邮政储蓄改革的变迁与邮政储蓄银行设立的再思考，本文主要内容关键词为：邮政储蓄论文,银行论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
20世纪90年代末期，我国学术界和实务界已有对邮政储蓄进行改革和设立邮政储蓄银行的相关讨论，2000年后的相关讨论更加激烈，时至2005年7月25日，《邮政体制改革方案》终于获国务院常务会议通过，银监会和国家邮政局按照方案要求正在进行邮政储蓄银行的筹备工作。根据方案，在继续依托邮政网络经营的基础上，邮政储蓄业务与邮政业务实行分账核算，独立经营，并按照金融机构改革的方向，加快成立由中国邮政集团控股的中国邮政储蓄银行，所有邮政金融业务划归邮政储蓄银行管理，实现金融业务规范化管理。随着邮政储蓄转制改革，邮政储蓄银行即将浮出水面，成为仅次于我国四大国有银行的第五大商业银行，也必将对整体银行业竞争格局产生重大的影响。
一、我国邮政储蓄制度变迁及其发展
我国邮政储蓄始办于1919年。新中国成立后很长时间内，邮政储蓄业务被停办，1986年后，在国家中央财政支出日益扩大而收入来源有所缩小的情况下，为减少国家财政对邮政业务的补贴，同时也推动邮政体系的变革，决定在我国恢复开办邮政储蓄业务。邮政储蓄重新兴起至今已有近20年，其制度变迁学术界一般认为经历了五个重要的发展阶段。
第一阶段(1986-1989年)：1986年3月10日，经国务院批准，原邮电部和中国人民银行正式签署协议，在全国范围恢复办理邮政储蓄业务，利用邮政网络优势筹措资金。邮政储蓄向中国人民银行缴纳存款，人民银行结算储蓄存款利息，并提供备付金和手续费。
第二阶段(1990-1998年)：1990年，为鼓励邮政储蓄业务发展，邮电部门自办邮政储蓄，邮政储蓄存款改为全额转存中国人民银行。邮政储汇局主要靠邮政储蓄存款转存利息差作为自身的盈利收入。
第三阶段(1999-2003年)：央行将邮政储蓄转存的存款利息率统一，停止了邮政储蓄转存的活期存款和长期存款利率的划分。
第四阶段(2003-2005年)：2003年8月1日，邮政储蓄存款实行革新，此后新增的储蓄存款资金由国家邮政局自主运用，原有约8290亿元存款继续按4.131％的利率转存人民银行。第5阶段(2005年后)：2005年7月25日，国务院常务会议批准《邮政体制改革方案》，邮政储蓄银行进入正式筹备成立阶段的快车道。
我国邮政储蓄业务20年内从零起步发展非常迅速，从机构设置、吸存数量、市场份额等均呈现高速增长的态势，同时其人员的数量和素质也有了较大幅度的提升，这意味着新设的邮政储蓄银行不同其他新设立的股份制银行那样基础薄弱。表一数据说明将要设立的邮政储蓄银行有坚实的基础。
表一 1995-2004年10年间我国邮政金融业务的发展状况
年份
储蓄存款 当年存款 全国总储蓄 邮政储蓄市 网点(个) 储户
(亿元)
增长率％ 存款(亿元) 场份额(％) (万户)
19951615.862.51 29662.3 5.45 301307590
19962146.632.85 38520.8 5.57 307129007
19972645.723.25 46279.8 5.72 31473
11190
19983202.121.03 53407.5 6.00 31563
10848
19993815.319.15 59621.8 6.40 31477
11092
20004579.220.02 64332.4 7.12 31763
12913
20015908.529.03 73762.4 8.01 31704
15978
20027363.524.63 86910.7 8.47 31704
18997
20038985v722.03 103617
8.67 31704
22961
20041078720.05
119555
9.02 30886
27000
数据来源： 由1995-2004年中国邮政储汇局年报、1996-2004年《中国金融年鉴》、历年《中国人民银行统计季报》分析汇总整理而得，并对部分数据作了修正调整。
截至2005年6月末，全国邮政储蓄存款余额12285亿元，储蓄市场占有率进一步上升至9.25％，储蓄规模仅次于工、建、农、中四大国有商业银行，邮政储蓄新增存款自主运用形成的资产已达3519亿元。全国邮政储蓄营业网点以农村为主，目前数量已超过36000个，已发展成为国内网点数量最多的金融机构之一。其业务已涵盖居民储蓄存款、银行卡(绿卡)、国际国内汇兑、银行间债券买卖、与中资商业银行和农村信用社大额协议存款、代理保险、代理商业银行发放小额贷款、银证通、各项代收代付的业务等金融业务。邮政储蓄机构为支持国民经济发展、方便城乡居民生活发挥了重要的作用，在农村地区，邮政储蓄机构已成为农村金融服务体系的重要组成部分。
二、1986-2005年我国邮政储蓄发展中存在的问题
1986-2004年期间，在我国邮政储蓄呈现高速发展态势的背后，也同时潜伏着诸多的隐患，尽管通过设立邮政储蓄银行进而摆脱邮政储蓄似银行又非银行的尴尬局面的方案在90年代后一再提出，但终究未能实现，这其中有多方面的原因。从目前看，邮政储蓄业务存在的问题主要体现在以下几个方面：
(一)经营的体制僵化、财政负担加重与银行业市场的不公平竞争。
由于我国邮政储蓄资金运作方式单一，吸收的储蓄存款全额上存央行，长期以来，央行对邮储上存资金利息管理缺乏灵活性。目前，央行给储蓄局的转存利率一直维持在4.131％，远高于其他金融机构上存央行的平均利率水平，而邮政储蓄与银行一样可以吸收居民存款，并另外开展汇兑和代收代付等业务，邮政储汇局每年可获利数百亿元。这造成了银行业不公平的竞争，因此将邮储转变成银行的呼声也日益高涨。而且在这种经营体制下，邮政储蓄的经营管理者从理性的角度出发主要关心的是存款额，而不是资产负债管理和表外业务风险，1996年至2002年央行虽连续8次降息，但邮政储蓄的转存利率仍远高于同期商业银行交存央行的准备金利率，同时邮政储蓄存款余额每年却以1400亿元左右的速度增长，央行暗补的金额也在不断增加，邮政储蓄获得巨大的利息差的另一面是政府的巨额补贴(顾列铭，2005)。
(二)金融风险的累积与资金运用渠道狭窄问题严重。
邮政储汇局还不属于真正意义上的金融机构，无独立法人机构资格，其管理体制与风险管理的矛盾日益加深。邮政储蓄基本没有内部控制和风险防范机制，经营中的不规范行为、高息揽储较为严重，无法遏制部分分支机构的金融犯罪行为。而且邮政储蓄的资金运用受到极大限制和约束，吸收的资金主要是转存款，其他运用渠道如风险低的国债投资等虽已经兴起，但规模较小，自主运用资金的80％-90％主要是风险最低的国债逆回购(陈静，2005)。随着新增储蓄存款快速增加，资金运用难的问题突出。
(三)外部监管缺失。
邮政储汇局在财务、管理上与邮政混合，混淆了各自的边界，这种管理体制使金融机构的监管者陷入两难境地，造成其外部监管的缺失。邮政储蓄不是严格意义上的金融机构，但同时又经营金融业务，金融监管机构无法对邮储的违规行为进行有力的监管、处罚。此外，我国现行的《金融机构高级管理人员任职资格管理暂行办法》的监管范围并没有包括邮政储蓄机构，监管部门对邮政储蓄的处罚往往只能对事不对人，不能追究有关负责人的责任，金融监管机构的有效监管难以延伸到邮储基层网点，这些因素无疑制约着邮储的规范化发展。银监会对邮政储蓄的公款私存、挪用资金等行为的监管较弱。存在外部监管的弱化现象(徐伟建、封立华，2000)。
(四)加剧农村金融资源“抽水机”的负效应。
邮政储蓄的初衷是为充分利用四通八达的邮政网络筹措资金。随着邮政储蓄的飞速发展，邮政储蓄吸收的存款规模不断增加，目前高达1万多亿元，而且存款多数来自农村地区，约占总额的65％(顾列铭，2005)。但邮政储蓄的发展却不可避免地成为了农村金融的“抽水机”，大量的存款转存到央行，但给农发行等机构的央行农村发展再贷款相对邮政储蓄吸收存款所抽走的资金来说小得多，这种情况类似于二元经济中的剪刀差，加之其他对农村贷款渠道的不畅，农村金融资源在为城市经济发展做出了自己的贡献的同时，也加剧了“三农问题”，严重影响了农村经济的发展。
(五)邮政金融从业人员的素质与专业技术亟待提高。
从表二中可看出，虽然邮政储汇从业人员的素质在过去的近十年里有了很大的提高，但至邮政储蓄银行设立之际，在其现有从业人员中，大专以下学历的员工比例仍然高达70％。特别是基层从业人员与邮政混岗作业、频繁换岗等问题严重，缺乏金融从业经验及专业化管理。
表二1995-2003年邮政金融从业人员的状况
从业人员总数大专以下大专以下比例
199515528214934896.18％
199616501315465393.72％
199716920615568892.01％
199816431514776489.93％
199918630916239587.16％
200018344215669085.42％
200117862414020778.49％
200219810613752769.42％
200320390414211369.70％
数据来源：由1996-2004年《中国金融年鉴》、邮政储汇局年报汇总分析而得。
三、我国邮政储蓄银行设立所引发的一些关键难题
随着邮政储蓄银行设立，事实上是属于渐进式市场化改革的思路。邮政储蓄发展中存在的一些问题虽然会得以解决，但邮政储蓄银行设立不可避免会诱发新的一系列难题。
(一)邮政改革缺乏联动性和整体性。
邮政亏损的历史自邮政开办起就隐性地存在，邮政改革的历史折射出我国邮政储蓄改革思路和对邮政储蓄改革起点前提的理解有巨大片面性，在看待邮政业务的公共产品特征还是盈利性产品上是非常含混不清的。邮政储蓄设立的一个初衷是通过邮政储蓄的盈利弥补邮政的亏损，国家可以减轻财政负担，尤其在邮电分家后，更是主要依靠邮政储蓄来养活邮政。邮政储蓄银行成立后，虽然中国邮政集团对邮政储蓄银行控股，但无法如以前那样畅通方便享受邮政储蓄的收益。邮政储蓄银行与邮政业务的分离，使得邮政改革又回到原点，国家既要革除邮政储蓄所造成的弊端，邮政的公共产品的属性又决定了国家必须重新负担起邮政补贴的财政责任，国家陷入了两难境地。
(二)邮政储蓄银行与原有邮政分割的技术难题。
邮政储蓄银行与原有邮政的关系会很复杂，远不是几份协议和共识就能理顺的，新立的邮政储蓄银行与原有邮政在资源共享上如何划分?
如果全面彻底地从原有邮政的网点撤出，则邮政储蓄银行的固定资产购置将在长时期内拖累其盈利。如果不是全面彻底地从原有邮政的网点撤出，则紧接着的问题是网点的资产、人员如何平衡?“人财物和营业场所全在一起，怎么分，前期投入的成本核算问题，网点的股价等”(焦尚金，2005)成为邮政储蓄银行与原邮政的分割中的一个难题。
(三)邮政储蓄银行在市场地位上的困难。
虽然网点多是邮政储蓄的最大优势，但与商业银行分支机构相比，在许多大中城市里邮政储蓄相对落后。大中城市的邮政储蓄与城市金融机构储蓄存款总额相比，邮储所占份额很小。大中城市的邮政储蓄银行主要业务与各家商业银行不可避免发生冲突，商业银行在网点、金融产品服务种类上有较大优势，高端客户更是商业银行的关注重点，因此，大中城市邮政储蓄银行基本上在这方面并无竞争优势。人数众多、存款额少、为银行贡献小的农村和低收入居民市场是邮政储蓄银行最主要的客户群体。这些客户市场的总量和利润空间有限，这也限制了邮政储蓄银行的进一步积累和扩张。
(四)监管博弈的损耗。
根据《邮政体制改革方案》，邮政储蓄业务与邮政业务实行分账核算，独立经营，由邮政集团控股邮政储蓄银行，邮政集团作为邮政储蓄银行的垂直管理机构，银监会对邮政储蓄银行进行业务上的监管，这意味着银监会、邮政集团、邮政储蓄银行“一仆二主”的三方将展开监管上的博弈。邮政集团收入目前主要依靠邮政储蓄，即使财政对邮政重新补贴，受“路径依赖”影响的邮政集团不愿意完全放手对邮政储蓄银行的操控，而银监会则从监管、风险等其他方面要求邮政储蓄银行，邮政储蓄银行需要支付学习成本和交易费用来理顺以前没有过多关心的与银监会和老东家邮政集团的关系。
(五)农村金融资源“抽水机”问题将继续存在。
邮政储蓄银行的设立对于解决农村金融资源“抽水机”问题很可能是无效的。邮政储蓄银行如果是定位为类似交行的全国性商业银行，则邮政储蓄银行会以金融风险和盈利性为首要目标，基于信息不对称和逆向选择的原因，邮政储蓄银行将继续吸收居民储蓄存款尤其主要是农村地区的资金到城市，进行投资、拆借、放款等资金运用，毕竟我国农村经济发展十年来相对城市有所停滞，农村的金融风险远高于城市而资金回报率则普遍低于城市，作为理性人，邮政储蓄银行这种做法无可厚非。
(六)银行不良资产的风险和资本金难题。
邮政储蓄银行开业后，不论邮政储蓄银行的模式是类似于农发行的模式、交行的全国性银行模式或者农信社的模式，其产权主体在较长的一段时期内主要是以国有持股或控股为主，国有银行运行的内在潜规则和邮政储蓄银行落后的投入产出微观技术水平将决定邮政储蓄银行也会产生一定规模的不良贷款和支付高额的管理经营费用，而且随着规模的飞速发展，资本金补充来源问题也随之浮出水面。这些不良贷款的消化和资本金补充来源最终是财政买单还是自身消化解决?邮政储蓄银行会不会利用国家考虑财政买单而更加飞速扩张?以巨大的存款规模而“胁迫”国家财政买单?还要单独继续成立新的资产管理公司来为邮政储蓄银行的不良资产处置服务?这些难题如何解决无疑是在成立邮政储蓄银行时必须要考虑的问题。
(七)邮政储蓄银行面临人才储备的竞争和挑战。
邮政储蓄银行在相当长的一段时期内仍然是基于原有的邮政金融从业人员。当邮政储汇转型为邮政储蓄银行，尤其是转为全国性的商业银行，则这就意味着邮政储蓄原有的保护层消失，邮政储蓄银衍需要与银行业中的为数众多的商业银行在各个银行业务上展开激烈的竞争，这其中取胜的一个关键是人才的作用发挥。
表三2003年邮政储汇与部分商业银行的从业人员知识学历构成对比
从业人员总数 大专以下 大专以下比例
邮政储汇203904 14211369.70％
农业银行511425 25315649.50％
工商银行389045 13201533.93％
中国银行171777 51039 29.71％
建设银行275029 90900 33.05％
交通银行 55510 18621 33.55％
招商银行 17829 3358 18.83％
华夏银行 6681
803 12.02％
民生银行 5273
810 15.36％
数据来源：由2004年《中国金融年鉴》、招商银行2004年年报汇总分析整理而得。
表三可以看出，新设的邮政储蓄银行的中高级人才储备将远远落后于其他的商业银行，虽其存款经营规模大约与交通银行相近，但总员工人数却是交通银行的4倍，甚至与中高级人才素质比例构成倒数的农业银行也有很大的差距，新设的邮政储蓄银行与招商银行、华夏银行、民生银行等部分股份制商业银行的中高级人才素质比例差距更是天壤之别。
四、邮政储蓄改革的两难悖论与思路的重新审视
正因为上述关于邮政储蓄银行的设立前后的影响和所引发的一系列的新旧问题，邮政储蓄银行在具体发展的模式选择上很可能陷入改革的两难悖论。
目前关于邮政储蓄银行的模式主要有：
1．全国性银行模式；
2．农发行模式；
3．社区银行模式；
4．农信社模式。
但各种模式的实施均会诱发诸多问题，如果要求邮政储蓄银行既要面向农村，又不顾农村的金融风险和收益性均高于城市的事实，忽略经济理性人的前提，则势必事倍功半。但若完全采用全国性商业银行模式，则又将在体制内扩张金融机构和吸纳金融资源，则又一家国有银行将诞生，四大国有银行的称呼改呼为五大国有银行，而农村还是依旧远离金融资源。社区银行模式和农信社模式的前途也不乐观，目前的发展条件下，根据今天农信社大面积亏损和无效经营就可知，未来采用社区银行模式和农信社模式的邮政储蓄银行就是今天的农信社。
选择模式的困难，恰恰说明我们需要反思过去金融改革上的思路和出发点是否有重大缺陷。邮政储蓄银行设立属于渐进式市场化改革的思路。一些问题虽然通过邮政储蓄银行设立得以解决，但无法避免诱发新的一系列难题，问题的关键是我们陷入了静态的局部突进改革的怪圈，我们需要重新审视我们的金融改革思路和对改革起点的前提理解是否明朗和正确。
目前邮政储蓄改革与邮政储蓄银行的设立主要还是集中于市场化改革或产权改革的思路，就邮政储蓄论邮政储蓄，而国有银行存在的问题都说明这两种思路都有重大的缺陷。需要指出的是，邮政储蓄银行的改革不应该就邮政改革或银行改革谈邮政储蓄改革，需寻求金融体制改革的源头和基础，要从邮政储蓄银行设立的问题与金融改革的大环境综合考虑。
正如张杰(2005)认为集体主义的社会需要政府的介入，强调银行改革的监管重于市场化；曹廷贵(2005)认为现在流行的金融理念大多着眼于金融的技术层面或管理方法层面，而没有着眼于金融的信用层面，特别是没有充分考虑到来自中国传统社会的非普遍信用的现实。人们有意无意地在指望通过一种新的管理方法，或者新的金融机构和金融工具来创造奇迹。
因此，我们认为邮政储蓄改革不能一味局部突进，邮政储蓄银行不能也无法单独承受起邮政储蓄改革的重托，还需要其他改革的配合，并且要不能轻信产权与超产权万能论，找出适合我国国情的一种邮政储蓄改革切入点才是关键。邮政储蓄银行目前只是检验产权与超产权论的一个环节，而且目前看来，在配套改革滞后，单独局部改革突前的邮政储蓄改革的状况下，邮政储蓄银行的设立并非是邮政储蓄改革一劳永逸的方案，相反，很可能与邮政储蓄改革的初衷背道而驰。未来邮政储蓄改革的道路仍很漫长。