市场经济条件下的政府收入机制问题，本文主要内容关键词为：条件下论文,市场经济论文,机制论文,收入论文,政府论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
党的十五大报告有两个非常突出的特征：一是整个报告着眼于二十一世纪，思考的问题非常长远；二是报告突出了“完善”这两个字，即今后的一切工作都围绕完善社会主义市场经济体制这个大的目标来安排。十五大报告第五部分“经济体制改革和经济发展战略”中明确提出要“完善分配结构和分配方式”，这部分内容与财税部门的工作密切相连。它包括两方面的含义，一是要完善居民之间的分配结构和分配方式，即个人之间的收入分配问题；二是要完善政府的分配结构和分配方式，即在市场经济体制建立过程中，逐步规范政府的分配结构和分配方式。这里仅就如何采取切实可行的措施，规范政府收入机制，来完善政府的分配结构和分配方式，提出粗浅的看法。
一、当前政府收入机制极不规范
当前，我国政府收入机制存在着各种不规范的行为，并由此带来了我国经济运行中的一些矛盾和问题。
（一）政府收入机制不规范引发的矛盾现象分析
最近一段时期，关于财政收入占GDP比重问题的讨论不象以前那样空泛了，而是向前迈进了一大步。如今年3月份“两会”召开期间，人大代表和政协委员对企业税赋重的问题表现出极大的关注。还有一些同志把税赋重同国有企业的经营状况联系起来，认为国有企业经营困难的日益加剧是和1994年税制改革所带来的税赋水平上升有密切的关系。实际上，改革以来我国财政收入占GDP的比重处于一直下滑的态势。那么，为什么又提出了税赋重的问题呢？这是颇为矛盾的事情。这就需要对此作深入的分析。
1996年全国各项税收总和为6901亿元，占当年GDP67700亿元的比重为10.2%。这个指标是全国综合税赋水平。10.2%的综合税赋水平不管是作横向比较还是作纵向比较，都是偏低的，不能说是税负过重。但是通过对一些经营状况的调查，也发现企业确实存在着负担过重的问题。企业负担过重不仅形成了人们的共识，而且也加剧了企业的困难。但是仔细分析一下，可以看出，我国现行财政收入并没有加重企业负担。如果把税收和列入预算内的其他各种杂项收入包括在财政收入之内，1996年财政收入占GDP的比重为10.9%，这个比重也并不高。但企业实际负担的项目还有很多，负担的水平也远远高于上述比例。
（二）中国政府收入的形式
根据调查分析，我国政府收入的形式按大类分，有以下几项。
1.预算内收入。指比较规范的财政收入。
2.预算外收入。指根据政府的规定，收入不列入预算，放在预算外加以管理，但是仍然有章可循的收入。
3.预算外的预算外收入。指既不列入预算也没有专门的规定列入预算外管理，而是由各级政府、政府各个职能部门自定规章，自行收取的那部分收入，也称之为制度外收入。
4.财政收入退库。从字面上来看，人们难以看出这是什么样的一种收入。但通过分析两种情况就可以理解。一是企业的亏损补贴。这种补贴不是从正常的支出渠道安排，而是在组织收入的时候采取退库的办法来解决的。二是有些地方行政事业单位经费不足，按照正常渠道应该通过支出安排，但现在支出不允许安排，采取收入退库的办法来解决。这两种方式仍然是财政收入的形式。
5.国债收入。近几年，国债收入的比重也是非常高的。今年计划发行额为2529亿元。
以上五个方面的收入相加才是可以和国外纵横向比较的一个口径，即政府收入这个概念。那么，政府收入占GDP的比重是多大呢？前面已经讲过，第一块即预算内收入占GDP的比重为10.9%，对第二块预算外收入，有各种各样的统计，财政部综合司做了一个统计，即预算外资金为3800多亿元，不管是学术界还是财政部门的同志都认为这是一个大大压低的数字。各方面也都认为预算外收入和预算内收入大体是相当的。少说一点，预算外收入占GDP10%是可以的。第三块是制度外收入。根据典型调查分析，制度外收入约占GDP的5%。第四块财政收入退库约占GDP的4%。这四项加起来就约占GDP的30%。第五块收入是国债收入。1996年我国国债收入1946亿元，约占GDP的3%。如果把这五项全部加起来，就占GDP的30%以上。应当说，30%以上这个比重是符合我国实际状况的。
以上分析也可以澄清一些外国朋友对改革以来我国财政状况的一些模湖认识。改革以来，我国财政收入占GDP的比重不断下降，而据他们观察，中国经济增长在很大程度上是依靠政府投资来带动的，没有政府投资做先导，打基础，中国经济的增长就达不到今天的速度。按照这样的经济增长速度推算，政府投资的规模不会很小。于是他们就提出了这样两个不理解：一是10.9%的财政收入何以能维持如此庞大的投资规模？二是中国的公务员队伍历来庞大，这几年仍处于不断膨胀之中，那么10.9%的财政收入又何以能维持如此庞大的公务员队伍呢？通过上述分析，这些问题就迎刃而解了。实际上，通常所说的财政收入仅仅是指列入预算的那一块比较规范的收入，并不包括其他非规范收入。
（三）当前政府收入机制存在的问题
目前我国政府非规范收入的方式很多。在一些政府机构的工资、奖金、公用经费中有相当一部分是通过非规范收入自筹而来的。这一块也是维持政府正常运转的必要条件。也就是说，在目前政府收入来源机制中，有相当一块属于非规范的收入来源。概括起来讲，在政府收入中，游离于预算之外的多于预算收入，这是其一。其二是单就列入预算的10.9%也存在着不规范，表现为有偿性债务收入所占比重偏高。以今年为例，全国各项财政收入之和约为10900多亿元，而债务收入为2529亿元，债务收入占财政收入的比重为22.61%，约占财政收入的1/4，这个指标被称之为债务依存度。与此同时，还必须注意考察另一个指标——中央政府的债务依存度。因为在我国只有中央政府才能发行国债，地方政府不允许发行国债。因此，分析债务依存度准确的应该是分析中央政府的债务依存度。22.61%不能准确反映我国债务依存度。1997年，中央政府的债务是2529亿元，而中央财政收入是4377.88亿元，债务依存度为57.77%。这也是一种不规范的情况。如果把这两年不规范的现象归结起来，可以得出两个结论：一个可以称之为费多税少，即游离于预算外的收入多于预算内收入。另外一个可称之为债多税少，这是单就预算内收入而言的，特别是就中央政府的收入而言。据学术界的粗略统计，两者的比例为2:1，保守一点也有3:2。债多税少也好，费多税少也好，都反映了目前我国政府收入存在着不规范现象和事实。如何看待这两种不规范的现象？很多人在讨论这个问题的时候，视野比较窄，把它看成是财税部门和其他机构的一种权力之争，说费多一点有什么不好，税少一点有什么不好，我们能正常地筹集一部分经费满足自己的需要又有什么不可以？现在提费改税，有些人把它看成财税部门想扩大自己的权力范围，想扩大自己的职能领域。实际上，如果把我们的视野从微观扩展到宏观，大家就会看到，表面上看来是权力之争，是费税之争，实质的问题是政府收入机制不规范。这种不规范又引发和导致了政府部门行为的不规范，它不仅仅是收入不规范问题，政府的整个行为都在这种收入分配不规范的大前提下，被扭曲了。比如政出多门的各种收费，不仅各级政府机构几乎都有，而且很多部门收费的规模非常大。有人认为，政府机构根据自己的需要去制定一些规章，去收一些费用，既没有什么不好，也没有什么危害。但是，透过对政府收费的现象，可以看到：所有的政府收费都有一个共同的特征，那就是自立规章，自收自支，不纳入预算管理。这就会带来不良
后果。比如说任何一个政府机构只要有拥有收费的权力，有了收费的收入，它就能够在除了预算之外的收入当中再得到一块收入。这块收入是归它自己支配、自行安排的，所以，几乎所有部门的领导人都希望拥有收费权，都希望通过收费来扩大自己的政绩，来提高本部门职工的福利水平、奖金水平、住房水平等等。在这种条件下，就刺激了几乎所有的政府机构都介入收费领域，诱发了各种收费的蔓延。我国整个GDP的分配渠道就是在政出多门的收费这个背景下被搞乱了。最大的乱表现在非财政部门介入财政分配。这里就涉及到一个问题，为什么在任何一种社会制度下，在任何一种社会形态下，只有政府存在，就必然要设立一个专管政府收支的部门？从政治学的角度讲，它是要割断各个政府部门的行政执法与经费来源之间的联系。因为政府部门总是拥有一定权力的，如果把政府机构经费来源和它管理对象也挂起钩来，就免不了以权谋钱，以权换钱，这是一个显而易见的道理。如果让各级政府机构自己筹集一部分收入来源，在这个过程中，就会演化为一种收费的竞争浪潮。现在的局面正是如此。哪一个部门拥有的收费项目多，收费数额多，哪一个部门领导人就颇受赞扬。在这种情况下，怎么能设想政府的行为能够得到规范！
（四）政府收入机制不规范的危害
1.造成社会普遍感到税赋重。根据上面的分析，税赋重实质上是一种错觉。因为简单地讲，规范性的税是不重的。可是其他方面的费的负担是颇重的。10月初《北京晚报》登了一则消息，北京市有关部门对北京地区的6个国有企业做了一个典型调查。调查结果是：就6个国有企业而言，他们所承担的来自于政府部门的收费项目是206项。这206项收费是五花八门的，比如有节日摆花费、亮灯费、禁烟费、驱赶叫花子费、精神文明建设费、树木打药费、道路清扫费等等。几乎所有的支出项目经费来源都是向企业去收的。因为我国个人承担政府收入的基础不象西方国家那样雄厚。只要政府部门想到一个事情，手就向企业去伸。国家经贸委有个统计，目前国有工业企业所承担的各种不合理负担，主要是指各种收费的负担，大体上要占到这些企业当年所实现税利的20%，这些费用超过当年企业的税后利润。如此重的负担必然影响到国有企业的经营状况，也给人造成税赋重的错觉。在这种税赋重的错觉下，就招致了各方面的报怨，给税收的正常征管加大了难度。目前社会各界有很多的说法，针对这几年财政增收和大面积的国有企业亏损及下岗职工规模的逐渐增大的状况，人们由此推断是财政刮地皮，竭泽而渔。但实质上，财政部门所管的是预算内收入那一块，还有债务收入。大量的都在财政部门管理之外。也就是说，社会各方面的抱怨和社会矛盾的加剧是政出多门的种种收费所带来的一个社会危害。
2.弱干强枝。这不仅是指中央和地方的关系，而是在任何一级政府都存在这种现象。举个例子，国务院对中央政府各个部委实行集中统一领导。如果各部委除了财政部门正常拨给的经费那一块，还拥有自己的收入来源。那么，在这种些情况下，当国务院给各部委下达某种行政命令时，各个部委在具体贯彻当中，就会考虑到自己的利益。这样，国务院的调控能力就要打一个问号。其他各级政府也会遇到这种矛盾状况。
3.有偿性的债务收入所占比重高。就全国而言，债务依存度是22.61%，就中央一级情况来看是57.77%，更具实际意义的是后一个指标。此外，这几年中央债务依存度指标一直呈逐步上升的趋势，增速是比较快的。1994年债务依存度是52.14%，1997年就达到了57.77%，平均每年递增1.87个百分点。从今后的发展趋势看，估计债务依存度上升的势头是难以控制的。因为目前国债发行额的确定实质上是三个因素构成的。一个因素是财政赤字，一个因素是当年的国债还本额，另一个因素是当年的国债利息支付数。这三个因素相加就构成了国债发行额的总和。比如，今年发行国债2529亿元，今年的计划财政赤字570亿元，除此之外，还有1959亿元的债务还本付息数字，我国走的实质上是一条借新债、还旧债，不断滚动循环的路子。在这种情况下，就很难把债务依存度控制在一个适当的增长幅度内。而且债务发行额越大，还本付息的数额就越大，即使把财政赤字控制住了或基本消灭了财政赤字，余下的数字仍然是很大的，这不能说没有风险。也不能仅看到这两年国债发行比较顺利，就看不到其中隐含的风险。国债发行一旦受挫，政府的正常经费来源就会受到威胁。
4.费多税少、债多税少还造成政府支出的不合理猛增。这几年我国各级财政都十分困难，有些地方甚至连政府机构正常运转都难以保证。但在经费紧张的同时，支出却是日益攀升的，而且增速远远大于GDP的增速，特别是其中的行政经费增速更快。原因何在？按照财政支出增长规律来讲，任何一个政府都希望多支出，但是，在愿意多支出的同时，实质上却有一个客观因素在约束。这个约束就是来自收入一方的约束。问题是，目前政府收入来源中能够起约束作用的因素范围在缩小。能够约束政府支出的，就是正常性的预算内收入，如税收。税收是按法律规定向社会征收的，它有特性即数额的相对固定性。数额的相对固定性实质上是一把双刃剑，一个刃是割纳税人的，告诉纳税人，发生纳税行为必须把足额的税收交给政府，但同时另外一个刃又是割政府的，对政府是一种限制，除了税法所允许的税款外，不能超额去征税。如果政府的收入主要是来源于税收，而税收又通过税法控制，这样就约束了政府的收入规模。这种约束，在一定经济发展水平条件下，政府能够调度的收入规模是个既定的量，就不可能实现支出的高速增长，这是一种约束力量。现实情况是费多税少，债多税少。费多，除了正常的经费之外，可以自立规章，去调整自己的收费项目。在费多这样一个前提下，收入就变成一个可以加以调节的量，收入可调节，支出自然可调节。政府调节收入的量，只有靠权力去解决，这种情况下，行为规范就会出现问题，支出肯定要增长，这是一个方面。再说债多，我国对于国债发行的数额还没有法律的限制，《国债法》讨论几年了，至今尚未出台，每年的国债发行额的确定，无非就是上面所说的三个数字相加，这也不是一种强有力的约束。在费多、债多这种不规范的条件下，单就预算内财政支出而言，这几年的增速在12%～20%之间，高于GDP10%的增速，如果把各种各样的收费、预算外的一切都包容在内，估计支出增速至少也在20%以上。
5.国有企业经营状况困难。国有企业从改革那一天起就列入了经济体制改革的日程表，但是至今没有取得理想的效果。这其中有很多方面的原因。但实质上有一个很重要的问题是来自于政府的行为不规范。上面的政府机构越多，伸向企业资金的手就会越多，而国有企业拒绝的力量又很小，企业负担很重。各种各样的收费确确实实是造成国有企业困难状况加剧的一个原因。费在年年增加，企业也一天比一天困难。政府干每一件事情，都需要经费来源，正常的来源没有，就要开辟新的来源，就要收费。国有企业什么时候才能改变这种状况，值得大家思考。国有企业走出困境是我国为之奋斗的目标，这个目标的实现也有赖于政府行为的规范。
除此之处，大家对目前存在各种各样的腐败现象都深恶痛绝，但是腐败也要有资金来源。最初是以不规范的办法向企业伸手，现在有些腐败现象是政府部门自己小金库的钱作为财源的，小金库的钱不是财政经费的正常拨付，大都是收费而来的。
总而言之，目前政府收入不规范所带来的政府行为不规范现象已经成为制约推进改革的极大障碍。正如有一句话说的：“规范整个社会的分配结构和分配方式必须从规范政府部门本身的分配结构和分配方式入手”。
二、要清楚地看到债多、费多和税少之间的关系
基本的看法是这二者之间是因果关系。税少是费多、债多的因，债多费多是税少的果。不过，这是最初阶段，事情演变下去，又倒过来了，费多又造成了费挤税现象，债多又缓解了税少的压力，所以费多、债多又缓解了税少的压力，所以费多、债多又进一步加剧了税少的势头。当然债多、费多与税少只是相对数而不是绝对数。
（一）计划经济条件下的收入结构带来的不良后果
在计划经济条件下，财政收入结构有两个特征。一是税利并存，以税为主；二是来自于国有经济的缴款占大头。以1978年的数字为例，假定该年全国财政收入为100%，来源于国有经济的税收占35.8%，来源于国有经济利润51%，两者相加为86.8%，如果再加上集体上缴的税利则占到99%以上。按照这一种比例结构，人们就容易产生一种疑问，是不是农民对国家财政收入没有贡献或贡献很少，只有1%是来自农民贡献？中国改革之前的计划经济时期，是不是财政收入主要是从国有经济来的或基本上是从国有企业来的？其实不然。脱开财政制度这个局限，深入到整个经济运行之中，就不难发现，当时有两个基本制度是和财政制度相配合运行的。一个制度是农副产品的统购统销制度，另一个是城市职工的八级工资制度。这两个制度和财政收入密切相关，是当时财政制度的基础。简单表述一下，1953年实行的统购统销，是低于市场价收购的，农副产品卖给商业部门，就产生一个差价。城市商业部门出售时仍低价卖给居民和工业部门，工业部门购买低价原材料，生产成本就低；居民低价购买农副产品，要求工资水平就不高，工厂的工资成本也就很低。1956年推出工资等级制，人为地造成了一种低工资格局。工业产品成本降低了，但销售价格执行的是计划价，与农副产品的收购价就产生了剪刀差，而且越来越大。这之间就形成了企业的利润。以上分析说明国有企业并不是利润的唯一创造者，其中既包括了农民也包括了城市居民的贡献。当时，财政与国有企业分配关系是统收统支关系，经过统收渠道，利润就如实反映到财政收入上来。这样就带来了不利的结果：一是对老百姓而言，当时情况下形成这样一个认识，即不管是税收还是利润，都是单位交纳的，与个人无关，认为只要是国家征税，都是单位交纳。这样，居民个人没有纳税意识或纳税意识淡薄是一件自然而然的事情；二是对政府部门而言，特别是对政府领导人而言，不管是税还是利，都是国有单位上交来的，所以税利不分，只向财政要收入的量而不讲究收入的源。认为这是同一所有制内部资金的调配关系。到今天，改革十八年之后，仍然提利税。税利实质上仍是税利不分的表现，改革之前的特殊财政收入机制给改革之后的收入机制的不规范埋下了伏笔。
（二）改革后的政府收入情况
我国的改革是从分配领域入手的，而且是依靠财政的减税让利来推动的。减税让利在农村是提高农副产品收购价格和推行联产承包责任制，在城市是对国有企业放权让利。这样，计划经济条件下财政制度的基础——农副产品统购统销制和八级工资制度就消失了。因此，政府的收入就不可能从国有企业的利润中得到保障。实质上，改革之初，政府部门和理论界都看到了这一点，并采取了措施，在财政放权让利的同时，陆续出台了各种税种。到1993年就达到34个。而改革之前，大的税种只有2个。增加税种的意图无非是用税收替代原来的两个基本制度消失所带来的财政收入减少。简单地讲，就是以明税代替暗税。事实上，这是符合市场经济发展规律的必然之举。但是，因为前20多年，没有明税这种特殊环境的制约，给我国税收制度的正常运行带来了意想不到的两大后果。第一个后果是个人和非国有制单位在长达20多年的生存环境中都不缴税，现在却要交税。这样，他们在纳税意识没有树立起来的情况下，本能的反映就是躲，能躲多少就躲多少。由此在我国就出现了大量偷漏税现象。这在改革之初就产生的。最初的偷漏税者是个体工商户，后来扩展到其他所有制单位包括国有企业。虽然偷漏税在全球都有，是共性，但中国的偷漏税和其他国家偷漏税却有着显著的不同。国外大量的偷漏税属于研究税法、钻税法的空子，处心积虑地去偷漏税、逃税，这可称之为有意识偷漏税。而中国目前的各种偷漏税，不属于有意识偷漏税，而是一种本能的下意识偷漏税。对于税法的研究远不是能够做到从技术上钻空子。但是，相对于有意识偷漏税而言，下意识偷漏税更为可怕、更难治理。其结果就造成国家税收大面积流失。第二个后果是在税收收入不能保证正常的支出需要前提下，导致了费债的双膨胀。我国政府部门长期习惯于以行政命令的方式组织收入。改革时，各级积极性很高，需要的资金也很大，表现在政府财政支出上增幅很快，可是税制虽然出台了，但税制运行受到障碍，税收的正常供给又不能保障支付的需要。在这种条件下，就出现了一种现象，即不给钱，给政策，允许政府部门自筹财源，搞建设，允许政府部门创收，于是就开始出现收费这个范畴。税是由中央统一加强管理的，立法权没有下放，但收费可以，就出现了收费介入财政分配部门，而且愈演愈烈，在全国范围内形成了收费的浪潮。收费浪潮的兴起，又进一步加剧了税制运行的困难。同时，收费地位的越来越高，也把相当一部分政府部门领导人的注意力从税移向了费。税是要按*
国家的法律依法征收的，要列入预算，而费是自己的财源，自己可以在自己权力范围内根据需要加以灵活调度和支配。其结果是税收在政府收入体系中缺位了。缺了的位还要补充。而支出不仅是个既定的量，还要继续增加。这个缺位最初靠债，以后靠费来补充，以至于现在费和债占到政府收入相当大的比重。今天，如果脱离了债和费，国家机器运行、政府职能的履行，都要打一个问号。所以从这个角度上讲，债多、费多和税少有着一种因果关系。
三、市场经济要求政府收入机制必须走规范化的道路
（一）完善和规范政府收入机制势在必行
党的十五大报告中心之一，就是完善，也即规范。下一步改革的中心就是走完善社会主义市场经济体制这条路子。作为财税工作，就要完善政府的收入机制、支出机制，把政府的机制规范好、完善好。因为财税部门的每一项工作都跟政府行为密切相关。从道理上讲，任何的政府行为都要有经费支持，政府收入不规范必将引发政府行为的不规范，这是基础。下一步改革就是要规范政府收入机制。市场经济是一种规范经济。在市场经济条件下，各种利益主体的界定是非常清晰的，政府和民间的关系要以法律作为基础，政府取得收入的方式和数量也必须是规范化的。
（二）政府收入机制规范化的标志
1.法制为基础。政府从民间收取一部分钱，首先要立法，然后去收钱。目前的收费都是不合法的收入。因为没有经过立法这个程序，是凭借行政权力收取的，债的发行也是如此。
2.政府收入要全部进预算。(1)在规范的市场经济条件下，是没有预算外资金的，政府收入应该等于预算收入，不应当有游离于预算之外的收入；(2)预算的实质，简单地讲，不是谁来管、列预算表的问题，而是政府的收入和支出要公开透明；(3)预算外资金是与计划经济密切相联的范畴，是随着计划经济的产生而产生，要随着计划经济的消亡而消亡。
3.统一管理。财税部门要总揽政府的收支。按照部门设置，设立财税部门的目的，就是要总揽政府收支，割断政府各个行政、执法部门和他的经费供给之间的联系。如果没有总揽收支，本身就是一种职能缺位、职能不到位的现象。关于税、费的权力划分问题，理论上讲，从符合历史、符合市场经济发展规律的事实来说，无论是费还是税都是要由财税部门直接去征收，交由某些政府机构代征，那也是一种代征的关系，不能坐收坐支。就象关税一样，税务局不征，由海关代征，海关代征的税必须全额纳入国库。
4.政府收入一定要以税收为主体，使税收在全部的政府收入中占有极大的比重。在市场经济条件下，只有税收才是政府收入的基本来源。改革以后，财政支出的构成发生了非常大的变化。1979年，基本建设支出占全部财政支出的比重为40.4%。而到1996年却下滑到9.6%。从总体讲，这种情况是正常的。因为市场经济体制和计划经济体制界定的思路是不同的。在计划经济体制下，政府作为资源配置的主体。而在市场经济条件下，市场作为资源配置的主体，能够交给市场都应交给市场，政府干的事情就是通过市场解决不了或通过市场解决得不那么令人满意的事情。大体上讲，政府管理的事情体现在两个方面。一方面提供公共特品和服务、治安维持、公路建设，另一方面调节收入分配，主要是调节居民个人之间的分配，并保持宏观经济和社会的稳定发展。两个方面归结来，就是满足整个社会的公共需要。但同时也应看到，大家都需要的东西偏偏是没有人管的。需要由政府来统管。在政府管理的过程中，资金流向是单向的，花出去就无法收回。不象企业，资金有投入，就有产出，政府的支出只有投入，没有产出，这里不排除有些公共项目可能带来一些赢利，但那也是非常少的，面对整体财政支出，其作用是杯水车薪。既然如此，就要求和决定着在政府整个收入结构中必须以税收与之相适应。
税收与其它收入相比，具有强制性、无偿性和数额相对固定性三个特征。一是强制性。税收是依法征收的，不管纳税人意愿如何，都必须如数交纳。所以通过税收组织财政收入的量是稳定、可靠的，只要有经济活动进行，就有税收，就能保证政府部门的正常经费。二是无偿性。征税之后不要考虑偿还的问题，也不要考虑付什么代价的问题。三是数额相对固定性。税收的性质和市场经济条件下的财政支出结构是一种对应关系。用税收来满足市场经济条件下的财政支出需要是比较合适的。其他的收入形式则不那么合适，如国债。国债不能作为政府收入的主要来源。国债的特性也可概括为三条：一是相对税收强制性而言，国债是自愿的。老百姓购买多少凭个人意愿，通过国债组织财政收入的量也不稳定、不可靠，有时要大打折扣。二是有偿性国债要还本付息，在目前的金融制度下，国债的利息成本比较高。所以，国债的还本付息成为政府日益沉重的负担。今年，新债的75%用于偿还旧债，在中央政府的全部支出中，本息支出占44.75%。三是灵活性。国债有一个比较灵活的操作空间，可以根据财政收入和支出对比状况来确定发与不发，发行多少，通过国债组织的量也不是一个既定不变量，而是一个可以加以灵活调节的量。收费也不适应市场经济条件下的财政支出结构。根据考察，市场经济条件下，规范化的政府收费只有两类。一类是规费。规费是政府部门对公民提供特定服务或实施特定的行政管理而收取的工本费和手续费。包括行政规费、司法规费。就这两种规费而言，首先是限定在政府所提供的特定服务范围和特定的行政管理范围之内，而不是一般的，也不是政府所有服务都要收费；其次，规费的收取是有标准的，要限定在工本费和手续费的范畴之内。这就决定了规费收入量不会很大，不能作为主要来源。第二类是使用费。是政府对公共设施使用者按一定的标准所收取的费用。使用费的收取和使用也有其特定的规定性。首先要建设公共设施，然后才能收取使用费。但是政府所提供的服务，所做的工作，不仅仅是提供公共设施，还有相当一部分是属于非公共设施的工作量，不可能向所有的人都收取使用费，收取的范围很窄。其次，只有使用者交费，不使用者不交费，收取范围较小；再次，使用费要专款专用，实行基金化管理，而政府的支出大量是属于一般性的，这就决定了使用费不能作为财政收入的主要来源。总之，在市场经济条件下，税收是最佳的资金来源。马克思形象地说：“赋税是喂养政府的奶娘，国家存在的经济体现就是捐*
”。二战时期一代名相邱吉尔也说过：“世界上只有两种东西是永恒的，一个是死亡，另外一个就是税收”。
市场经济条件下政府要执行社会经济政策，也只能主要通过税收去加以完成。如调节收入分配。这些年，居民个人之间的收入分配差距逐渐拉大，社会反映强烈。据《中国统计年鉴》，城市居民收入排队，前10%的收入是后10%的4倍，收入差距逐步拉大是市场经济发展的必然结果。市场经济条件下决定人们收入分配的因素有两个：一个是每个人所拥有的生产要素在市场上所获得的价格。这是符合规律的现象。对于收入分配差距拉大的现象必须加以调节，而调节任务只能由政府来完成，而不宜交给其他机构去完成，其他机构也担负不了这样的职能。而政府调节必须凭借一定的手段和方式，在计划经济条件下，政府调节收入分配非常有效。在农村，通过农副产品的收购价格调节，从而调节农民收入；在城市，实行八级工资制，调节城市居民收入。但在市场经济条件下，不能再采取这样的办法，否则就是倒退，只能是通过税收去管理。其实在国外，比较成熟的市场经济条件下，也都是通过税收去加以管理的。如德国，40%所得税是由5%的人交纳的。税收是调节收支分配的一种有效手段。
以上四个标志是市场经济条件下政府收入规范化的主要标志。我国要搞市场经济，就必须走政府收入机制规范化的道路。在治理整个社会运行机制不规范时，政府行为规范是基础，没有政府行为规范，就换不来企业行为、家庭行为的规范。在分配领域，没有政府收入机制的规范就谈不到企业分配、居民个人分配机制规范化。当前在分配领域存在的各种不规范现象，实质上最初都是由政府收入机制不规范所带动和引发的。规范政府收入机制是尽早要做、必须要做的事情，而且早做比晚做效果要更好。
四、规范政府收入既难又不难，关键是要下决心，并寻找积极稳妥的改革措施
规范政府收入既难又不难。说难，是因为规范政府收入机制需牵涉到各类经济行为主体的既得利益。凡是触动既得利益格局的改革措施，在贯彻执行当中是非常难的，但是在规范政府收入机制所涉及的既得利益中，还有一个更大的难度，就是个人私利又被掩盖在部门利益和单位利益的旗帜之下，这更加大了规范政府收入机制的难度。说不难，这是由中国的政治体制格局所决定的，党的根本利益同全国人民利益一致，只要中央下决心，以身作则，真正带头，做起来是不难的。关键的问题是如何去寻找积极而稳妥的措施。积极是必须切实能够推行；稳妥是要考虑各方面的利益格局，尽可能地减少矛盾、减少困难。从国外情况看，国外财政收支有两个特征：一个是中央一级财政基本上没有收费。中央政府的财源主要是税收，还有其他的财源，比如中央政府发行的债务，但这些财源基本上不是费。另一个是收费集中在地方各级政府。国外的费也是五花八门，但主要是由地方政府征收，这也说明这些费用的收取都和老百姓密切相关，如结婚登记、高速公路使用等，而且还可反映政府部门和老百姓或者微观经济部门有一种劳动报酬的关系、服务的直接连带关系，即收费的项目都是和老百姓的日常生活密切相关的项目，而和老百姓生活密切相关的项目恰恰是属于地方各级政府的职责范围。
从上述分析可以得到这样一个启示，在我国，治理政府收入机制工作，特别是治理各级政府乱收费的工作，可以从中央政府做起。如前所述，我国政府收入机制的不规范追根寻源是我国为改革而付出的一种代价。最初的不规范是由中央政府制订的政策带来的，最初的收费项目实际上也是由中央一级政府开始收的，而且是由财政部门收的。现在收费是两类：行政性收费和基金性收费。最初的基金性收费是预算调节基金和交通能源重点建设基金。这都是由中央政府出台的，并且是由财政部门拟文发布。在当时条件下，正常性收入不足，支出又减不下来，就必须寻找另外的财源。即采取一种不规范的办法，征收预算调节基金和能源交通重点建设基金。其他部门也纷纷效仿，开始兴起，以致于波及到各个地方。从这个角度讲，如果中央政府带了头，率先在中央一级各部委清理各种收费，把收费工作能够通过改税或者规范费的办法，把它纳入规范化的轨道，那么，可能会带动各级政府清理各种收费。也就是说，收费问题只有中央和地方上下一致，采取共同措施，才可能解决。而中央政府必须率先采取措施，这样才能见成效。从具体措施看，主要有以下三条：
（一）转变观念，把政府的收入机制规范化提到能否保证国家长治久安的战略高度来认识
在我国要解决一些问题，单纯从经济上去考虑是很难认真做到的。现在的政府收入机制不规范牵涉到国家长治久安的局面，极易引发各种各样的社会矛盾。在这种条件下，国家机器的正常运转和政府职能的正常运行已经面临着一系列的风险。这种风险应当说是很大的。把这个问题提到政治角度加以认识，是关系到国家长治久安的问题，也是关系到国家存亡的问题，迫切要求我们转变观念，树立规范政府收入机制的紧迫感和责任感。
（二）费改税和规范费同时并举
目前，理论界和实际工作部门有一个说法，就是要通过“费改税”把乱收费的现象从根本上加以铲除，也就是说，要把分散在政府部门所管理的各种费交出来，都纳入税的轨道，由税务部门统一征收。实际上这种认识并不是特别科学的。严格地讲，费和税各有各的作用，各有各的内涵和外延。说税重要并不意味着就不应该有费，说税是财政收入的主体并不意味着没有费的相对位置，他们各有各的地位和作用。因此，在选择费改税这项措施的时候，一定要注意要改的只是那些名为费实为税，并且纳税收管理比较合适的项目。具体地讲，可以采取以下措施。
1.先清理。应当由中央和地方共下决心，齐心协力，组织专门的调研力量，对目前各类政府机构的收费进行摸底。在此基础上，区分为两类：一类是合理的、必要的；另一类是不合理，纯属于乱收费的项目。对合理的、必要的收费项目，要研究如何规范，将其纳入规范化的轨道。对于不必要、不合理的项目，要坚决加以取消。
2.对必要的、合理的收费项目，要按照不同的渠道加以规范。一是费改税。有些收费项目，特别是行政性的收费项目都是依靠政府的权力来征的，这其间看不到政府和老百姓之间的劳务报酬关系，和老百姓的日常生活没有联带关系。对这样一些单纯依靠权力征收，和税有很大相似之处，名为费实为税的收费项目，可以选择走费改税的道路。费改税，也有两种选择。一种是有些收费项目和现有的税种有相关的方面，可能通过扩大现有税种税基的办法将其纳入征收范围；另一种是找不到相应的税种，可以另立新税，按新的办法加以管理。二是规范费。有些合理的、必要的收费项目不属于税的范畴，就要按照费的范畴加以管理。要区分规费和使用费，用规费和使用费的内涵和外延去规范那些不易纳入税收管理的、合理的和必要的收费。
3.逐步纳入预算。在现有的条件下，通过费改税和规范费，把一部分收入统揽到财政之内，但是要完全地交由财政管理，也是有一定难度的。因此，要分步实施纳入统一预算的目标。比如可以先把费改税和通过规范费集中的收入单独编制预算，或者只通过预算加以反映，但收入暂时仍由各个政府机构支配，以后再逐步创造条件纳入统一预算。
（三）进一步完善税制，实现我国税制的不断优化
费多、债多最终是因为税少所引起的。如果最初，正常税的收入能够满足经济事业发展的需要，也许就不会出现今天这样不规范的现象。因此，要在费改税、规范费的同时，还要考虑到税制规范问题。关于税制的规范有几条需要注意：一是税制本身的完善与优化问题。二是征管机制的完善问题。征管秩序的建立绝不单单是财政、税务一两家的事情，而是波及到社会各界和各级政府，需要大家的共同努力，做到严管重罚。三是税收征管机制运行的基础问题，即要唤醒人们的税收观。
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