构建我国粮食安全的配套保障机制，本文主要内容关键词为：保障机制论文,粮食安全论文,我国论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
粮食安全在不同国家和各国不同发展阶段具有不同含义。根据各国经济发展水平不同，粮食安全可分为“防范饥荒”、“确保需要”和“维护生态”等不同层次目标。目标不同，其相应的保障措施也有所不同。一般说来，国家统配粮食资源是特殊时期防范饥荒问题的重要手段，利用市场效率机制是温饱问题解决后平衡复杂粮食供求矛盾的有效方法，而政策引导和产业扶持则是较高经济发展阶段建立生态农业的基本措施。我国目前已步入“小康”社会发展阶段，因而粮食安全的主要目标是“确保需要”。以此分析我国的粮食安全，我们既要看到随着经济结构调整而新出现的粮食供求矛盾隐患，又高度重视当前粮食供求平衡机制方面存在的缺陷。在由计划经济向市场经济转轨和由国内经济向国际经济接轨过程中，解决我国粮食安全的核心问题，是建立适应市场经济要求、符合国际惯例的粮食安全保障机制，用新的机制解决粮食安全出现的新问题。
一、健全法律和执法体系，实现粮食安全的制度保障
建立适应市场经济要求、符合国际惯例的粮食安全保障机制，首先要进一步完善法律法规，搭起粮食安全保障的制度框架。以“确保需要”为目标的粮食安全保障，面临着复杂的粮食供求关系和多元化的利益主体，在我国加入WTO和国内粮食供求存在一定缺口的情况下，又要面对国际国内市场的双重压力。协调多方面的利益关系、满足个性化的粮食需求、平衡国际国内两个市场，靠一些零散性的政策措施往往会造成顾此失彼的被动局面，因此有必要制定一部专门的《粮食安全保障法》。以法律形式规范粮食安全保障措施，不仅可以做到事先防范，从而保证国家粮食安全，而且有利于增加政策透明度，减少与国际间的粮食贸易摩擦。《粮食安全保障法》应规范的主要内容，包括粮食丰欠调节办法及调节方式，对粮食市场的调控手段及调控方式，配套的农业支持政策及实施方式，国内粮食供求缺口的弥补途径和方法，执法部门及其责任等。完善的粮食安全保障法律体系，是建立快速、有效的粮食安全反应机制的基础。
《粮食安全保障法》的组织实施，应由各级政府及粮食、财政、农业等部门分工协作，共同负责。中央政府应依据《粮食安全保障法》制定配套的规章制度，监督检查法律法规的实施；统筹国内粮食丰欠调节，合理引导供求缺口的弥补；统一协调农业支持政策，规划农业产业结构优化方案。地方各级政府应依据国家《粮食安全保障法》及配套规章制度，结合当地实际制定补充性农业支持政策，引导形成具有当地特色的农业产业结构；组织实施国家粮食安全保障的各项法规政策。各级粮食部门要组织协调好粮食供求平衡，通过国家储备和国际贸易调节，保持粮食价格在一个合理范围内波动；对粮食市场实施实时监控，为各级政府提供市场干预的决策依据；依法在非正常情况下履行市场干预使命。各级农业部门要有效组织实施国家农业支持政策，跟踪分析政策实施效果，为各级政府提供农业政策调整的决策依据；通过技术指导和技术服务，推动具有我国特色的高效农业的快速发展。各级财政部门要配合粮食和农业部门，依法保证农业支持资金、储备粮补贴及粮食风险基金的及时足额到位，并对资金使用情况进行检查和监督。以法律形式明确有关方面的职责，可以保证粮食安全保障机制的顺畅运行。
二、完善国家粮食储备体系，建立灵活的储备粮吞吐机制
建立国家粮食储备体系，是市场经济条件下保证国家粮食安全的通行做法。与一些农业发达国家的储备目的不同，我国粮食储备主要用于年景丰欠调节和供求缺口弥补，因而储备规模大、时间长、成本高。合理的国家粮食储备，应以最小的代价实现国家粮食安全目标。因此，应从统一国家粮食储备、合理确定储备规模、建立灵活的吞吐机制入手，进一步完善我国粮食储备体系。
统一国家粮食储备，首先是统一国家战略（特种储备，下同）储备。在市场经济条件下，国家战略储备不仅涉及国家安全，而且也是特定条件下保证粮食安全的重要补充。应按照中央与地方的财权、事权相统一原则，合理确定战略储备规模，并由中央统一管理。其次是统一各级专项储备。只有实行粮食配售制情况下，分级专项储备才有其存在的意义。在我国加入WTO后，不论是中央政府还是地方政府，平衡粮食供求的主要方式是保护价收购和市场化抛售。市场的整体性和快速传感性，分级专项储备会在市场剧烈波动时相互依赖，而在正常情况下又相互摩擦。因此，统一专项储备不仅可以降低储备的“摩擦”成本，而且有利于集中力量对市场变化做出快速反应。根据我国现有情况，可分阶段逐步统一专项储备。首先统一省级储备，取消市、县级储备，建立与“粮食省长负责制”相适应的专项储备制度；条件成熟后再统一中央与省级专项储备，形成功能完善、运作高效的粮食储备体系。统一中央和省级专项储备的方式，主要取决于专项储备规模、储备运作效率和经济管理体制等因素。较小规模的专项储备，合并到国家战略储备由中央统一管理，可降低储备的管理成本；较大规模的专项储备和分权的经济管理体制，适宜由省级统一管理专项储备。从发展趋势看，建立中央统一战略储备、省级统一专项储备的管理体系，不仅有利于调动中央和地方两方面的积极性，而且可更有效地保障粮食安全。
国家粮食储备规模，“应符合仅与粮食安全有关的预见指标”[1]。我国农民有着传统的自储粮习惯，占人口总数近70％的农民的粮食安全是有保障的。按照国际公认的安全储备粮占全年消费量17％～18％的标准，我国对非农业人口的安全储备约为350亿公斤，加上国内正常粮食缺口约250亿公斤，保证国家粮食安全的总储备规模应为600亿公斤左右。在市场经济条件下，国家粮食储备一方面是保障国家粮食安全，另一方面是保持对市场囤积居奇者的压力，以保证粮食市场的平稳有序。正常情况下国内粮食供求缺口的弥补，主要应靠粮商通过国际国内贸易予以平衡，因而国家实际储备规模应低于600亿公斤。此外，只要在可预见的期间内能够掌握必要的粮源，国家用于弥补供求缺口的储备部分，还可通过期货市场进行调节，以使实际储备数量进一步减少。尽量减少国家储备，不仅符合市场经济要求，而且可最大限度地减轻国家财政负担。
在统一国家粮食储备和确定合理储备规模的前提下，要根据现有储备条件及合理布局要求，适当调整国家粮食储备库的隶属关系，建立起垂直、精干的储备粮管理体系，并按照市场经济要求改组储备粮管理机构，建立起灵活、高效的国家储备粮运作机制。国家储备粮管理机构的主要职责是，当市场供求关系出现严重扭曲时，通过储备粮的吞吐矫正，保证市场供求基本平衡。但储备粮管理机构必须按企业方式运作。国家可通过对储备粮管理机构的非市场化行为的准确估价和补偿，保证储备粮管理机构应有的效率。按企业化方式运作，需要建立灵活的储备粮吞吐机制。在保证可控制的储备总量的前提下，要允许国家储备粮管理机构，利用国际国内两个市场、现货期货两种交易所带来的有利机会，通过国际国内现货期货的反向操作和对等交易等方式，适当增加粮食储备的流动性，以在保证储备功能的同时，提高粮食储备效益，减轻国家财政负担。
三、采取配套农业支持政策，保证粮食供给的适度增长
从我国农业生产条件和粮食供求发展趋势看，通过配套的农业支持政策保持粮食供给的适度增长，是保证我国粮食安全的必要措施。根据我国现有社会经济发展水平，当前应重点完善以下农业支持政策。
一是调整农村税种，减轻种粮农民负担。在已实行农村“费改税”和取消农业特产税的地区，农民的农业税负约占农业产值的5％左右。[2]据笔者对不同地区农民粮食生产成本所做的典型调查，单纯种粮户农民的生活水平尚处在温饱线的情况下，其粮食生产成本仍高于市场价格的5％～10％（主要是地区间税负差别和温饱线水平差别）。根据农民收入差距逐步扩大的实际情况，国家应逐步减免农业税，开征农民所得税。减免农业税可使种粮农民的生产成本得到补偿，开征农民所得税可优化税收结构，实现农村共同富裕。考虑到农民消费中所负担的“级差地租”和“服务附加值”较低的实际情况，农民所得税的起征点可低于城市居民。调整农村税种结构，近期可能会影响国家财政收入，但换来的是对广大低收入农民的扶持，带来的是粮食生产的持续增长。
二是实行动态的价格补贴政策，保护农民种粮的积极性。我国较高的粮食生产成本，主要是由难以在短期内改变的较低农业组织化、规模化、机械化水平决定的，成本下降的空间极为有限。随着社会经济发展和人民生活水平的不断提高，农民的“温饱线”水平也要不断提升，粮食生产成本反而有不断上升的趋势。随着粮食生产成本上升，国内粮食生产的弱势地位将更加明显。为避免由于进口粮食数量过大导致国际市场粮食价格的剧烈波动，国家有必要在减免农业税的基础上，进一步推行粮食生产者价格补贴政策。依据我国财力可能和世贸组织对农业补贴的限制性要求，可按照国内粮食生产成本与进口粮到岸价的差额和农民实际耕种土地的纳税评估产量，对粮食生产者实行价格补贴。补贴差价可按不同地区、不同品种的上一年度的平均差额水平确定，并于每年初向农民公布，以引导农民合理安排生产。对粮食生产者的价格补贴，中央财政可负担全国统一标准的基本补贴部分，地区成本差异由地方财政负担。这既可以调动中央和地方两方面的积极性，而且有利于地方政府平衡比较利益关系。保持国内粮食生产成本与进口粮食到岸价的动态平衡，形式上加重了国家财政负担，实际上是消费者支付给国外的粮食差价转移支付给了我国农民。因为长期低于生产成本的粮食价格，将导致国内供给的减少和国外进口的增加，从而导致国际市场粮食价格的上升。实行生产者价格补贴政策，不仅可以维持在较低价格水平的粮食供求平衡，而且让广大农民分享社会经济发展成果，有利于缩小城乡差别，促进国民经济的良性循环。
三是实施非正常年景的生产救助政策，提高农民应对自然灾害的能力。减税和补贴的政策目标，是保障农民在正常年景下生产成本得到合理补偿。考虑到农业生产的特殊性，可借鉴加拿大等西方国家的办法，实行非正常年景的生产救助政策。[3]由于自然灾害等不可抗力因素造成农民实际收入低于其生产成本70％的部分，政府应给予生产救助性补贴，以保证农民有能力恢复生产。同时，要积极探索实行农作物保险办法，利用社会力量保障受灾农民的收入。为鼓励农民参加农作物保险，政府应给予农民一定的投保金补助。只要对现有财政支出结构进行适当调整，国家财力有能力支持农业救助政策和农作物保险办法的推行，这可以收到事半功倍的效果。
四、按比较优势调整产业结构，构建高效农业的保障机制
从长远看，在我国国民经济逐步与国际经济接轨的情况下，根本性的粮食安全保障是发高效农业，参与国际农业经济循环。我国农业的劣势是人均占有耕地少，组织化、机械化水平低，农业生产的生态意识、标准化意识、无公害意识不高，存在盲目追求产量的倾向。但我国有丰富的农业劳动力资源，经过20多年的改革开放，我国绝大多数农民的市场意识和接受新事物能力有了很大提高，而且具有吃苦耐劳、善于学习的精神。只要充分利用丰富的劳动力资源优势和低廉的劳动力成本优势，通过组织化、标准化的产业引导，我国可以将农业劣势转化为优势，并取得在国际农业产业分工中的有利地位。在国际农业经济的大背景下，依据比较优势调整农业产业结构，可以更有效地实现我国的粮食安全保障。
调整农业产业结构，首先应破除国内自求平衡的陈旧观念，树立效益农业新理念。如高效、无公害水果大樱桃生产，盛产期产量是粮食产量的2～3倍，市场价格是粮食价格的10～20倍。随着大樱桃保鲜技术的逐步成熟，其出口价格优势更加明显。[4]其它可供出口的水果、蔬菜，可深加工后出口的各种农产品，也均具有良好的比较效益。其次要发挥自身优势，强化优势产业，弱化劣势产业。具有机械化障碍、自然条件限制和传统技术限制的农业生产项目，只要在国际市场上有一定的需求规模，均可作为优势产业加以大力发展。如仅采收大樱桃的劳动力成本，德国每公斤折合人民币3.5元，美国每亩折合人民币3652元，而我国每亩仅为200～300元。再次要通过政策扶持，培育农业新兴产业“龙头”，形成“龙头”带动的农业产业新格局。可通过减免税费及其它优惠政策，扶持农业新兴产业“龙头”，带动一方形成特色化、规模化生产；鼓励以农产品为原料的出口型加工企业在国内建立原料生产基地，推动农业的组织化、标准化、规模化生产。
发展高效农业的客观依据，表现为种粮与其它作物、务工与务农的比价关系。比价关系体现了国际间合理分工的要求。按国际分工要求调整产业结构，是粮食进口国在更高层次上保障粮食安全的重要措施。农民由种粮转为种植其它农作物或由务农转为务工，表明种植其它农作物或我国加工业有更高的国际比较效益，国家具有更大的能力实现粮食安全保障。只要农业劳动力能够有序转移，就可促使不具成本优势的农业资源退出粮食生产领域，使粮食生产者在国内粮价与进口粮价持平的情况下取得合理收入。在此前提下，进口粮食多少并不反映我国粮食安全程度的大小。
五、利用市场化价格引导机制，促进粮食供求的自动均衡
政府对粮食市场的适当干预，是世界各国保证粮食安全普遍采用的措施；建立国家储备制度、实施增加粮食供给和发展高效农业的支持政策，也是符合国际惯例的政府干预形式。无论采取何种形式，只要政府对粮食价格本身进行强行干预，则形成政府主导性粮食价格；而对粮食供给和需求进行间接调节，政府干预就转化为市场供求的因素，形成市场化的粮食价格。政府主导性价格可以稳定粮食市场，减轻财政负担，但会损失效率，带来更大的粮食安全隐患。市场化价格需要政府的财政投入，但会换来更高的效率和更安全的粮食保障。因此，加快粮食购销市场化改革，推动市场化粮食价格机制的形成，让市场自动调节粮食供求均衡，是当前我国建立粮食安全保障机制的必要条件。
市场调节的粮食供求均衡，是在保持国内合理供给量的前提下，通过适量进口保证粮食供求平衡。目前我国已具备5000亿公斤的粮食生产能力，而且供给的价格弹性远高于需求的价格弹性，若不计代价地组织粮食生产，完全有条件实现国内粮食供求平衡。近年来，在国外粮食生产成本比较优势的作用下，国内粮食供求出现了一定的缺口。但是，如果国内粮食供求缺口进一步加大，导致国际国内市场粮价的较大幅度上升，或通过国家农业支持政策使农民的粮食生产成本较大幅度下降，将会促使一些尚未利用的农业资源会很快投入粮食生产，同时农民也会加大对现有土地的投入，国内粮食供给会快速增加。以这种方式实现国内粮食供求平衡，不仅影响了农业生态保护，而且也丧失了产业结构调整所带来的机会收益。因此，粮食供求自动均衡既是进口粮补充下的国内粮食供求均衡，又体现了市场调节下的产业结构均衡。农业产业结构均衡，具体表现为农民种植不同农作物的比较效益均衡。比较效益均衡条件下的粮食产量即为国内合理供给量，以此来进口补充国内粮食供求缺口，不仅有利于保持国际粮价的稳定，而且可以推动农业产业结构的不断优化。
在市场化粮食价格机制下的政府干预，主要应在完善粮食供求环境方面发挥政府应有的作用：一是根据实际需要和国家财力可能，合理调整国家粮食储备规模和农业支持政策的力度，在确保粮食安全的前提下，推动农业产业结构不断优化。二是按照流通现代化的要求，统一规划市场体系建设，在规范商流秩序的同时，大力推进物流的现代化。三是建立畅通的信息交流平台，更好地为粮食生产者、经营者和消费者服务。要公开农业产业政策、粮食储备状况及市场供求等信息，做好需求趋势、生产技术及价格趋势等信息的收集、分析和发布，以更好地引导农业生产，促进流通效率。
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