差，信息化水平低，新农村建设要积极实现农村信息化、城镇化和现代化，大力发展农村通讯、网络，公共医疗卫生设施、文化教育设施等。为此，政策性金融要加大投入力度，支持农村城镇化、信息化和现代化建设。
其次，政策性金融需求的功能增强、层次提高，由单一的信贷资金需求变为信贷、保险、担保和监管等多层次需求。农村经济的发展，无论是农业增长，农民增收还是农村建设，对政策性金融需求，首先表现为信贷资金的需求，尤其是在政策性金融发展的初期，应该说，从1994年我国专门的农村政策性金融机构成立到现在，资金需求始终是第一位的。不过，从世界各国政策性金融发展的经验来看，随着政策性金融的逐步发展，经济发展对政策性金融需求的层次会不断提高。从我国“三农”经济发展的实际和新农村建设的现实来看，对农村政策性需求除了信贷资金需求外，还有保险需求、担保需求和监管需求。(1)农业发展对农村政策性保险的需求。农业是弱质产业，受自然灾害影响大，世界各国都给予不同程度的保护和补贴。按照WTO规则，各国必须逐步开放农产品市场并减少对农业补贴，但与农业生产相关的自然灾害保险作为“绿箱”政策不予限制。许多WTO成员国都利用这一规则，通过政策支持，积极开展农业保险，加强对本国农业的保护。目前，我国对农业支持政策主要是直接补贴和灾后救助，但按照WTO的规则，政策直接补贴和救助必须消减。所以，我们应充分运用WTO的规定，结合我国农村风险现状及现实经济社会环境，抓住有利时机，积极发展农业保险，抵消补贴和救助的减少给农业生产带来的影响，为农业生产提供风险保障。同时，我国农业产业化经营和市场发展也迫切需要农业保险提供风险保障。但是，一般商业性保险难以适应农业保险的要求，必须采用政策性保险，由国家财政给予一定的政策支持。当前，农业政策性保险需求是农业政策性金融需求的一个新领域。(2)农村经济发展对政策性担保的需求。农村经济发展过程中，对信贷资金的需求，由于农户、乡村企业的规模都很小，缺乏有效担保品，往往难以从银行等正规金融渠道获得贷款，亟需由政府出资，建立政策性信用担保公司，为农户、农村中小企业、个体户提供担保，为银行等金融机构放款提供保障。(3)农村政策性金融发展，需要自身监管方式的改革和管理水平的提高。要保证农业政策性金融能够健康发展，其自身必须加强管理，尤其是内部控制和风险管理，同时还要加强经济预算，保证能够使农村政策性金融机构做到保本微利，促进其可持续发展。
第三，政策性金融需求的规模扩大，由原来的规模较小、方式单一，变为规模巨大，方式多样。随着我国“三农”经济发展水平的提高和农村金融改革的深化，对政策性金融需求的规模越来越大，方式也越来越多。一是对信贷资金需求的数量迅猛增加；二是在业务种类增加的同时，要求业务经营方式也日趋多样，管理过程现代化；三是要求政策性金融创新不断推进，与财政、商业性金融、合作性金融的合作日益加强。
二、农村政策性金融供给的硬缺口
目前，我国农村政策性金融供给严重不足，与农村政策性金融需求相比，存在很大差距，形成巨大的“硬缺口”，主要表现在如下几个方面：
首先，农村政策性金融体系不够完善，功能缺位现象严重。从上面对我国农村政策性金融需求的分析来看，当前我国也需要比较完善的农村政策性金融体系，在功能上既可以提供信贷业务，也可以提供保险、担保业务；既能支持农业发展，也能扶助贫困人口，增加农民收入，更能推进新农村建设。然而，从我国农村政策性金融供给来看，与农村经济发展的现实需求不相适应。(1)金融机构形式单一。只有中国农业发展银行专门经营农村政策性金融业务，缺少政策性保险机构和政策性担保机构。农业银行和农村信用社也承担部分政策性金融职能，但毕竟以商业性金融为主。(2)现有农村金融机构在开办政策性金融业务过程中遇到较大困难④。农业发展银行自身生存与发展陷入困境，难以完全承担起农村政策性金融的重任；农业银行商业性金融和政策性职能错位，不能有效履行农村政策性金融职能；农村信用社因开办小额信贷，造成部分经营亏损，承担农村政策性金融职能也陷入“两难”境地。总之，农村政策性金融与农村商业性金融不配套，对农村政策性金融发展起到很大制约作用。(3)农村政策性金融与财政性金融功能分割，没有形成整体合力，也影响了农村政策性金融功能作用的发挥。近年来，中央明确了“多予、少取、放活”政策，提出“工业反哺农业，城市支持农村”的方针，财政转移支付逐年增大，但未与政策性金融资金配套使用，作用发挥十分有限。
其次，农村政策性金融业务种类少，整体规模小，支农作用有限。全面支持“三农”经济发展，需要庞大的农村政策性金融服务，不仅要求业务种类多，而且需要资金规模大。但是，近年来，我国农村政策性金融业务总体上规模较小、业务种类少、服务面较窄，政策性金融发挥的作用不明显，支持“三农”发展的效果不佳。(1)资金投入不足，供需缺口大。据有关专家预测，完成建设社会主义新农村的目标任务，至少需要投入15万亿－20万亿人民币，其中相当一部分需要政策性金融提供。但是，目前农业发展银行每年提供资金都很有限。在广大农村，农业产业化经营、农田水利设施建设、人畜饮水工程、环境综合治理等项目，资金投入严重不足。对新农村建设中需要的中长期开发贷款、基本建设贷款、服务设施建设贷款和与生产经营周期相近的配套贷款等，都需要政策性金融的支持。但是，大部分政策性金融服务都未涉及到，部分已涉及到的项目，政策性贷款也逐年减少。总体来看，农村政策性贷款的投放还是呈下降趋势，余额不断萎缩。(2)业务种类少，服务面窄。当前，农村政策性金融业务的种类不多，主要集中支农信贷业务方面，而对农民增收服务、新农村建设及其发展支持没有更多的业务，服务范围不广。再从业务性质种类来看，目前主要是银行业务，而保险、担保业务几乎是空白。这大大限制了政策性金融功能的发挥。
第三，农村政策性金融资金来源渠道单一，政策支持力度不大，法律地位缺失。从世界上政策性金融较为发达的国家来看，农村政策性金融的资金来源渠道广泛，包括政府投入资金、中央银行借款、向其他金融机构借款、吸收存款、发行债券等。同时，还能得到政府大力支持，并有较为完善的法律法规，但是，从我国现实农村政策性金融的实际来看，问题很多，主要包括资金来源渠道较为单一、不够广泛，政府对农村政策性金融支持力度不大，缺乏农村政策性金融法规，这些问题的存在，严重制约农村政策性金融的发展。此外，我国农村政策性金融业务发展中潜伏着巨大风险，包括产业风险、政策性风险和道德风险，中国农业发展银行的不良贷款率也比较高。农村政策性金融的创新动力不足，创新举措不多，创新成果更少。这与迅猛增长的农村政策性需求相比差距甚远。
三、农村政策性金融发展的新思路
我国农村政策性金融应该按照“多方合作、资本充足、功能健全、服务完善、运行安全”的农村金融体系改革的总体要求，根据自身对“三农”发展和新农村建设的金融服务能力和潜力，结合当前和近期国家赋予的职能，借鉴国际经验，科学定位，推进改革，加快发展，促进国家农村宏观经济政策目标的实现。
首先，农村政策性金融职能的重新定位。明确农村政策性金融的职能定位，是推进农村政策性金融健康、持续、快速发展的前提。农村政策性金融具有商业性金融的“固有本质”，又兼具财政性融资的“政策性特色”。政策性金融资金应当实行有偿使用，但执行低息优惠利率；经营不以盈利为目的，而以贯彻落实国家产业政策，促进“三农”发展为己任，按照政府的正确意向安排融资活动，以充分体现政策性金融的“金融+财政”的特征。在职能定位方面，应遵循“四项基本原则”：一是政策性原则。以贯彻落实国家促进“三农”发展和新农村建设的宏观经济政策为目标，无论是信贷资金投放，还是保险扶持与信用担保，其支持对象必须与国家的“三农”政策相协调，有利于国家在农村实施产业政策。二是非盈利性原则。政策性金融业务不应以追求利润最大化为目标，发放政策性贷款的利率应根据资金来源渠道和成本高低，按照保本微利的原则确定；保险费率、担保费率都要比商业性保险和担保费率低，财政可给予适当补贴。三是安全性原则。政策性金融也是一种信用，讲求偿还性。因此，政策性贷款也应有偿使用，按期收取本息，防范风险。保险、担保风险同样要防范。四是广覆盖原则。当前农村政策性金融要为农业、农民、农村发展服务；要办理信贷、保险、担保等各种业务。而不能只办单一的业务和为单一的对象服务。
根据以上原则，我国当前农村政策性金融的主要职能可以概括为以下四个方面：(1)代理财政发放支农资金职能。农村政策性金融发挥政策性功能作用的一个重要方面是代理财政支持“三农”发展，代理财政发放支农资金，提高财政支农资金的使用效率。根据财政性支农资金的性质，从有利于与政策性支农资金形成合力的角度，采取委托农村政策性金融机构发放支农资金较为合适。财政部门通过政策性金融机构将政策性支农资金发放给特定对象，由政策性金融机构进行管理，按期收回贷款本息。(2)扶持弱质产业和弱势群体职能⑤。农村政策性金融重点支持对象是粮棉油生产、种植、养殖等弱质产业和农村贫困农户，通过实施政策扶持，促进农业增长、农民增收和农村发展，从而促进区域经济协调，和谐农村构建和贫困人口脱贫致富，提高农民生活质量。(3)涉农资金引导职能。农村政策性金融机构要通过提供政策性信贷、保险和担保业务，引导农户、乡村企业、商业性信贷和国际组织开发资金投入到“三农”发展中去。对于农业产业化的龙头企业、农产品基地建设、农业科技开发项目、生态农业等处于成长前期，发展前途不明的重点产业，要先行投资支持，表明政府对这些项目的扶持意向，引导投资者自筹资金投入。当这些产业逐步成熟后，具有商业性投资价值时，通过保险、担保等业务的开展，引导商业性金融介入，从而增强商业性金融机构投资信心，形成一种政策性金融对商业性金融投资取向的引导机制。(4)培养比较优势职能。从经济全球化的视角出发，我国农村政策性金融职能定位还应该扶持我国农业参与国际竞争，以培育我国农业的比较优势。但农业比较优势是动态变化的，不同发展阶段和发展时期具有不同的比较优势，而且不同地区之间的农业比较优势也不同。当前，农村政策性金融应把“农业科技支持、优势农业开发以及农业深加工等一系列环节的产业链条的建立”作为培养农业比较优势的支持重点，给予资金、保险、担保等全方位支持。
其次，农村政策性金融供给的多维创新。我国农村政策性金融职能的重新定位和当前农村政策性金融供给“硬缺口”的现实表明，加强金融创新，增加金融供给，是推进农村政策性金融发展的当务之急。要加强金融组织创新，完善农村政策性金融组织体系，增加政策性金融机构供给。按照“一增二改三代”的思路，实施农村政策性金融组织创新，增设农村政策性保险机构和农村政策性信用担保机构，填补政策性保险和担保机构的空白，为有效开展农村政策性保险和担保业务提供组织保证；改革中国农业发展银行，增加功能，梯度推进，企业经营⑥，即增加农业发展银行的信贷功能、代理财政功能、扶贫开发功能和引导资金功能；划分东、中、西部地区，加强对中、西部地区的支持力度，梯度推进；按照保本微利原则，实行企业化经营管理，提高经营效益；完善中国农业银行和信用社等商业性金融机构代理政策性金融业务的职能，建立政策性金融与商业性金融之间的合作机制⑦。与此同时，开展金融业务创新，扩大政策性金融服务范围，增加金融业务品种供给。新增农业政策性保险和政策性信用担保业务，尤其是在受自然灾害影响较大的农业发达地区和正规金融供给不足的地区，多设立政策性保险机构和政策性信用担保机构，多开办政策性保险和担保业务，以促进信贷业务发展；根据信贷业务发展需要，适时增加农村政策性信贷业务种类，扩大农发行信贷业务范围，把农发行办成真正的为“三农”发展和新农村建设服务的政策性银行；加强与财政联盟，扩大代理财政支农资金发放的范围，改进代理方式，提高代理效果；加强与商业性金融联手，办理好个人政策性金融业务的委托代理，包括信贷、结算代理等业务；加强与保险机构、担保机构联结，共建风险防范体系。另外，要加强融资方式创新，拓展农村政策性金融的资金来源，增加信贷资金供给。保证农村政策性金融有充足资金来源，核心是要建立起一套农村资金动态回流体系，避免农村金融市场资金外流。要通过实施金融技术创新，提高农村政策性金融业务经营的现代化水平，增加电子化金融服务供给。政策性金融实行企业化管理，也需要借助现代计算机技术、网络技术手段，提高金融信息化、数字化和现代化水平。为此，需要加强金融技术创新，主要是增加电子计算机等金融技术设施，改进金融机构内部管理方式，加强金融员工专业培训，提高运用电子计算机的能力。同时，通过金融技术创新和金融服务手段的改进，有利于提高政策性金融服务效率，有利于建立健全金融风险防范体系，提高金融运行安全性。
第三，农村政策性金融保障机制的全面建立。发展我国农村政策性金融，必须借鉴国外经验，实施相应的政府扶持政策，建立健全业务运行保障机制⑧，主要有以下几个方面：(1)建立政府资金扶持机制。国家应加大对农村政策性金融机制的资金支持力度。如给予财政借款，用这部分无息资金从事农村政策性金融运营，到期收回；给予中央银行借款；规定将所有农村财政性存款全部存入从事农村政策性金融业务的金融机构。这有利于增强政策性金融机构的资金实力和资本充足率。(2)建立可持续发展的保障机制。农村政策性金融机构的可持续发展首先表现为财务上的可持续。因此，周家应实施财务扶持政策，对金融机构发放的农村政策性贷款按实际发放利率与平均市场利率的差额部分给予利息补贴；同时对金融机构开展农村政策性金融业务部分免征营业税和所得税；对历史形成的政策性不良资产实行剥离。(3)建立风险防范机制。农村政策性金融机制发放政策性贷款应加强风险防范，建立政策性贷款担保体系。由政府牵头，财政部门、涉农部门、农业企业及农村集体经济组织共同出资，成立担保机构，对农村政策性贷款进行担保；同时，针对农村政策性金融业务建立保险组织，开展小额保险和政策性农业保险。(4)建立法律保障机制。要加快政策性金融的立法进程，尽快出台农村政策性金融法规，明确农村政策性金融机构的法律地位和职能，为农村政策性金融可持续发展提供法律保障。
注释：
①胡学好：《中国政策性金融理论与实践》，经济科学出版社2006年版，第18-21页。
②姚蔚：《新农村建设与政策性金融职能定位》，《银行家》2006年第9期。
③张泽：《选准农业政策性金融在新农村建设中的着力点》，《农业发展与金融》2006年第8期。
④⑧中国银监会合作部课题组：《农村政策性金融的现状与发展》，《中国农村信用合作》2006年第6期。
⑤鲁靖、蔡则祥：《金融支持弱势群体的外部效应与制度安排》，《财贸经济》2007年第12期。
⑥李志辉、崔光华：《基于开发性金融的政策性银行转型—论中国农业发展银行的改革》，《金融研究》2008年第8期。
⑦吴先满主编《江苏发展金融业的对策研究》，中国金融出版社2009年版，第126-130页。
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