——以云浮“三规合一”规划编制实践为例
程杰锋
云浮市城乡规划编制研究中心 527399
摘要：随着城市化进程的加快，“三规”不协调的问题愈加突出，因此“三规合一”是城市规划编制的必然选择，但是在“三规合一”推进过程中仍存在一些问题，本文结合云浮“三规合一”规划编制实践，为其他城市“三规合一”实施思路和方法提供借鉴。
关键词：三规合一；规划编制；创新思考
传统规划模式下，国民经济与社会发展规划（主体功能区规划）、城市总体规划、土地利用总体规划（即“三规”）分别由发改部门、城市规划部门和国土部门编制和管理。由于“三规”编制主体分属不同部门，“三规”适用的法律法规也不一样，难以避免“三规”发生冲突，人们戏称为“三国演义”；加上缺乏“三规”协调机制，“三规”编制的内容、层次、标准、方法、政策方面的差别，也会产生冲突；还因缺乏协作机制，“三规”实施的绩效较差；适用不同的的法律法规，也会造成“三规”审批和实施方面的不协调[1]。“三规合一”不是将三个规划合成为一个规划，而是通过“三规合一”使各部门的工作充分协调，统筹城乡空间布局，也就是在一个空间平台上使发展资源、用地指标和空间安排融合起来。但是“三规合一”推进并不太顺利，由于部门之间条块分割的管理体制，“三规”技术标准的不统一，技术协调的难度较大；“三规”调整频率和管理刚性不同，规划期限也有差别，所以“三规合一”的成果很难充分发挥出来；因法理基础不统一，管理协调难度较大。因此，本文结合云浮“三规合一”编制实践，对城市规划编制方法创新进行了探讨。
1 云浮城市规划编制体制改革创新背景
1.1 “三规合一”规划编制理念的提出和实践
1996年深圳实现了国土部门与城市规划部门的合并，实现了城市总体规划全市域覆盖，但在农村集体用地管理方面仍然没有明显改观。2003年广西钦州市率先提出“三规合一”规划编制理念，于是2004年发改委组织广西钦州市、福建安溪县、浙江宁波市、江苏苏州市、四川宜宾市和辽宁庄河市开展“三规合一”的试点，这可以看作“三规合一”最早的实践活动[2]。遗憾的是这次行动并没有取得什么像样的成果，由于缺乏顶层设计和体制保障，仅依靠地方政府和个别部门推动难以为继。2008年在国家大部制改革背景下，上海和武汉先后将国土部门与城市规划部门合并，开展“两规”、“三规”整合探索，2010年重庆市还进行了“四规叠合”，即在“三规”基础上增加了生态环境保护规划。2013年底的中央城镇化会议和《国家新型城镇化规划（2014-2020）》都提出来了建立空间规划体系，推动“多规”整合的要求，于是新一轮“多规合一”试点又在全国展开。
1.2 云浮“三规合一”规划编制背景
2008年《广东省委省政府关于争当实践科学发展观排头兵的决定》中提出统筹城乡空间布局，建立全省空间规划协调机制，形成以“三规”为支撑的空间规划体系，这可看作是广东实施“三规合一”的政策基础。《关于印发〈2010年省政府工作要点〉的通知》中则肯定了河源、云浮和广州等城市的“三规合一”试点工作。2008年底河源启动了“三规合一”规划编制工作，侧重于在“三规”编制内容和技术标准方面的协调统一。2010年云浮以“集中编制、统一管理、分头实施”的行政原则，探索体制创新手段，通过成立规划编制委员会推进“三规”集中编制。广州市在2012年以“上下联动、部门协作”的方式开始“三规合一”的实践。
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2 云浮“三规合一”规划编制实践
2.1 云浮“三规合一”类型的选择
“三规合一”主要有概念衔接型、技术融合型和体制创新型三种类型。概念衔接型是指编制单个规划时，通过部门合作和公众参与等形式，整合规划目标和内容，形成较为统一的规划概念，但因缺乏有效的协调机制，在关键环节中只能采取折中的做法，河源市的“三规合一”基本上是这个思路。技术融合型是指通过梳理不同规划体系和内容，确定各个规划管控底线，然后制定“三规”共同行动准则，广州市的“三规合一”就属这种类型。体制创新型是通过整合和调整行政管理体制，实现“三规”空间规划编制的融合，云浮市选择了这种类型。作为一个年轻的地级市，如果采用技术融合型可能缺乏足够的技术实力，而采用概念衔接型又难以保障执行的效率，因此云浮市通过体制创新实现“三规合一”，现在看来是非常明智的。
2.2 云浮规划编制体制改革
2010年10月将城乡规划局和国土资源局合并为规划编制委员会，负责城乡总体规划和土地利用总体规划的编制，国民经济和社会发展总体规划由市发展和改革局组织编制。除了编制“城规”和“土规”，规划编制委员会还负责组织各项规划的审查并监督实施。原城乡规划局的审批管理职能，由新成立的国土资源和城乡规划局负责。为了在技术层面上操作“三规合一”，成立了市地理信息中心。规划编制委员会下设总规划师和总建筑师，负责规划审批的技术环节。规划编制完成，即交由相关部门负责实施，如果期间出现协调问题，再由规划编制委员会在各个层面上进行统筹和协调，从而避免了各规划“打架”现象出现。
2.3 云浮地理信息中心的功能与应用
地理信息中心是“三规合一”的信息技术平台，提供GIS服务，设有空间地理基础数据库和“三规合一”专业数据库。面向政府部门提供“一站式”服务，任何有权限的用户都可以使用。由于在GIS技术体系内统一了地理坐标、规划编制平台和规划成果数据库，可对“三规”进行协调操作，并且为了保证信息的实时性，实施动态入口和实时更新措施。此外，还建有基于规划标准的专家知识库和处理“三规”冲突的检查专家系统。
2.4 云浮“三规合一”的协调与衔接
上面谈到“三规合一”实际操作层面有很多问题，其中管理刚性就是一个不容易解决的问题，如何协调“土规”的刚性与“城规”的弹性即是如此。首先，要确保“两规”控制范围统一，即“城规”的城市规划区与“土规”中心城区控制范围完全相等，“两规”的中心城区范围也相等。“两规”的用地指标体系也要进行对接，例如“城规”的对外交通用地与“土规”交通用地对应；“城规”建设用地规模与“土规”的城镇建设用地、独立工矿用地及城市空间增长边界内的村建设用地、对外交通用地相等。空间管制范围也进行了对接，如“城规”划定“禁建区、限建区、适建区、己建区”，“土规”也划分“禁止建设区、允许建设区、有条件建设区、限制建设区”，“两规”管制标准不统一，造成空间管制范围不同，“城规”的“适建区”+“己建区”等于“土规”的“允许建设区”，为了适应“城规”弹性发展需求，将“城规”建设用地的20%作为扩展边界，预留弹性发展空间。
3 结语
云浮“三规合一”模式，从行政体制上解决了“三规”冲突问题，为“三规”持续协调奠定了基础，但是规划编制部门与规划实施部门联动机制还不够完善，造成实施部门参与“三规合一”的积极性受到影响，未来需要在这方面进行改进和完善，但无论如何云浮模式还是成功的，促进了云浮市政治、经济、社会、文化和生态环境的协调发展。
参考文献：
[1]张少康，罗勇.实现全面“三规合一”的综合路径探讨——广东省试点市的实践探索与启示[J].规划师，2015，31（2）：39-45.
[2]朱江，邓木林，潘安.“三规合一”：探索空间规划的秩序和调控合力[J].城市规划，2015，39（1）：41-47，97.
论文作者:程杰锋
论文发表刊物:《基层建设》2015年16期供稿
论文发表时间:2015/12/10
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