关于党内监督机制改革的几点思考，本文主要内容关键词为：党内论文,监督机制论文,几点思考论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
当前，消极腐败现象滋生蔓延，并出现了向高层领导机关、向执法机关渗透的态势。为此，党中央高度重视，正在采取各种有力措施予以惩治。十一届三中全会以来，党中央先后三次在全党开展纠正党内不正之风和反腐败的斗争，但是不正之风、消极腐败现象却未能得到根本性的遏制。究其原因，除了客观上的诸多因素以外，从我们党主观努力来看，党内监督不力是重要原因之一。因此当前开展的反腐败斗争，除了要抓阶段性成果以外，更要花大力气改革和完善党内监督机制，通过改革和完善党内监督机制，使党内监督走上规范、有效的轨道，使党内不正之风和消极腐败现象得到持久、有效的遏制。本人就此问题作如下初步探索。
一、党内监督机制存在的主要问题
1、党内监督的领导体制不顺
党章规定：“党的中央纪律检查委员会在党的中央委员会领导下进行工作。党的地方各级检查委员会和基层纪律检查委员会在同级党的委员会和上级纪律检查委员会双重领导下进行工作”。根据这一规定，党内监督实行的是横向与纵向领导相结合的双重领导的体制。但是几十年的实践告诉我们，党内监督实际上是以横向同级领导为主，纵向上级为辅的。各级党的纪检组织都是在同级党委领导下开展工作，并主要是对同级党委负责。各级纪检干部的配备、任免、调动，同级党委的意见起主要作用，各级纪检干部的有关利益、待遇也由同级党政组织决定。上级纪检组织的领导，实际上主要是业务工作的指导，领导的力度、作用十分弱。这一领导体制运行的状况，与党中央规定的：“党的各级纪律检查委员会对中央以下的同级党委及其成员实行党章规定范围的监督”的任务，职责显得不相适应。在这样的体制下，纪检组织很难有效地履行其监督同级党政组织和领导成员的职责。这一领导体制在运行过程中，明显地暴露出三点不足：
一是监督机构独立性不强。纪委作为党内的监督组织、机构，它的一切工作都要在被监督的同级党委领导下开展，这就使它难以独立负责地行使对监督对象实行监督的权力。根据监督工作的一般规律，监督机构必须具有相对独立性，必须自上而下地自成系统，这是它发挥监督作用的前提条件，如果没有相对的独立性，监督工作很难落到实处。在实际工作中，我们很难想象作为监督的主体，在组织领导下受制于监督客体，在切身利益上受惠于监督客体的情况下，监督主体能够很好地发挥其监督的职能。
二是监督机构的权威性不够。党内监督机构没有权威已是普遍现象。产生这一问题的根本原因是上述的领导体制不顺。另一方面，党章对监督组织和机构，在履行其监督职能时，应具有哪些权力没有明确。因此目前的监督机构一般没有直接的参与决策权，没有对被监督的同级领导干部直接的独立的考察权，更没有对被监督对象的制约权。党内监督的核心是对权力运行的监督与制约，因为我们是执政党，而对权力的监督与制约必须靠权力来实行。监督主体没有一种约束、监督客体的权力，就不可能对监督客体的权力运行进行有效监督。无权监督必然导致监督缺乏权威性，而没有权威的监督等于不能监督。所以目前监督机构说话难、难说话、说了无人听、工作难开展的现象十分突出。
三是监督人员的积极性不高。由于上述两个原因，目前从事党内监督工作的人员工作积极性不高，工作不安心的情况很普遍。从总体上分析，党内监督系统的干部政治素质比较好，多年来他们在比较困难的情况下努力工作，也取得了不少成绩。但由于客观条件的制约，使他们在工作过程中受到来自于各方面的压力、指责、非难比较多。再加上待遇不高，使他们对自身工作逐渐失去主动性。如果深入地了解一下，不难发现目前从事监察工作的干部，特别是中青年干部，并不安心自身的工作，从事其他领域工作的干部很少会主动要求去监察岗位，实际上监督队伍已经出现不稳定和后继乏人的现象。
2、党内监督制度不健全
我们党执政以来，由于种种原因，对建立健全党内监督制度没有予以充分的重视，党内监督制度还不够健全和完善，使党内监督工作缺乏制度上的依据和保障，给监督工作的正常开展带来了许多困难，客观上也给党内不正之风和消极腐败现象的滋生提供了便利条件。缺乏制度保证，已成为党内监督工作存在的最薄弱的环节。其主要表现为：
(1)全党还没有一个高度权威的、统管全党上下的监督条例。
中国共产党是一个具有5000万党员，领导12亿人民进行社会主义现代化建设的执政的大党。作为这样一个大党，长期以来没有一个权威的监督条例来规范和约束全党上至最高领导干部，下至每一个党员的言行，这显然与党所承担的重任、党的执政地位、党的自身建设的需要不相适应。另一方面，因为没有这样一个条例，使全党监督工作不能纳入较完整的规范之中，使监督工作处于随机性、盲目性和不稳定状态。党内监督工作应该监督什么？怎样监督？监督的手段与途径、监督结果的处置、以及监督机构自身的职责、权力、保障等问题在没有十分明确的情况下，工作的开展必然不会正常、持久，人治必然起主导作用，而人治又必然导致不合理性、不规范性、不持久性的现象出现。
(2)全党还未建立互相配套的、具体的、操作性强的监督条例体系。
我们党执政以来，陆续建立了一些带有监督性质的条规，比如党章、党内政治生活的若干准则以及针对某一时期出现的突出问题制订的一些规定等等。但是这些条规还很不完备，许多应该建立的专项条例尚未建立，许多应与条规相配套的具体的实施细则也没有制订，许多条规粗线条、原则性强、比较抽象、缺少量的尺度，不准如何如何的规定多，违反了“不准”如何处置的规定少，缺少必要的程序性规定，使监督工作在具体实施中难以操作、难以贯彻。
二、若干对策的设想
1、党内监督的领导体制纵向化
10多年的实践已经证明，目前我们党内监督的领导体制，即以横向同级领导为主，纵向上级领导为辅的体制已经不适应在市场经济条件下，进一步强化党的自身监督，进一步纠正不正之风，消除腐败，进一步加强党的自身建设的需要，也不适应党的监督机构所承担的职责与任务，因此必须加以改革。
所谓纵向化：就是从中央到地方，到基层党的监督组织及机构，受上一级党委和纪委领导为主，由上级派出，对上级负责。具体构想是：
中央监督机构直接受中央政治局常委领导，对常委负责。负责对常委以下的政治局、国务院、各省市党委、政府一层组织及高级领导干部、包括中央委员的监督，并派专门领导干部具体实施监督工作。
各省市地方监督机构，直接受省市常委领导，对常委负责。负责对各委、办、区、省、局一层组织及领导干部的监督，并派出负责干部，负责监督实施工作。
各地方所属委、办、区、县、局的监督机构，直接受这些机关党委常委的领导，对常委负责，负责对下属各基层单位党政一层组织及领导干部的监督，同样派出干部进驻这些基层单位，负责监督的实施工作。
这样的领导体制与过去相比，至少有以下几点优势：
首先，监督机构的权威性大大增强。来自于上级的监督、检查的威慑力和作用力比来自于同级或者下级要大的多；其次，作为监督的主体，监督机构只受上级最高领导指挥并对其负责，就会不再受制于监督客体。来自于横向面的各种干扰就会大大减少，即使有，其作用力也会弱化得多。监督、检查、查处工作要方便、有效的多；再次，监督机构和工作人员的地位得到提高，可以进一步调动他们的积极性，使他们打消各种顾虑。群众对监督机构的信任度也会大大提高。
2、党内监督机构独立化
监督工作运行的一般规律，监督工作的性质与任务，均要求实施监督工作的机构必须具有相对的独立性。纵观国内外各国政府的监督机构，如司法、审判、审计等机关都具有相对独立性。相对独立性是一切监督机构充分发挥监督职能、监督作用的前提条件。党内监督亦是如此。
党内监督机构必须能独立地负责地行使监督权力。党内监督机构在履行其职责过程中，按照党章和党规以及上级党组织、纪检组织所赋于的权力，在规定范围内独立地开展工作。只向自己受权的组织与机构负责，并只向受权组织请示汇报工作。不必向其他领导机构、领导干部请示汇报，更不向被监督者请示汇报。不受来自于各方面、特别是被监督的机构及领导者左右，在执行任务中有绝对的权威性。
监督机构的相对独立性，还应体现在监督机构的自成体系上。对监督机构的领导只能是单项领导，不能多项领导。对监督机构的领导，应该是上一级的最高权力机关，除此以外，其他任何同级的、上级的领导机关，无权指挥、干涉监督机构的工作。做不到这一点，监督机构很难正常地履行其职责，开展其工作。目前监督机构一办要案，电话、条子就接踵而来，使得监督机构常常左右为难。这与其独立性不够有直接的关系。
监督机构的独立性，另一个重要方面，就是其工作人员一定要独立于监督客体之外，他们的选拔、调动、任免、奖惩、日常工作的安排以及各种福利、报酬的获得必须分离于监督客体，由监督机构自身或者授权机关决定。要从根子上改变目前监督者受被监督者领导，监督者的一切切身利益由被监督者所决定的极不合理的状况。
3、党内监督工作法规化
十一届三中全会以来，我们党多次在全党开展了声势浩大的纠正不正之风、反对腐败的斗争。但是收效甚微，时效甚短，不正之风与腐败反而愈演愈烈，程度越来越严重，发展的层次越来越高。出现这种不正常现象，原因很多，最重要的原因之一，就是党内监督没有制度化、法规化。使得党内监督不是靠经常性的制度建设，而是靠刮风、靠人治。刮风式的治理只能取得阶段性的成果，而不能取得持久的成果。刮风的时候好一阵，风头一过又卷土重来。在社会主义市场经济建立的过程中，党内监督的重点一定要放在制度建设上，在党内尽快建立与完善与市场经济运行机制相适应，能抵御市场经济负面效应对党的肌体侵蚀的各项监督制度。制度建设的任务很重，很复杂，是党内监督这一大系统中一个子系统，需要做得工作很多，当前可重点抓以下几项：
一是根据党章的规定，尽快制订一个能统管全党，具有最高权威的《党内监督条例》。对党内监督的内涵、范围、内容、重点、渠道、方法、机构等，作出原则规定，使党内监督工作做到有章可依。
二是在“条例”的基础上，配套制订若干专项的实施细则，实施细则针对性要强，规定要具体，可操作性要强。在当前的条件下，细则的制订可先重后轻，先主后次。即针对群众反映强的，党内呼声最大、最容易出问题的方面先制订。比如对领导干部的施政监督、经济监督、作风监督、权力监督等等，可抓紧先订，以后逐步配套齐全。
三是监督机构的工作条例。对党内监督机构的职责、权力、领导被领导的关系等等，作出具体的、明确的规定，使监督机构工作规范化、避免盲目性。与此同时，监督机构、从事监督的工作人员也需要监督，因此对他们的监督也要作出具体规定。这样才能在全党上下形成一个比较完备的、互相配套、互相制约、互相联系的监督体系。
四是修改完善已有的党内监督制度。几十年来我们党制订了许多监督制度。根据当前党的中心工作的转移，党的建设遇到的新情况、新问题。特别是社会主义市场经济运行机制的逐步建立，这些制度有的已经不合时宜，有的还不很全面，有的很不具体，需要修改，充实与完善。要专门组织力量进行研究、清理、修订与完善。