转型期被征地农民养老保障的实践模式及其效能分析，本文主要内容关键词为：转型期论文,效能论文,农民论文,模式论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
［中图分类号］F323.89 ［文献标识码］A ［文章编号］1009－8267（2011）19－0136－04
在促进城镇化水平不断提升的同时，如何通过有效发挥社会保障的利益补偿功能，维护好被征地农民群体的相关权益，使其顺利融入城镇生活，是促进城乡协调发展的内在要求。近年来，不少地方政府积极尝试，探索了不少养老保障模式，对农民城市化发挥了重要作用。本文拟对农保模式等几种代表性模式进行分析探讨，希望进一步推动城市化及其养老保障建设。
一、“农保模式”及其效能分析
被征地农民是介于城乡之间的一个过渡性群体。从身份上看，他们在失去土地后无法从事传统的农业生产，已经不再是真正意义上的农民；从经济地位和实际拥有的社会保障权利来看，他们在生活方式上又有别于现实意义上的城镇居民。准确地讲这个群体是处于向城镇生活过渡状态的一个特殊群体。在制度安排上有三个选择：一是“下接模式”，即纳入农村养老保障制度框架；二是“独立模式”，即通过制度创新，建立相对独立的被征地农民养老保障体系；三是“上接模式”，即纳入城镇居民养老保障体系。“农保模式”在制度安排上属于第一种思路。
（一）设计理念与目标
所谓“农保模式”就是在现有农村养老保障体系的制度框架内，建立养老保障专有账户，在探索个人账户与社会统筹相结合的基础上，实现被征地农民的就地参保。从制度设计理念上来看，它是在现有农村养老保障制度框架内，进行机制创新，建立一套适应于被征地农民的操作办法。实践中又有两种操作形式：一是按照个人、集体、政府三方筹资的模式，将被征地农民纳入新型农村社会养老保障，到达一定年龄后按月领取养老金。这种形式主要是在城市规划区以外的郊区。由于这些地区的农民在征地后基本上仍然就地安置，选择在当地从事一些非农职业，他们在心理上和生活方式上仍然保持了征地前的连续性。因而将其直接纳入当地的农村养老保障体系符合实际情况。例如佛山市的禅城区由政府对参保居民缴费给予补贴，并全额支付基础养老金，更多地体现了政府的责任。[1]通过政府派利，激励和推进居民参保，扩大了覆盖面和参保率，各项制度和机制进入良性发展阶段。二是在经济发展水平较高、“新农保”基础较好的地区，参照城镇居民养老保障的标准，在实践中发展出了一种“仿城模式”。例如青岛市的城阳区就采用了这种模式。[2]“仿城模式”从制度设计来说仍然是以农村养老保障框架为基础，但则是根据当地的经济发展状况提高了保障水平，介于城镇与农村之间。不仅覆盖了被征地农民，也有效带动了广大普通的农村居民，推进了建立覆盖城乡居民社会保障制度的进程。
（二）制度适应性分析
“农保模式”立足于在建立和完善新型农民养老保障体系的基础上顺势而为，不断提高保障的水平，让包括被征地农民在内的广大参保对象获得长效的保障。这种制度设计理念的优点在于：首先，通过“以点带面”，推动新型农村养老保障事业的提升。以被征地农民为突破口，通过建立低水平、广覆盖的保障网络，能够切实解决年龄较大的被征地农民的养老保障问题，优先发挥“兜底”的作用。其次，在解决被征地农民养老保障方面实现“离土不离乡”、降低了被征地农民进入城镇养老保障体系带来的财政压力，也符合可持续发展的要求。再次，在操作层面带有较大的弹性空间。可根据当地经济社会发展水平，因地制宜地确定入保标准。从实践情况来看，“农保模式”主要适应于收入水平较低的被征地农民。但是，在这种模式下养老保障水平可以与经济社会发展之间建立正向关联，随着保障水平的逐次提升，可以发展为“仿城模式”，进而为实现与城镇居民养老保障体系的衔接创造条件。“农保模式”也有局限性，体现在：首先，许多地区的农村养老保障水平低下，特别是未形成稳定而规范的运行体系，因而制度容纳力十分有限。其次，参保率不高一直是困扰我国农村养老保障发展的难题。要提高被征地农民的参保积极性就必须在制度与机制方面进行相的应的创新。再次，基层政府薄弱的财政支持与保障能力可能使被征地农民养老保障的水平较低，从而影响保障的效能。
（三）保障效能分析
“农保模式”的保障效应最明显地体现为发挥一种“兜底”作用。“农保障式”虽然保障的水平低，但是现在将被征地农民先纳入保障体系，先进行“兜底”，就为以后提高保障水平奠定了基础。同时，这种模式下参保人员缴费费率相对较低，对于无稳定收入来源、年龄偏大的被征地农民能够承受，在参保率方面比较容易控制。因此，在目前被征地农民还很难融入城市养老保障体系的状况下，不断发展和完善的农村养老保险制度不失为一种可行的选择。由于“农保模式”是将被征地农民直接植入现有农村保障体系内，因而不存在制度衔接问题，具有较强的实践操作性，可以有效降低制度创新的成本。通过“仿城模式”这种“农保模式”的高级阶段，我们也可以看到其发挥作用的前景。长远来看，“农保模式”要充分发挥保障效应，需要着眼于三点：首先，要立足于建立起完整的新型农村养老保障体系，特别是按照国家关于“新农保”的政策要求，积极探索，不断总结经验，筑牢制度基础。其次，在明确政府职责的基础上，加强财政支持和保障能力。要适当提高统筹的层次，改变过去把财政保障责任甩给基层政府的做法。再次，创新管理机制，提高管理水平，不断增强吸引力，实现养老保障制度的可持续发展。“农保模式”对于农村养老保障体系比较完整，经济社会发展水平又不是太高的地区是适用的，其整体保障效能要低于城镇养老保障的一般水平。
二、“城保模式”及其保障效能分析
（一）设计理念与目标
所谓“城保模式”就是在土地征用以后，被征地农民实现“农转非”，然后按不同年龄段、不同征地时间，测算出所需社保安置费用，一次性划转劳动社保部门，统一纳入城镇职工养老保险和医疗保险，享受城镇职工养老保障待遇。主要采取两种形式：第一是种按照城镇居民的参保标准，根据被征地农民的不同年龄和个体能力，将其分别纳入城镇职工基本养老、医疗和失业保险体系或城镇居民最低生活保障体系，享受与城镇居民相同的养老保障待遇。典型代表有北京、天津、苏州等地区。“城保模式”的设计理念和目标是顺应被征地农民身份变化以及融入城市化进程的要求，实现与城镇职工的基本养老保障体系相对接。第二种形式是按照“双低”标准，将所有被征地农民，按不同的征地时间、不同年龄阶段设定不同的缴费标准，纳入城镇职工基本养老、医疗保险和失业保险体系或城镇居民最低生活保障体系。[3]典型代表如成都市。这种实践形式在制度设计过程中充分考虑被征地农民的承受能力以及政府财政支持与保障能力的基础上，以城镇职工社会养老保障体系为制度平台，通过降低养老保险的缴费基数和缴费比例等方式，控制被征地农民的参保成本，实现“低门槛准入”，以保障有效覆盖被征地农民。
（二）制度适应性分析
“城保模式”比较好地契合了被征地农民在生活方式和城镇职工日益趋同情况下，提高养老保障水平的客观需求，通过赋予其平等的保障权益，有效地提高了被征地农民安置的水平，也避免产生一些遗留问题，有利于推动城市化进程的顺利发展。发挥制度适应性，实现良性运转，充分发挥保障效能还必须要考虑两个基本问题：首先是府的财政支持与保障能力问题。把被征地农民纳入城镇职工养老保险体系需要政府有足够的财政汲取能力，否则要么难以维系，最终会损害被征地农民的养老保障权益，要么做成了“夹生饭”，丧失了制度吸引力。这种模式当前的地域性很明显，大多是经济比较发达的地区。其次要充分考虑被征地农民的个人承受能力。如果不考虑被征地农民的承受能力，即便在制度设计上为其留出通道也会因为参保率太低而难以达到保障效果。从承受力和参保愿望来看，处在经济比较发达地区的城市近郊，或者“城中村”的被征地农民由于受城市生活方式的辐射和影响，参加城镇职工养老保险制度的愿望比较强烈，同时由于这些地区的土地征用补偿标准比较高可以保障其支付能力，在这些地区采用“城保模式”会比较好。
（三）保障效能分析
“城保模式”有利于实现城乡社会养老保障的一体化，优势体现在：首先，保障水平较高，政策公平性强。从制度安排的公平性、平等性出发，立足于土地被征用后农民身份的变化以及融入城市生活的客观要求，注重赋予被征地农民与城镇居民同等享受社会保障的权利。因此，从被征地农民正式融入城市生活，以及实现养老保障的可持续发展来看，这种模式都具有明显的制度优势。其次，保障的系统性强，易于与其他保障形成整体效应。大多数采用这种模式的地区，都将被征地农民的养老与失业、医疗以及最低生活保障结合起来，使他们能够全方位地享受城镇职工的社会保障内容，这就提高保障的整体效能，更好地保障了被征地农民老年后在城市的基本生活。再次，制度运行的效率较高。由于城镇职工的养老保障体系比较完善，将被征地农民纳入这个体系可以有效运用现有的管理模式和方法，由于不需要解决制度衔接的问题，因而，机制创新的压力较小，大大降低了“另起炉灶”后产生的相关成本。“城保模式”本身也存在一些问题：一是由于缺乏对“转制成本”的精确测定，老职工养老保障“隐性负债”的偿还问题还未妥善解决；二是制度运转过程中存在的“空账”问题、“逆向选择”问题等，如果得不到有效解决，将被征地农民纳入这个体系后必定会影响其保障效能。
三、“镇保模式”及其保障效能分析
（一）设计理念与目标
所谓“镇保模式”就是为被征农民单独设计制度，在参照城镇职工养老保险制度的基础上，建立小城镇养老保障体系。又称上海模式。上海采取了“先保障，再补贴”的办法。[4]从制度设计的目标来看，“镇保模式”力图建构一种双层的社会保险制度，实现基本保障的社会统筹和补充保险的个人账户的有机结合。与城镇职工的社会保险制度相同，这种模式也是由基本保险与补充保险两部分构成，因为在缴费上，基本保险部分征缴的比例为25％，补充保险部分不作具体规定，可以设为“X”，所以“镇保模式”又形象地称为“25％＋X”。[5]从制度设计的理念看，这种模式是在“低门槛、广覆盖、保基本”原则的指导下对现有城镇职工社会养老保险制度进行机制创新，使其更加适合广大被征地农民的需求。“镇保模式”制度设计结构比较合理，能够运行中实现可持续发展，在扩大社会保障的范围的基础上，为被征地农民顺利进入城市生活和就业提供了基本的保障，能够解除他们的后顾之忧。受到了被征地农民和用人单位的欢迎，产生了较好的社会效应。
（二）制度适应性分析
“镇保模式”具有低水平、有弹性、权利义务统一、强化激励机制的特点，是一种有利于促进城乡社会保障的一体化发展的制度安排：首先，制度设计上的弹性，确保了实践操作的灵活性，进而提高了制度容纳力，在覆盖被征地农民方面做到不遗漏。其次，制度设计结构比较合理，降低了转制成本，具有很强的可持续性。从实践情况来看，“镇保模式”改变了城保转制成本和基金缺口由被征地农民承担的做法。同时，在明确政府和被征地农民责任的基础上，也强调征地单位的相关责任，有利于形成合力，确保制度的可持续发展。再次，便于操作，管理效率也能得到保障。在这种模式下，工伤、医疗都是当期缴费、当期享受待遇，养老实行近似商业养老保险的老年补贴形式，基本不存在资金支付问题，可以实现不留基金缺口。同时，政府的财政支持和保障压力也不大，从而降低了制度运行的潜在风险。正因为在制度适应性上的这些优点，许多学者认为，“镇保模式”可以成为我国被征地农民向城市居民过渡过程中一种很好的选择。但是我们也应该看到，“独立的被征地农民养老保险制度只是向城镇社会养老保险转换的过渡形式，它将伴随着被征地农民的市民化而消失，最终实现全国统一的社会养老保障目标”。[6]这种模式也仅是一种过渡性的制度安排。
（三）保障效能分析
“镇保模式”将被征地农民作为特殊群体纳入不同于城镇职工基本养老保险的小城镇社会保险体系，[7]具有三大优势：一是较低的进入平台最大限度地扩大了养老保障的覆盖面。较低的缴费额度不会给用人单位和个人带来更大的筹资压力，有利于参保积极性的提高，进而提高了覆盖的范围。二是扩展了保障内容，提高了保障水平。“镇保模式”的基本保险部分包括了养老、医疗、失业、生育、工伤保险五项内容，与“城保模式”相同，而“农保模式”只包含养老保险。三是制度安排的弹性化程度较高，符合被征地农民的多样化需求。于在操作层面采取弹性的缴费设置，拉伸了保障的层次，因而大提升了制度容纳能力。这种模式“既改变了城保转制成本和基金缺口由被征地农民承担的做法，又不留基金缺口，政府不用兜底”。[8]“镇保模式”需要有比较完善的社保制度环境和较高的经济社会发展水平。因而其适用范围比较窄，目前只有上海市采用。
四、“商保模式”及其保障效能分析
（一）设计理念与目标
所谓“商保模式”就是通过商业保险运作，确立一种“政府＋商业保险”的制度格局，以此将被征地农民纳入保障体系。最有代表性的是重庆市。重庆市自1992年以来经过多年的实践，探索出了一条通过开办储蓄式养老保险，发挥商业保险作用，建立健全被征地农民养老保障体系的新路子。在制度安排上规定，凡征地时女满40周岁、男满50周岁以上的被征地农民，经其自愿申请，土地行政主管部门将其土地补偿费、安置补助费交给保险公司办理储蓄式养老保险。政府承诺被征地农民养老保险保底利率为10％，不足部分由政府补贴，补贴资金由财政局从土地统筹费用中支出。保险公司作为个人账户的受托人，为参保的被征地农民建立长期个人账户，其承担的主要是养老金的给付服务。[9]重庆市在制度建设中提出了“政府调控，保险经办，市场运作，多方满意”的目标，这也可以作为“商保模式”的制度设计理念。
（二）制度适应性分析
“商保模式”一般采取“政府贴息。保险公司经办”的方式。优势体现在：首先是降低了政府的成本，提高了管理效率。“商保模式”将基金交由专门的商业保险机构来管理和运营，政府做好监督者，可以确保资金安全的同时提高管理效率。其次是赋予了被征地农民一定的自由选择权。被征地农民也可以根据自己的情况选择加入城镇职工养老保险制度。因而，在操作中有比较强的灵活性。再次是基金运营效率比较高。这种模式可以有效发挥商业保险公司的网络优势、技术优势、专业优势，确保养老基金的保值和增值。“商保模式”的缺点也比较明显：首先是政府要承担比较大的财政贴息和补贴。“商保模式”需要政府有较强的财力作后盾。随着征地范围的不断扩大和参保规模的持续增长，政府财力能否承受是个不得不面对的挑战。其次是个人缴费的比例很高，影响了参保积极性。这种模式在运作中要求参保人员一次性缴纳的费用较高，很容易使被征地农民产生抵触情绪，进而影响其参保的积极性。再次是这种模式不能和城镇职工基本养老保险相衔接，制度发展的可持续性较差。
（三）保障效能分析
“商保模式”在解决被征地农民养老保障需求方面取得了一定的成效。重庆市专项调研表明，重庆的“储蓄式养老保险已经进行了十余年的探索和示范，对解决部分被征地农民生活保障发挥了积极作用，是商业保险机构参与社会保障的一种创新和有益探索”，应“继续加以推进和完善”。[10]“商保模式”的积极效应表现为：首先是发挥了制度创新的示范效应，为有效弥补社会保障覆盖面不足，解决养老资金运作效率低下等问题提供了一条新的路径选择；其次是以养老保障业务为窗口，可以让被征地农民不断提高风险意识和保险意识，从而有利于扩大商业保险的覆盖面，不断增强其社会渗透力，为推动社会保障事业的整体发展提供动力。“商保模式”也存在限度：首先是制度的容纳力亟须提升。重庆市的实践来土地被征用时男性女性年龄保障的覆盖面过窄，导致许多被征地农民并没有纳入保障体系。其次是制度的吸引力仍需加强。参保率不高也影响到了保障效能的发挥。再次是“商保模式”要高于一般的“农保模式”，与城镇最低生活保障持平。