中国诉美国轮胎特保措施案的法律分析——以《入世议定书》第16条为重点，本文主要内容关键词为：议定书论文,美国论文,中国论文,轮胎论文,特保论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
2009年9月11日，美国总统奥巴马决定对中国轮胎产品实施特殊保障措施（以下简称轮胎特保措施），①9月14日，中国在WTO争端解决机制对美国轮胎特保措施提出磋商请求（以下简称“磋商请求”），②这是中国首次在WTO争端解决机制针对其他成员实施的特保措施起诉。随着磋商程序的结束，进入的专家组阶段将是《中国入世议定书》（以下简称《入世议定书》）第16条首次由专家组和上诉机构进行澄清和解释。正如中国代表在加入WTO谈判中所说：“WTO成员在实施议定书第16条的规定时缺乏丰富的经验。”③在本案中，无论是对中国，还是对WTO专家组和上诉机构而言，都将面临着如何解释《入世议定书》第16条中的关键概念和规定等诸多法律问题。基于此，本文根据包括《入世议定书》在内的WTO协议，围绕着“进口迅速增加”、“实质损害”和“一个重要原因”三要件，④并结合美国国际贸易委员会（以下简称ITC）的裁定，对轮胎特保措施的合法性作一分析，同时提出相关的法律建议。
一、如何认定“进口迅速增加”
根据《入世议定书》第16条第1款和第4款，确定是否存在市场扰乱的第一个标准涉及来自中国的被调查产品的“数量”是否“迅速增加，无论是绝对增加还是相对增加”。
（一）ITC关于“进口迅速增加”的认定标准
美国针对中国产品采取特保措施所依据的《1974年贸易法》第421节（以下简称“421条款”）的条文与《入世议定书》第16条基本相同。⑤但是，自2002年以来，ITC通过针对中国产品的6次特保措施调查，⑥形成了若干个对中国更加不利的具体标准。在轮胎特保措施调查和裁定中，ITC沿用了以前所形成的标准，并进行了更加任意的解释，最终认定中国轮胎产品构成市场扰乱。⑦
对于构成市场扰乱的第一个实质性要件，“421条款”关于“进口迅速增加”的规定与《入世议定书》第16条第4款相同，均概括地表述为“进口迅速增加，无论是绝对增加还是相对增加”。ITC在多年调查实践中形成了“迅速增加”的具体标准：(1)增加必须是“迅速”发生的，无论是绝对增加还是相对增加。(2)迅速增加应该是近期发生的或持续发生的，而不是在遥远的过去发生的。在本案之前的几起特保调查中，ITC对认定中国产品的“迅速增加”形成了特殊的标准，即对于进口的迅速程度，可以用下列三种方式中的任何一种进行判断：当进口集中于一年时相对急剧的增加；在两至三年较长时间内稳定的增加；在进口曾经上下波动之后的迅速增加。⑧
在本案中，ITC“迅速增加”的适用标准仅为“迅速增加应该是近期发生的或持续发生的，而不是在遥远的过去发生的。”⑧通过对比可以发现，本案中ITC关于进口增加的审查标准发生了变化，省略了以往的标准(1)，放松了对“迅速”的认定要求。当然，这不是无意或偶然的，简化标准使得ITC更容易认定中国轮胎进口构成迅速增加。
（二）ITC的裁定和中方磋商请求主张
在轮胎特保调查中，ITC裁定，通过调查进口产品的增加数量和增长率，同时基于近期发生的增长：在2004年～2008年的调查期间，来自中国的轮胎产品既构成绝对的迅速增加，也构成相对的迅速增加。就绝对增加而言，在整个调查期内，来自中国的轮胎进口一直在增加，并在调查期结束时中国产品进口数量和价值达到最大。⑩就相对增加而言，在整个调查期内，来自中国的轮胎进口相对于美国国内生产和消费的比率一直在增加，并在2008年达到最高比率。(11)
对于ITC关于中国轮胎产品构成“进口迅速增加”的裁定，笔者认为，存在以下争议问题：首先，就事实问题而言，中国轮胎产品的进口是“逐步增加”还是“迅速增加”？在ITC调查阶段，就有应诉企业提出，中国轮胎产品的进口属于“逐步增加”或“较小的增加”，并在调查期间末期进口增加趋势减弱，因此不构成“迅速增加”。(12)其次，就法律问题而言，如何理解“迅速”的含义？在认定中国轮胎产品的进口是否迅速增加时，应采用什么样的分析比较方法？值得注意的是，在本案之前的几起特保调查中，ITC对认定中国产品的“迅速增加”形成了特殊的标准，而在本案中，ITC进一步放松了认定“迅速”的标准。
对此，中国在磋商请求中主张，中国轮胎产品不构成“迅速增加”，因为，美国轮胎特保措施违反《入世议定书》第16条第1款和第4款。
（三）侧面出击：论证并非“迅速增加”
笔者认为，根据《入世议定书》第16条第1款和第4款，首先，进口增加应该是指中国产品的“数量”而不是“价值”增加。其次，“either…or”这个措词表明，无论是绝对增加还是相对增加，都满足这一条件。第三，增加应该是“迅速地”，而不是缓慢地，也不是仅仅增加即可。第四，“正在增加”这一措词表明，迅速增加应该是近期发生的或持续发生的，而不是在遥远的过去发生的。
《关于争端解决规则与程序的谅解》(DSU)第11条要求专家组对案件的事实和法律问题进行“客观评估”。表面上看，ITC裁定已经考察了中国轮胎产品的进口数量绝对增加和相对增加的数据，所以，一旦本案进入专家组阶段，除非中方提供充分的证据，否则专家组就中国轮胎产品“数量增加”这一事实问题进行“重新评估”的可能性较小，更可能的是接受ITC的统计数据和结论。而根据ITC裁定中的统计数据，专家组接受ITC关于进口绝对增加和相对增加结论的可能性较大。
不过，《入世议定书》第16条规定了“迅速增加”。(13)虽然第16条没有进一步界定什么是“迅速增加”，也没有界定增加的时间或情形，但“正在迅速增加”这一措词表明，不能仅仅通过两个时间点的进口数量的对比，就得出“迅速增加”的结论。否则，会导致“迅速”这一关键措词的多余或无效。按照《入世议定书》第16条第4款的规定，正确的理解应该是：在调查和裁定中，ITC应该对中国产品在调查期间内“是否”和“如何”迅速增加进行论证并做出结论。值得注意的是，ITC在实践中对中国产品“迅速增加”有一套特殊的判断标准，而ITC对本案又采用了更宽松的标准。专家组在对这套特殊标准进行“客观评估”时，有两种可能：一是采取“重新评估”的立场，二是采取“完全尊重”ITC的自由裁量权的立场。很明显，专家组采用前一种立场对中国较为有利。为此，中方可通过论证ITC在本案中关于“迅速增加”认定标准的不合理性，并结合本案所涉及的统计数据，来阐明中国轮胎产品的数量增加的“速度”并未达到“迅速”的程度。
简言之，对于“进口迅速增加”的问题，专家组可能在中国产品进口构成“数量增加”和“绝对或相对增加”等方面接受ITC裁定的结论。我国应在举证和陈述中，重点论证中国产品不构成“迅速增加”。
二、如何确定“实质损害的存在”
根据《入世议定书》第16条第4款，确定是否存在市场扰乱的第二个实质性要件涉及进口国国内产业是否受到实质损害或实质损害威胁。
（一）ITC关于“实质损害”的认定标准
对于第二个实质性要件，“421条款”及其立法历史记录既没有界定“实质损害”或“实质损害威胁”，也没有列明ITC应当考虑的经济要素或者参考概念、因素和ITC在其他法律框架下的惯例。然而，“406条款”和《1930年关税法》第7编有关反倾销的规定中均有“实质损害”这个概念。《1930年关税法》第7编将“实质损害”定义为“并非无意义、非实质或不重要的损害”。“406条款”没有界定实质损害，但其立法历史记录将其与“201条款”中的“严重损害”进行了比较：市场扰乱的标准倾向于比“201条款”中的“严重损害”标准更容易满足；“406条款”的“实质损害”意在表明比“201条款”中的“严重损害”程度更低的损害。在之前的针对中国产品的特保措施调查中，ITC确认在“421条款”中的“实质损害”比“201条款”中的“严重损害”的损害程度低。(14)
（二）ITC裁定和中方的磋商请求主张
在本案中，ITC沿用“421条款”中的“实质损害”比“严重损害”的损害程度低这一标准，并通过考察产业状况的相关因素，认定美国国内产业受到实质损害。(15)中方在磋商请求中就主张，美国轮胎产品生产商没有遭受“市场扰乱”或“实质损害”，并且实际上还反对特保调查和措施。因此，美国轮胎特保措施违反《入世议定书》第16条第1款和第4款。
（三）“实质损害”之争
《入世议定书》第16条本身并没有界定“实质损害”的含义。参考GATT第19条和《保障措施协议》，其中关于国内产业损害的要求是“严重损害或严重损害的威胁”，显然，两者在措词上有明显的差异。《反倾销协议》和《补贴与反补贴措施协议》中关于国内产业损害的要求是“实质损害或实质损害的威胁”，其措词与《入世议定书》第16条相同。
WIO上诉机构相关案例已经确认上述现有协议中的“实质损害”和“严重损害”存在差异。例如，“阿根廷保障措施案”的上诉机构认为，保障措施的适用不是基于“不公平贸易行为”，它实施的严重损害标准应比反倾销和反补贴措施的实质损害标准高，这也符合《保障措施协议》的宗旨和目的。(16)“麦麸保障措施案”和“羊肉保障措施案”的上诉机构均认为，与《反倾销协议》、《补贴与反补贴措施协议》及GATY1994第6条中规定的“实质损害”的标准相比，“严重损害”这一措词所包含的损害标准要高得多。(17)美国很可能在抗辩中主张，以上诉机构的上述结论为基础可以推定，《入世议定书》第16条中“实质损害”的损害标准要比《保障措施协议》下的“严重损害”的标准低得多。除非中方进行充分的论证反驳美国的这一推定，否则专家组将接受美国的立场。
对此，笔者认为，中方不妨可以主张，《入世议定书》第16条绝不意味着“只要存在”损害就可以构成“实质损害”，否则，将导致“实质”这一关键措词的多余或无效。尽管如此，针对“实质损害”的解释，仍然存在下列对中方不利的情况。
首先，从整体上，《入世议定书》第16条要求的“实质损害”应该比《保障措施协议》所要求的“严重损害”的损害程度低，但低到什么程度，没有法定的标准，这就给ITC认定实质损害留下了较大的自由裁量的空间。
其次，尽管《反倾销协议》等相关协议规定了“实质损害”的措词，但同样没有专门界定“实质损害”的含义。具体来说，在WTO现有协议中，既没有也不可能明确界定实质损害的“实体性门槛标准”，有关规定仅限于调查机构在认定损害时应考虑哪些要素等“程序性标准”。在GATT时期和WTO时期的争端解决案例中，似乎也从未形成用于判断是否构成“实质损害”的相关实体性门槛标准。(18)
再次，《保障措施协议》第4条第2款(a)项详细列举了进口国主管机构在认定严重损害时应考虑的诸多因素；《反倾销协议》第3条和《补贴与反补贴措施协议》第15条分别详细列举了认定实质损害时应考虑的诸多因素。与之相对照，《入世议定书》第16条第4款并未规定进口国主管机构认定“实质损害”时应考虑的因素。所以，美方可能会在抗辩中主张这一问题应属于进口国主管机构自由裁量权的范围，专家组不应过多干预。
最后，除非中方提供充分证据，否则专家组一般不会审查ITC裁定中的统计数据，而会着重审查ITC关于实质损害的论证和结论。而ITC的裁定至少在程序上较为全面地考察了其国内产业相关数据。(19)专家组重新审查和推翻ITC关于实质损害的结论的可能性不大。
三、“一个重要原因”的认定标准
根据《入世议定书》第16条第4款，确定是否存在市场扰乱的第三个标准涉及来自中国的迅速增加的进口是否是国内产业的实质损害的一个重要原因。
（一）ITC关于“一个重要原因”的认定标准
《入世议定书》第16条对什么是“重要原因”没有定义。在保障措施法律制度中，因果关系的认定标准也并不统一。就WTO《保障措施协议》和美国国内法中规定的标准而言，可以分为下列三类：第一类是《保障措施协议》第4条第2款所要求的“真正的、实质性的因果关系”。(20)第二类是美国“201条款”中认定因果关系时，要求进口增加应构成国内产业严重损害或严重损害威胁的“实质原因”，即“进口增加是严重损害威胁的一个重要原因，且是其重要性不亚于其他任何原因的原因”。(21)按照这一标准，进口增加不必是严重损害或严重损害威胁的唯一原因或主要原因，但是必须在重要性上等于或大于其他原因。第三类是在特保措施调查认定因果关系时，要求进口增加应构成实质损害或实质损害威胁的“重要原因”，而“重要原因”是指“重要地造成国内产业实质性损害的一个原因，但其重要性毋须等于或大于其他原因”。(22)
可以看出，在美国国内法中，“重要原因”的标准最为宽松。不仅在因果关系的联系程度上，低于“实质原因”要求，而且也缺乏“进口增加与损害同时发生”，“不将进口之外的其他因素造成的损害归因于进口增加”等要求。这就导致ITC在认定因果关系时，无法确保进口增加与产业损害之间的因果关系的真实性，从而产生将“彼因”与“此果”相联系的不合逻辑的认定结果。
（二）ITC裁定和中方主张
在本案中，ITC就因果关系考察了一系列因素后，最终认定中国轮胎进口增加是构成国内产业实质损害的一个重要原因。(23)
在本案的调查期间内，美国国内轮胎产业的确出现了关停部分工厂和生产设备等产业损害的表观现象，但是，出现这些现象的原因源于美国轮胎产业着力高端市场、逐步退出低端市场而主动进行的产业结构调整等客观情况，与中国产品的进口并无直接关系。(24)ITC的裁定也明确记录了没有一家美国国内生产商和进口商认为“中国产品进口是国内产业实质损害的一个原因”。(25)即便如此，ITC仍不顾这一客观情况，在一番并不令人信服的论证后，牵强地认定中国的迅速增加的进口是国内产业的实质损害的一个重要原因。(26)
对此，中方在磋商请求中主张，中国轮胎产品不是实质损害的“一个重要原因”，美国轮胎特保措施违反《入世议定书》第16条第1款和第4款。中方还主张，因为美国“421条款”对“重要原因”的界定不符合《入世议定书》第16条第4款中的“重要原因”的通常含义，因此上述美国法律与《入世议定书》第16条不一致。
（三）“一个重要原因”的应有之义
对进口增加和实质损害之间的因果关系，《入世议定书》第16条第4款首先说明了因果关系的“程度”，即中国产品进口迅速增加是实质损害的“一个重要原因”；其次则列举了评估是否满足因果关系要件时所运用的主要（但不是全部）标准：(1)被调查产品的进口量。(2)该产品进口对国内同类或直接竞争产品价格的影响。(3)该产品进口对国内产业的影响。
笔者认为，既然《入世议定书》是WTO协议的一部分，在解释《入世议定书》条款时，就不能以某个成员的国内法或国内标准为依据。因此，“一个重要原因”不能当然地理解为“造成国内产业实质损害的一个原因，且其重要性毋须等于或大于其他原因。”
对于因果关系的问题，笔者认为，中方可着重举证和陈述下列事项。
第一，虽然《入世议定书》使用了构成“一个重要原因”的措词，而没有明确使用“进口增加和实质损害之间存在因果关系”的措词，(27)但“原因”这一措词隐含地表明，进口增加和实质损害之间应该存在某种程度的因果关系。关于这种因果关系的紧密程度，笔者认为，一方面，中国产品进口迅速增加无需成为实质损害的“唯一原因”、“主要原因”或“唯一的重要原因”；另一方面，在第16条第4款中，专门用形容词“重要”来修饰“原因”。这表明，需要在中国产品进口迅速增加和国内产业实质损害之间建立一定程度的因果关系。由于“重要”这一条件的限定，因此该因果关系显然不是最低程度的因果关系，也就是说，不能理解为“造成国内产业实质损害的一个原因，且其重要性无关紧要”。
第二，不能将“一个重要原因”理解为认定市场扰乱所要求的因果关系比《保障措施协议》、《反倾销协议》和《补贴与反补贴措施协议》下所要求的因果关系程度低。理由是：既然《入世议定书》第16条使用的“一个重要原因”措词与上述三个协议所使用的“因果关系”的措词不同，那么，就不能要求专家组明确认定，在进口产品和损害的因果关系的紧密程度上，《入世议定书》第16条与上述三个协议下的标准相比孰高孰低。简言之，措词上的不同，使两者不具有可比性。如果一定要有所比较的话，特保措施与保障措施、反倾销措施和反补贴措施同为贸易救济措施，且特保措施针对的是中国产品的公平贸易行为，而不是倾销或补贴等不公平贸易行为，既然在反倾销和反补贴调查的因果关系认定中，都应遵循较为严格的标准，那么特保措施调查的因果关系认定，也应遵循严格的标准，即使这一标准不一定比反倾销和反补贴调查的因果关系标准高，但中国产品进口迅速增加与实质损害之间的因果联系至少应该是“清楚的”和“明显的”。
第三，《入世议定书》第16条第4款要求在评估市场扰乱包括因果关系时，考虑相关因素，如“进口量”、“进口产品对同类产品价格的影响”以及“进口产品对国内产业的影响”等。虽然ITC裁定中依次考察了上述三个方面，但其论证方法和结论并不合理。例如，在考察价格影响时，ITC仅仅考察和认定中国轮胎产品的价格比美国产品的价格低这一客观情况，并认定这种“低价”加强了中国产品取代美国产品的市场占有率的能力。(28)根据《入世议定书》第16条第4款，要求考察的事项是进口的中国产品对美国同类产品的价格的影响。“影响”这一措词的通常含义是指，由于中国产品的进口，使美国产品的价格发生了某种变化。在贸易救济调查中，这种变化主要表现为大幅削低价格、大幅压低价格，或者抑制本来应该上扬的价格。(29)中国轮胎产品比美国产品价格低廉，是使美国产品价格发生变化的潜在“原因”，而不是美国产品价格变化的“结果”。实际上，ITC裁定公布的统计数据表明，在调查期间内，美国轮胎的价格和中国进口轮胎的价格都在上涨，美国轮胎产品并未因中国产品的进口而出现大幅削低价格、压低价格，或者抑制价格的情况。在ITC裁定中，存在多处如此“混淆概念”的做法，其论证和结论的合理性值得质疑。
最后，《入世议定书》第16条第4款使用了“一个”来限定“重要原因”，这不能被肤浅地理解为放宽了特保措施调查中的因果关系的要求。“一个”这一措词，一方面表明中国产品进口迅速增加无需成为实质损害的“唯一原因”、“主要原因”或唯一的“重要原因”，另一方面也隐含地表明，在中国产品进口迅速增加之外，存在其他的同时造成国内产业实质损害的要素。例如，来自除中国之外的其他成员的进口、国内产业自身的产业调整、经济危机、供求关系或消费者偏好发生变化等，都可能造成国内产业相关经济指数的恶化从而呈现“损害”的诸多表观特征。与此同时，《入世议定书》第16条第4款要求援用特保措施的WTO成员在认定是否存在市场扰乱，特别是考虑因果关系时，应考虑“客观因素”。虽然第16条第4款只列举了进口量、价格影响和产业影响三个要素，但是“包括”这一措词表明，上述三个要素并不是穷尽性的列举，援用特保措施的WTO成员还应适当考虑除上述三个要素之外的其他要素。
值得注意的是，第16条并未规定“不得将进口增加之外的其他因素造成的损害归因于进口增加”的“非归因于条款”，因此ITC没有法定义务在其裁定中主动指明对国内产业造成实质损害的其他因素并一一列明，也没有法定义务将这些因素造成的损害与中国产品进口增加造成的损害加以区别，且详细阐明未将这些因素造成的损害归因于中国产品。然而，就本案的具体情况来说，如果ITC明知存在可能对美国国内产业造成实质损害的“其他因素”，(30)就应该将这些因素作为第16条第4款项下的“客观因素”加以考虑。然而，纵观ITC裁定中的分析论证和结论，除了少量事实性的提及外，ITC并未论证国内产业自身的产业调整、经济危机、中国之外的其他成员的进口等本应被考虑的“客观因素”对其产业损害的可能影响。如前所述，没有一家美国国内生产商和进口商认为“中国产品进口是国内产业实质损害的一个原因”。同时，ITC有两位委员甚至明确承认不是因为中国产品进口增加，而是由于其他因素才造成了美国产业的实质损害。而且，经过中国产品多年的“迅速增加”，中国轮胎产品在美国市场的占有份额仍远低于来自第三国的产品。(31)考虑到上述事实，ITC的“疏忽”和“不作为”就不应再被视为其自由裁量权范围内的事项，而是应该受到专家组的重新审查和认定。
WTO上诉机构曾在相关案例中确认，针对国家违反其国际义务行为的报复措施应该与受到的损害相称，这是一项“关于国家责任的一般国际法”，基于这项规则，不能将所有的损害归因于来自一个成员的进口。上诉机构专门指出，由于保障措施是针对公平贸易行为的贸易救济措施，“如果违反国际义务的行为应该受到相称的报复措施制裁，而一个WTO成员在没有违反国际义务的情况下，却遭受将不完全由其出口造成的损害不成比例地从而是‘惩罚性’地归因于该成员，这将是荒谬的。”(32)
基于上诉机构的这一观点，笔者认为，即使《入世议定书》第16条并未明确规定“非归因于条款”，也不能将其理解为ITC当然有权将其他“客观因素”对美国国内轮胎产业造成的实质损害全部归因于中国产品，而且，“一个重要原因”的通常含义也不能被解释为ITC可以这样做。同时，考察《入世议定书》的谈判历史记录，没有相关记录表明第16条允许WTO成员可以将国内产业的损害不成比例地全部归因于中国产品。《入世议定书》第16条项下的特保措施是专门针对中国产品的贸易限制措施，与按照非歧视原则实施的全球性保障措施相比，特保措施的实施对象仅限于从事公平贸易的中国产品，正因为如此，特保措施的调查机构应该更审慎地考虑中国产品进口增加和实质损害之间的因果关系，尤其是应该避免将不是由中国产品造成的损害不成比例地从而是“惩罚性”地归因于中国产品。就本案而言，在ITC明知其他客观因素可能成为其国内产业实质损害的一个重要原因的情况下，ITC应该对即使存在其他客观因素，中国产品的进口迅速增加仍然构成轮胎产业的实质损害的一个重要原因进行详细的论证。显然，ITC并没有这样做。中方可考虑以ITC的这一漏洞作为本次起诉美国轮胎特保措施的“重点攻击目标”。
四、结语
中国在WTO争端解决机制对美国轮胎特保措施提出起诉，是我国政府努力抑制特保措施不利影响的重要尝试。本次起诉客观上具有下列潜在效果：首先，表明中国政府坚决反对滥用特保措施和其他形式的贸易保护措施的立场，对美国和其他成员的国内贸易保护主义势力有一定的威慑作用。其次，利用WTO争端解决机制来发现美方的不合理做法，澄清《入世议定书》第16条中的诸多含糊的概念和条款，揭开“不利条款”的神秘面纱，指明该条款下中国应有的合法权益。再次，若美国和其他成员在今后对中国的其他产品也实施特保措施的话，若我们对未来的特保措施亦考虑在WTO争端解决机制提出起诉的话，那么本案专家组和上诉机构的意见可以作为其他起诉的坚实基础。
通过解读《入世议定书》第16条的条文、上下文和谈判历史，对轮胎特保措施是否能适用《保障措施协议》，存在很大的不确定性。所以，中方将不得不主要倚重《入世议定书》第16条本身来挑战美国轮胎特保措施的合法性。众所周知，第16条是针对中国的特殊“不利条款”，包含了诸多减损中国权利的规定，且其关于“进口迅速增加”、“实质损害”的规定给美方留下了较大的自由裁量的空间。因此，专家组推翻ITC裁定关于“进口迅速增加”、“实质损害”的结论的可能性较小。基于此，中方应倾全力举证和论述中国轮胎产品不是实质损害的“一个重要原因”。中方能否说服专家组对“一个重要原因”措词所隐含的因果关系采取严格的标准，对本案结果至关重要。
注释：
①The Federal Registet on September 16,2009,74 Fed.Reg.47433.
②本案件全称为“影响来自中国的特定乘用车及轻卡车轮胎进口的措施案”，案号WT/DS399。在磋商请求中，我国主张美国轮胎特保措施违反GATT第1条第1款（最惠国待遇）、GATT第19条和《保障措施协议》以及《入世议定书》第16条。而且，我国实体性诉求以《入世议定书》第16条为主要依据。《中国入世工作组报告书》（以下简称《工作组报告书》）第245～247段就“过渡性保障机制”作出了说明，但并未在《工作组报告书》第342段中列明，因此并不是WTO协议的组成部分，其本身不具有法律约束力。基于此原因，中方在WTO争端解决机制中起诉轮胎特保措施，无法直接以《工作组报告书》为法律依据。
③原外经贸部世界贸易组织司译：《中国加入世界贸易组织法律文件（中英文对照）》，法律出版社2002年版，第816页。
④根据《入世议定书》第16条，WTO成员因“市场扰乱”对来自中国的特定产品采取特保措施，需要具备三个实质性条件：一是来自中国的产品迅速增加，无论是绝对增加还是相对增加。二是作为进口方的WTO成员的国内产业受到实质损害或实质损害的威胁。三是迅速增加的进口是实质损害或实质损害威胁的一个重要原因。
⑤美国保障措施制度因适用对象的不同可大致分为三种：第一种是在非歧视基础上实施的全球性保障措施，其主要根据是《1974年贸易法》第201～204节（通称“201条款”）；第二种是针对非市场经济国家的保障措施，其主要根据是《1974年贸易法》第406节（通称“406条款”）；第三种是针对中国产品的特殊保障措施，其主要依据是《1974年贸易法》第421～423节（通称“421条款”）。参见陈卫东：《美国对华保障措施及特保措施案例解析》，对外经济贸易大学出版社2005年版，第1页。
⑥它们分别是2002年制动器案、2002年衣架案、2003年刹车鼓和刹车盘案、2003年水管接头案、2004年内装弹簧案、2005年钢管案等。
⑦2009年4月，美国国内产业（the United Steel,Paper and Forestry,Rubber,Manufacturing,Energy,Allied Industrial and Service Workers International Union，简称USW）向ITC提出申请，要求按照《1974年贸易法》第421节对来自我国的乘用车及轻卡车轮胎发起特保措施调查。2009年6月18日，ITC以4∶2裁定我国涉案产品构成“市场扰乱”。2009年7月，ITC向总统和USTR提交了其关于救济措施的建议。ITC报告随即公布，标题为“来自中国的乘用车及轻卡车轮胎：第TA-421-7号调查”，文件号为2009年7月ITC第4085号出版物（以下简称“ITC轮胎案裁定”）。中国诉美国“影响来自中国的特定乘用车及轻卡车轮胎进口的措施案”中，专家组将主要以ITC轮胎案裁定为审查对象，来判定美国轮胎特保措施这一“具体措施”在WTO协议下的合法性。
⑧参见陈卫东：《评美国ITC对中国产品“市场扰乱”的认定标准》，《法学评论》2004年第4期。
⑨参见ITC轮胎案裁定第10页。
⑩就进口数量而言，来自中国的轮胎产品2004年为1460万条，2005年为2080万条，2006年为2700万条，2007年为4150万条，2008年为4600万条。从2004年到2008年间，增加215.5%，2006年到2007年间，增加53.7%，2007年到2008年间，增加10.8%。就进口价值而言，来自中国的轮胎产品2004年为4.533亿美元，2005年为6.919亿美元，2006年为9.317亿美元，2007年为14.93亿美元，2008年为17.88亿美元。从2004年到2008年间，增加294.5%，2006年到2007年间，增加60.2%，2007年到2008年间，增加19.8%。参见ITC轮胎案裁定第12页。
(11)来自中国的进口轮胎产品相对于美国国内生产的比率2004年为6.7%，2005年为10%，2006年为14.6%，2007年为23%，2008年为28.7%。2004年到2008年，来自中国的进口轮胎产品相对于美国国内生产的比率增加了22%，在调查期结束时的2007年到2008年，形成了两次最大的逐年增加。来自中国的进口轮胎产品相对于美国国内消费的比率2004年为4.7%，2005年为6.8%，2006年为9.3%，2007年为14%，2008年为16.7%。在调查期内，来自中国的进口轮胎产品相对于美国国内消费的比率增加了12%，在调查期结束时的2007年到2008年，也形成了两次最大的逐年增加。参见ITC轮胎案裁定第12页。
(12)例如，有企业提出，中国轮胎产品从2007年到2008年只增加了11%，而2009年第一季度中国轮胎产品相对于2008年第一季度进口减少了14.7%。参见ITC轮胎案裁定第11页。
(13)在GATT第19条和《保障措施协议》的条文中，均没有专门规定增加应是“迅速地”这一要素。
(14)同前注⑧，陈卫东文。
(15)参见ITC轮胎案裁定第13～18页。
(16)参见“阿根廷保障措施案”（案号WT/DS121）上诉机构报告第94段。
(17)参见“麦麸保障措施案”（案号WT/DS166）上诉机构报告第149段和“羊肉保障措施案”（案号WT/DS177-178）上诉机构报告第124段。
(18)尽管WTO上诉机构认为，《反倾销协议》第3条下的义务是“实质性义务”（参见波兰诉泰国“对来自波兰的铁或非合金钢铁角、型和部件及H钢梁的反倾销税案”上诉机构报告第106段，案号WT/DS122），但笔者曾使用WTO官方网站的“GATT Analytical Index”和“WTO Analytical Index-Guide to WTO Law and Practice”数据库查询，均未获得明显的证据表明存在“实质损害”的相关实体性门槛标准。
(19)包括美国轮胎产业的生产能力、生产能力利用率、生产和交货、库存、就业、营业收入、资本支出和研发支出等因素。参见ITC轮胎案裁定第15～18页。
(20)在WTO规则中，《保障措施协议》第4条第2款第2项专门规定：“除非在客观证据的基础上，该项保障调查显示有关产品的进口增加与严重损害或严重损害威胁之间存在因果关系，否则不得作出第1项所述的确定。如进口增加之外的因素正在同时对国内产业造成损害，则此类损害不得归因于进口增加。”WTO上诉机构将因果关系界定为“真正的、实质性的原因与结果的关系”（参见“麦麩保障措施案”上诉机构报告第70段和“羊肉保障措施案”上诉机构报告第177段）。在考察“真正的、实质性的因果关系”时，又要着眼于考察下列事项：(1)进口增加和损害是否同时发生(coincidence)，即“同时发生分析”。(2)进口增加之外的因素所致损害不得归因于进口增加，即“非归因于分析”。其目的均在于确保进口增加与严重损害或严重损害威胁之间的因果关系的真实性。而且，WTO成员的调查机构应对上述事项进行“合乎逻辑的和充分的解释”。
(21)参见美国《1974年贸易法》第202节(b)(1)(B)。
(22)美国《1974年贸易法》第421节(c)(2)。
(23)包括调查期内中国轮胎的进口量，进口对美国国内轮胎价格的影响，进口对美国轮胎企业盈利状况、市场份额、产能、产量、就业的影响，进口与消费量，进口与美国国内轮胎的竞争关系及可能引起损害的其他原因等因素。参见ITC轮胎案裁定第20～29页。
(24)中国产品进口增加与美国国内产业的损害状况“同时发生”也正是因为美国轮胎产业的结构调整，退出低端产品市场而形成“市场真空”，物美价廉的中国轮胎向美国出口才会大量增加。
(25)对于“中国产品进口是否是国内产业实质损害的一个原因”的问题，作为美国轮胎产业“国内产业”的10个生产商中，有4个明确回答“不是”，有4个答复“不能回答”，1个未作表态，1个未作答复。在提交调查答卷的34个进口商中，27个进口商明确回答“不是”，6个答复“不能回答”，1个未作表态。参见ITC轮胎案裁定第65页第125号脚注和裁定附件第Ⅲ10～Ⅲ11页。
(26)值得注意的是，ITC以4∶2作出裁定，其中有两位委员对轮胎特保措施持否定意见。尽管这两位委员在“进口增加”、“实质损害”两个要件上与多数意见的认定相同，但是在“重要原因”要件上，他们反对多数意见，认为中国轮胎产品进口并不是美国国内产业实质损害的“重要原因”。参见ITC轮胎案裁定第59～65页。
(27)与之相对照，在WTO现有协议中，特别是涉及贸易救济措施的《保障措施协议》、《反倾销协议》和《补贴与反补贴措施协议》中，均未规定“一个重要原因”的措词，而是使用了“因果关系”的措词。而且，在上述三个协议中，均明确规定了“不得将进口之外的其他因素造成的损害归因于进口增加／倾销产品／补贴产品”的“非归因于条款”。参见《保障措施协议》第4条第2款(b)项、《反倾销协议》第3条第5款、《补贴与反补贴措施协议》第15条第5款。
(28)参见ITC轮胎案裁定第23页。
(29)例如，《反倾销协议》第3条第2款规定，关于倾销产品进口对价格的影响，调查主管机构应考虑与进口成员同类产品的价格相比，倾销进口产品是否大幅削低(undercutting)价格，或此类进口产品的影响是否是大幅压低价格，或是否是在很大程度上抑制在其他情况下本应发生的价格增加。
(30)在本案中，应诉方已经明确指出对美国国内产业造成实质损害的其他因素，如美国轮胎产业自身的产业调整、来自其他国家的进口以及全球经济危机。在ITC的六位委员中，有两位委员甚至明确承认其他因素而不是中国产品进口增加才是美国产业实质损害的原因。所以，ITC委员们对上述其他因素“心知肚明”。
(31)就轮胎产品数量而言，到2008年，美国国内产品占有的市场份额为49.6%，来自加拿大、日本等成员的产品占有率为33.7%，中国产品的占有率为16.7%；就轮胎产品的价值而言，到2008年美国国内产品占有的市场份额为57.9%，来自加拿大、日本等成员的产品占有率为31.2%，中国产品的占有率为10.9%。参见ITC轮胎案裁定附件第V1页。
(32)巴基斯坦诉美国“对来自巴基斯坦的精梳棉纱线的过渡性保障措施案”（案号WT/DS192）上诉机构报告第120段以及脚注90。该案涉及对《纺织品与服装协议》第6条（过渡性保障措施）第4款的解释。