行政管理改革的核心愿景——《政府组织适度规模研究》述评，本文主要内容关键词为：述评论文,行政管理论文,愿景论文,核心论文,规模论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
发端于20世纪70年代末、80年代初的新公共管理改革，对西方各国政府管理模式产生了深刻影响。在这场以管理主义为基本特征的政府改革浪潮中，无论是实行单一制的英国、新西兰、法国，还是实行联邦制的美国、加拿大，尽管各自改革的框架、策略、目标、进程以及改革的内容、重心、范围有所不同，但都具有一个相似的目标导向，这就是：精简政府机构，裁减政府雇员，缩小政府规模。
在中国，随着行政体制改革的进一步深化，实现政府的适度规模同样成为政府改革的一项重要选择。然而，中国与西方国家在国家结构、行政体制、政府职能等方面都存在显著差异，因此，政府适度规模的标准如何设定，适度规模的构建途径是什么，如何建立起实现政府适度规模的有效内在机制而非仅仅依靠传统的行政力量，等等，成为亟待回答的现实课题。
由朱立言教授和孙健副教授等撰写的《政府组织适度规模研究》一书为朱立言教授主持的教育部人文社会科学研究项目成果，从比较分析和历史分析的视角，对国内外政府组织规模变迁的理论与实践进行了深度分析和系统研究。
该书共分八个部分，重点梳理了组织理论的历史演变，阐明组织理论的研究途径，分析政府组织规模内涵以及政府组织规模扩张的内在必然性和过度扩张所产生的危害性；分别从历史和比较的视角，研究中国历史上秦汉、唐宋、明清等主要朝代的官僚机构规模；选择当代最为发达的美国、英国、法国等国家为个案，比较其政府组织规模特点；分析影响政府组织适度规模的因素，包括外部因素和内在因素；阐述政府组织适度规模的建构原则和建构途径。
政府规模的大小直接影响到行政成本和管理的有效性。把政府组织规模控制在一个适度范围之内，使政府更具高效率、高效能和高回应性，始终是各国行政改革所追求的核心目标。然而，政府规模是复杂行政环境的产物，不同的公共行政体制、国家结构、政府职能和政治文化决定各国在缩减政府规模的努力中选择了各具特色的差异化变革路径。
《政府组织适度规模研究》作者提出，作为一个动态复杂的开放系统，政府组织内部客观地存在着许多既相互依存又相互作用的子系统或构成要素，与此同时，政府组织与外部环境系统之间发生着信息、能量和物质的交流与交换，它们之间也存在着一种相互依赖、相互制约的关系。政府组织规模的大小，既受包括政治、经济、文化、地理、科技、人口数量等外部环境因素的影响，又受政府组织体系自身的职能、职责、结构、运行制度规范及其人员数量等内在因素的制约。
在英国，长期实行福利国家所造成的制度惯性使得无论是保守党还是工党政府都很难在政府规模缩减方面有所作为，相反，公共服务职能的扩大导致政府规模在第二次世界大战后的近30年间持续扩张。撒切尔夫人上台后将新自由主义奉为圭臬，开始推行公共服务的市场化和民营化改革，拉开了激进政府改革的序幕。此后，无论是著名的《下一步》报告、《为质量而竞争》(梅杰政府时期)还是“第三条道路”(布莱尔政府时期)均以缩减政府规模作为其主要改革目标。
与英国不同，美国的公共服务很大一部分是由私人部门提供，加之实行联邦制，因此，从联邦政府、州政府到地方政府，各自的职能规模事实上并不大，其缩减政府规模的内在动因一方面是出于“少花纳税人的钱”的竞选需要；另一方面则是将其作为应对全球化挑战、提升本国企业国际竞争力的一项举措。克林顿政府推行的“重塑政府运动”及其纲领性文献《从过程到结果：创造一个少花钱多办事的政府》集中反映出这一目的。“重塑政府运动”坚持顾客导向、结果控制、简化程序和“一削到底”原则，其主要成效就表现在政府的精简和机构的重建上面。
德国从20世纪70年代末到90年代初的行政改革基本围绕同一主题——“给国家减肥”，重塑“苗条国家”。改革的重点主要是削减公共服务人员、压缩公共人事开支、转变公共组织结构等。
值得注意的是，从改革的动因来看，无论是美国还是英联邦国家，缩小政府规模都深受选举政治的影响，候选人为迎合选民需要往往承诺更低的税收和更好的公共服务，在这一机制作用下，压缩政府规模成为候选人及其政党兑现竞选承诺的一部分。
新公共管理运动改变了西方政府管理的实践模式，实现了政府组织由传统的庞大的、科层制组织模式向分权化、公司化、社会化的新型组织模式转变。在新公共管理浪潮的推动下，美、英等发达国家陆续完成了政府职能社会化、政府管理企业化、公共服务市场化、政府权力分权化、治理主体多元化、公共决策民主化等多项具有指标意义的改革，进一步朝着“小政府”的改革目标迈进。
如果说推动西方国家进行政府规模改革的内在动因是改革福利国家、提升政府效能和公共服务能力、兑现竞选承诺、提升本国企业的国际竞争力，等等，那么，对于中国而言，对政府规模的关注则有着自身的历史和现实原因，那就是传统计划经济体制下形成的政府职能过多、人员规模过大、行政成本过高、财政负担过重、行政效能低下、公共服务水平不高、行政层级过多，等等。
从新中国成立后的历史看，中国政府虽多次注意到政府组织规模问题，然而，在传统计划体制的高度集权和“大而全”的职能环境下寻求缩减政府规模几乎是不可思议的。改革开放以来，中国尝试进行过多次机构改革，虽取得了很大成绩，但同样也存在一些困难和问题，尤其是政府规模扩张问题并未从根本上得到解决。事实上，政府组织规模时有反弹，并数度出现“精简——膨胀——再精简——再膨胀”的循环怪圈。过多的政府机构增加了公权力寻租的可能性，也遏制了第三部门的发展。新世纪之初，社会主义市场经济体制的建立和完善，全球化趋势加剧尤其是中国加入世界贸易组织等因素对实现政府适度规模提出了新的要求，也提供了新的契机。
《政府组织适度规模研究》一书从比较的视角探究了中国不同时期的政府规模，并以美、英、法为例概括了当代政府组织规模的基本特征，在归纳、总结组织理论的历史演变的基础上，深入分析了政府组织规模扩张的内在机理和过度扩张所产生的负效应，揭示出政府组织规模的主要影响因素，提出了构建政府组织适度规模的基本原则和路径选择。
该书指出，一方面，随着社会公共事务的增多，客观上要求政府组织规模不能过小；另一方面，单纯地扩张政府组织规模，又会产生增加财政压力等负面效应，因此，如何实现政府组织规模与社会进步、经济增长、人口数量的协调发展是政府组织适度规模建构的核心问题。中国应通过促进政府职能的分散化、强化政府组织规模的财政约束机制、完善政府组织编制立法、完善政府组织机构及公务员的开放式竞争机制和绩效评价机制、提高行政效率等途径实现政府组织的适度规模。
该书对中国为何及如何实现政府组织适度规模做了多维度的具有开拓性的理论探索，其突出的创新之处体现在：第一，将政府组织视为一个开放、动态、复杂的社会系统，归纳了影响政府组织规模的内外因素，从而说明了政府组织适度规模建构的艰难性、长期性、动态性；第二，较有创造性地提出了构建政府组织适度规模应当遵循的基本原则，尽管这些原则还有待完善，但是，可以对构建政府组织适度规模发挥导向性作用；第三，设计了建构政府组织适度规模的基本途径，对我国控制政府组织规模、提高行政效率、降低行政成本、提升行政能力具有一定的理论指导价值；第四，基于总体性视角，在方法论上选择历史与逻辑相统一、实证与规范研究相结合的方法，增强了研究结论的严谨度和科学性。
《政府组织适度规模研究》一书的卓越之处还在于其理论体系完整、学术视野开阔、论
据资料翔实、内容分析透彻，是当前国内公共管理学界探讨政府组织规模问题的一部最新力作，将为政府机构改革和职能转变等改革实践提供有力的理论支撑，进一步推动政府规模等相关学术研究走向深入。