涉民族因素社会冲突治理中的问题及对策，本文主要内容关键词为：对策论文,冲突论文,因素论文,民族论文,社会论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
近年来，群体性事件在我国反复发生，并体现出数量众多、形式各样、具有广泛社会影响等特征。①其中，有一些是涉民族因素的社会冲突，即冲突主体中至少有一方为少数民族。在宏观背景下研究涉民族因素社会冲突的诱因，可以溯源到中国改革开放以来规模日益扩大的人口流动。越是开放程度较高的地方，不同少数民族之间、少数民族同汉族之间的群众交往越是频繁，特别是跨省人口流动的规模和频度都很高，②这是涉民族因素社会冲突发生的根本原因。理论上，不同民族背景的人们因生活方式、文化传统、价值观念等存在差异，发生程度不同的社会冲突并不为怪，这是交往过程中的常态。但是不同的冲突解决方式所昭示的是不同的治理思维，当前存在着两种观点：第一种观点是泛“民族问题”观，即认为只要涉及民族因素，任何类型的冲突都事关政治稳定，应该慎重处置。在我国的治理实践中通常以补偿性的政策优惠措施作为优选方案；第二种观点则对这种泛化立场持反对态度，主张依法治理，力倡采取法治的方法加以解决。③本文以意识形态、价值观为界限，认为只有逾越了这一红线才属于“民族问题”范畴，才需要政治决策；否则，都可以归并到“涉民族因素社会冲突”的范畴，应该通过法治的路径加以解决。这也是论文提出解决思路的逻辑起点。 一、涉民族因素社会冲突的类型及其研判 近年来，不管是因为何种原因导致的涉民族因素社会冲突，往往都伴随着与众不同的社会反响，特别是对于那些发生在非少数民族聚居区的事件关注度更为显著。以事件关注度为标准来判断涉民族因素社会冲突的性质会产生错觉，科学的定性需要回到事件本身。以下的分类和判断是从法治视角的研究，目的是为依法治理提供理论支撑。 (一)两种冲突类型及其表现 在数量众多、形式复杂的涉民族因素社会冲突中，以事件后果为依据大体上可以做两个层面的区分：一般民事问题和刑事问题。前者发生在平等的主体之间，冲突带来的社会危害相对较小；后者则属于犯罪行为的事件，触犯了刑法保护的社会关系。毋庸置疑，这两类冲突都会对社会稳定产生程度不同的破坏性后果，不利于社会稳定。与此同时，很多冲突事件都具有程度不同的对抗性特征，是对法律权威和现行治理方式的挑战，比如群体性的刑事暴力案件。但是，也应看到，无论是民事还是刑事问题的社会冲突，均没有触碰到意识形态与价值观对立的底线，因此不能够归并到民族问题之列。在一些极端事件中，也出现过占领党政机关、毁坏公共财物等破坏社会安定的现象，由于冲突肇因同意识形态与价值观无涉，事件后果实质上是一种宣泄不满、胁迫就范、施加压力的行为，也不属于政治对抗的民族问题。④在有效治理的角度，针对这两类冲突事件的衡平、判定与裁决，均应在法律制度的框架之下展开。 在涉民族因素社会冲突事件中，最常见的冲突表现是扰乱公共秩序、妨害公共安全的行为，当然也不乏侵犯人身或财产权利的现象。比如，在广西壮族自治区的田阳县，有些少数民族群众在商业经营过程中，“不愿主动到当地有关部门申办手续，无照经营现象较普遍。而沿街叫卖的经营者，常常几个人在商业中心区集中沿街摆摊，违章经营”⑤，他们根本不愿意接受工商、城管等执法部门的管理，因而冲突现象经常发生。无独有偶，经济水平较为发达的浙江宁波市也存在类似的现象，在全市二十余万少数民族人口中，同样不乏“坑蒙拐骗、扒窃偷盗”的流动人员，即使是一些已经申请了正规摊位的经营者也存在经营不规范的现象，强买强卖，经常同当地居民和城市管理人员发生矛盾和纠纷。⑥一旦发生此类突发事件，经常会吸引更多的人群聚集，诱发程度不同的群体性事件，增大了社会治安的压力。 归纳起来，绝大多数治安类涉民族因素社会冲突都可以归并到民事纠纷的范畴。从已经发生的涉民族因素社会冲突事件中，一般涉及人身关系和财产关系两个方面的内容，通常以三种情况表现出来：一是人格权纠纷，多发生在社会交往过程中，既有一般民事问题的涉及身体、健康、人身自由、荣誉等纠纷，也有民族禁忌、婚姻习俗、家族或宗族关系等复杂问题。二是物权纠纷。这是一种涉及经济利益的纠纷，所以表现形式多样，既有私人交往活动中出现的不动产、动产及其他所有权冲突，也有集体利益冲突，如山林、土地、河流等用益权、占有权等冲突。随着我国改革开放的进一步深入，以及开放开发进程的加快，民族地区土地等集体用益权冲突越来越普遍。近年来，因环保等问题带来的规模性冲突也呈现高发态势，各种环保类公益诉讼案件频繁发生，如怒江建坝所带来的社会冲突就比较典型⑦。三是劳动关系冲突，通常表现为合同与协议纠纷，一旦劳方和资方出现涉民族因素，如何处置纠纷往往成为棘手问题。 更为棘手的是刑事类型的社会冲突。这是一种恶性冲突事件，尽管没有超越意识形态和价值观的范畴，由于涉事双方触犯了《刑法》规定的要件而成为刑事案件的当事人，无论如何处置都会引发程度不同的社会反响。比如，发生在2008年的云南孟连事件最终定性为暴力刑事问题，事件的起因是公司改制过程中的胶农利益纠纷，因为涉及一个群体的利益诉求，胶农的行动比较激烈，他们手持长刀、钢管、棍棒等工具同警察抗争，最后造成“41名执勤民警被打伤、8辆执勤警车被砸坏”、“15名胶农受伤，2人……死亡”。⑧孟连事件涉及数百名当地胶农利益，尽管事件对象并非全部是少数民族，后续的调查也没有公布参与围殴警察的五百多人中少数民族群众所占的比例是多少，但勐马镇和公信乡的地缘特征足以引起社会的关注。另外，此类刑事问题的社会冲突中也有宗教因素的卷入，但只要不属于宗教报复行为，或者不属于整个宗教界的对立，仍然可以归为涉民族因素社会冲突而不是民族问题，亦不属于宗教冲突问题。 (二)对当前涉民族因素社会冲突的基本判断 当前绝大多数涉民族因素的社会冲突多为社会交往中产生的纠纷，既不能等同于民族冲突，又不能等同于民族问题。在政治学角度，这一判断的依据是： 第一，涉民族因素的社会冲突并不关乎政治意识形态和价值观，有些冲突甚至也不涉及宗教问题，冲突目标不是为了改变社会秩序或政治秩序。从当前发生社会公共安全事件的总体特征来判断，呈现出很强的偶发性、非组织性、非持续性、非反复性等特征。涉民族因素社会冲突也是如此。不具有意识形态和价值观的涉民族因素社会冲突属于“人民内部矛盾”，冲突类型基本上属于“基于利益诉求和基于理念声张的事件”⑨，可以定性为社会治安、民事或刑事问题。在处置经验上，涉及利益问题的社会冲突，无论是个体利益还是群体利益，一旦诉求得到满足，冲突事件便告终止，不会产生更大的外溢效应。 第二，事件涉及对象呈现多元化态势，既有少数民族的公共事务，也不乏个体或少数群体的问题，但鲜有整个族群的集体诉求。从现有的涉民族因素社会冲突类型看，纠纷的产生肇因多集中在经济利益、社会管理、社会交往中的人际关系及其误解等问题。其中，利益冲突是影响当前社会和谐稳定最主要因素。⑩根据对现有文献研究发现，冲突涉事方也多为个体或少数几个群众，并不是整体性的民族对立，肇因多为经营、居住、餐饮、文化等，没有发生大规模的报复性集体行为。这些特征表明，对涉民族因素社会冲突实质的定性需要综合考察诱发事件的“客体”。在此类涉及个别人或少数人的冲突事件中，虽然也难免发生聚集围观、群体斗殴等现象，但是基本是可控的，比较棘手的是规模较大群体的诉求。孟连事件的利益诉求特征比较明显，事件的最终处理结果是官方对胶农集体利益给予了认可，并愿意在协商的基础上满足利益群体的诉求，“拿出一个各方都能接受的橡胶林利益分配方案”。(11) 事实上，类似孟连这种集体诉求所引发的社会冲突并不鲜见，只是冲突的指涉对象不一定像孟连那样全部都是针对“官方”，也可能是不同群体之间因为争夺紧缺资源而诱发的事件。近年来，随着少数民族地区开放开发进程的加快，群众围绕山林土地、水域池塘等集体资源发生的纠纷开始增多。与此同时，环保、公共服务等新形势下的社会公正问题所引发的“公民不服从”现象也渐露冰山一角。无论冲突是发生在官民之间，还是仅仅局限于民间，总体判断是这些冲突尚不是整个族群的集体诉求，不能归为“民族问题”之列。 需要进一步指出的是，这些涉民族因素的利益冲突同常见的社会抗争呈现出很多共性。比如，“无直接利益相关者”的“泄愤式”参与扩大了事件规模、加剧了事件的对抗性，并可能使事件走向失控。因此，尽管此类群体冲突不是族际对立的民族问题或民族冲突，如果处理不当同样会演化为社会公共安全的隐患，需要引起充分重视。 第三，对现有社会冲突的定性仍然在制度框架之下，国家法律和地方的治理规章能够调适冲突双方关系。从当前涉民族因素的冲突目标上分析，能够发现这样的显著特征：一是此类冲突不是为了改变规则、改变法律，有些冲突事件的指涉对象是地方政府出台的公共政策，但不是针对国家法律制度；二是冲突目标尚不是为了进入政策过程或参与政策制定，而是为了解决其特定诉求，因此冲突的进攻性、破坏性有限；三是冲突主体不是为了新的政治诉求，不具备“权力指向”的特征，(12)不是为了改变现行制度体系。因此，这类事件本身一般不会对民族关系、民族团结产生实质性的灾难影响，因为这些事件要么仅仅表现为一般社会治安事件，要么属于民事纠纷或刑事案件，基本都在国家的现有法律框架之下，有些小的纠纷甚至不需要法律介入，通过协调或调解的方式即可解决。 二、政治优先：地方政府的治理偏好及其策略运用 所谓“政治优先”是相对于法治而言的概念，系指地方政府在处置涉民族因素社会冲突的过程中，偏好使用政治决策而非法律规范的手段来解决冲突的做法。通常有三个方面的“优先”表现：一是地方党政部门领导的批示优先，二是先例或经验优先，三是政策优先。 (一)政治优先策略的形成 政治优先策略的形成具有历史合理性。历史地分析，我国历代皇朝在边疆治理中鲜有使用法治手段，对于一般社会冲突的治理多依仗民族自治力量实现，多凭借民族地区长期形成或约定的习惯法作为行为规范。这些习惯法尽管具有一定的强制性，却“独立于国家制定法之外”，(13)可能是成文的法律，也可能表现为各种道德规范，少数民族群众的认同度很高。按照马克思主义基本原理阐释，这种状况的形成同少数民族地区的经济社会水平是一致的，在发展普遍处于缓慢进程中的民族区域而言，人们之间的关系相对简单，社会结构亦不复杂，社会排斥不显著，习惯法能够调适社会冲突行为，达到社会控制的目的。(14)即使是对民族地区高层统治者的离心离德行为，中央政府的态度也慎用国家法度，多采用政治权衡和政治妥协的策略，这便是政治优先策略的历史路径，并进一步影响着今天治理涉民族地区公共事务的路径选择。 政治优先策略的形成具有现实合理性。这里不妨以政治文化视角做一分析： 第一，地方政府的政治认知与决策是不同步的。毋庸置疑，在治理社会冲突的过程中，地方政府对于冲突事件来龙去脉的认知可能是客观和准确的，但决策的做出却主要受制于领导批示和国家层面的民族政策。如果决策者对于事关民族事务的严谨法律知之甚少，那么简单明了的民族政策，或是更加直截了当的领导批示便会压倒法治，其结果是造成了法治的边缘化。当然，国家法律体系中的程序规范不足，也是导致地方政府治理偏好形成的主要原因。改革开放以来，我国出台的民族政策已经在实践中形成了独特的治理惯性，地方政府在遇到涉民族因素的社会冲突时，第一反应是援引上级政策而非法律规范。比如，始于20世纪80年代的“两少一宽”的刑事政策，就是要求司法机关“对少数民族的犯罪分子要坚持‘少捕、少杀’，在处理上一般从宽”。就是这个内容“过于抽象，适用的范围和条件也不明确”的民族政策，(15)一度长期成为地方政府采用治理涉民族因素社会冲突的制度依据。 第二，地方政府的政治态度在处置事件过程中发挥着主导作用。在实践中，地方政府对待涉民族因素的社会冲突之所以忌惮重重，其原因是多方面的，社会舆论的压力是主要因素之一。在所见诸报端或网络等资讯传媒的涉民族社会冲突报道中，不少媒体往往将其泛化为民族矛盾或民族问题，其中不乏地方的党报党刊。比如，有党报认为，少数民族群众中发生的冲突事件，即便这种纠纷发生在几个少数民族群众之间，或同一民族的一部分群众与另一部分群众之间，也“是民族问题恶化的表现”，应该引起高度重视。(16)还有些“标题党”报道甚至“顾左右而言他”，无限放大事件，误导社会舆论走向。近年来，随着现代信息技术的普及，不准确的网络传播影响进一步加剧了误导的方向。(17)无疑，这种倾向在实践上会放大冲突的政治效应，会对地方政府的决策带来误导。事实的确如此，我们发现地方政府在处理冲突事件之前就已经在思想上贴上了“特殊”、“敏感”、“国际影响”等标签：“特殊性”源于国家对民族问题的政策相对灵活，在实践操作中不易把握，政治优先策略可以减少错误发生的概率；“敏感性”源于地方政府的高度政治觉悟，因为上级组织反复强调“民族、宗教无小事。全党都要充分认识民族问题的长期性、复杂性和重要性”(18)，所以重视有加。如果涉民族因素社会冲突的“敏感性”同“国际影响”交织在一起则更会扭曲对于冲突事件的认知，如在复杂的国际环境下，地方政府担心处置不当，可能会诱发民族问题，不但影响国内的安定团结，而且还可能成为国际社会向中国施加压力的借口。总之，导致地方治理中偏好使用政治优先策略的原因，并不是孤立的，有着深刻的社会背景。 (二)政治优先策略的运用和缺陷 政治优先的决策依据基本上以三种模式展开：领导批示、援引先(案)例、优先适用政策。对于一般民事问题的社会冲突事件，政治优先策略往往是政府花钱了结，以此达到大事化小、小事化了的目的。云南某地的案例很好地说明了这个问题：两个少数民族村寨为争夺耕牛发生冲突，争执不下的双方决定给耕牛做“亲子签订”来确定耕牛归属，但所在乡政府却以“可能引起民族仇恨”为由，主动花钱消灾，(19)政府因此卷入两个村寨的利益冲突，成为间接的利益相关者。类似政府介入冲突的事件并不在少数，地方政府的本意是“花钱买平安”，却在客观上对其他诉求方产生了示范效应，有些事件的处置甚至带来了反复上访、缠访、闹大等消极后果，治理绩效并没有达到决策者的预期。 对于那些刑事问题的处置，政治优先策略的运用更为复杂，有时还需要更多的技术环节加以补充。表面上，由于刑事问题涉及犯罪，并不存在难处理的因子，但实践上并非如此，无论是施害者还是受害者，只要其中涉及少数民族因素，往往需要动用政治资源加以解决，而不是适用法律认定为刑事犯罪。比如，自1984年推行的“两少一宽”政策是地方政府处置冲突的几乎唯一依据，在实践中法律只能退居次席成为备用方案。因此，当一般刑事案件进入司法程序尚且有政策倾斜的情况发生时，那么严重刑事案件(特别是现行法律衡平、量刑较难的案件)，地方政府的公权介入则需要更多的技术支持。而且，越是政治敏感度高的少数民族群众犯罪，技术要求越是强烈。 同法治的目标一样，政治优先策略也是为了消弭冲突，保持或维持社会秩序。由于运作机制不同，法治与政治的治理绩效不尽相同。地方政府在对待涉民族因素社会冲突的时候，主观上存在偏好政治优先途径的习惯，因而在行动中便会不自觉地将冲突上升到政治决策的高度加以处理。这种秩序维持的结果是使冲突双方原本的法律关系变成了政治关系，使本来根据法律规范即可调适的社会冲突转变为复杂的政治过程，使原本可以在政法机关解决的法律问题变成需要领导批示或党委会决策的政治问题。客观而论，运用政治优先策略有其必要性和有效性，但在法治的角度，这种治理偏好带来的消极性也是毋庸置疑的： 第一，模糊了社会治理的边界。政治优先的偏好及其运用客观上模糊了公权与私权的边界，并直接导致司法与行政裁决的边界不清。这是当前某些涉民族因素社会冲突处置过程常见的悖论：一旦经过政治途径，事件走向便会发生改变，轻则由公共财政“埋单”，重则会引发连锁社会反映，扩大事件的波及力。 第二，干扰了民事纠纷进入司法的程序。在经验的层面，由于民事纠纷不但会影响当事人的合法权益，而且很可能影响到第三方甚至社会秩序，各国都十分重视民事纠纷的解决，因而以民事问题为核心制订了很多相关制度。按照我国的制度安排，属于民事纠纷的涉民族因素冲突相对简单。比如，根据《治安管理处罚法》的规定，一般社会治安事件的涉民族因素社会冲突，公安机关可以对事件相关者以扰乱公共秩序、妨害公共安全、侵犯人身和财产权利、妨害社会管理进行处罚和实施管制。由于社会治安事件的案由相对简单、事实容易辨识清楚、危害相对较小，公安机关处置相对较为简单，有些事件甚至不需要进入司法程序，经过调解达成协议即告结束。地方政府的偏好打乱了这一进程，使得事件的处置始终罩在政治决策的权力配置资源的模式下。至于那些刑事问题的社会冲突对制度体系的要求更高，尽管“统一领导、从快处置”的政治优先策略能够以“公权救济”(20)的姿态介入事件，但难免会打乱事件进入司法的程序，或者直接导致这些纠纷无法进入司法过程，有时甚至可能会影响到司法结果的公正性。 第三，政府介入加大了事件的“敏感度”。地方政府偏好政治优先策略，是源于担心冲突可能诱发民族问题的可能性，因而希望“从快”处置。但是，涉民族因素的敏感性时时处处存在，不会因为某一事件的处置效率提高而自动消失。 三、依法治理涉民族因素社会冲突的可能路径 尽管政治优先策略并不必然同法治相矛盾，但政治优先策略的使用应该有前提条件：在用于解决民族政治问题方面比较准确，而用于处置涉民族因素冲突则弊端颇多。这是因为政治标准自身具有弹性，政治关系无法具备像法律关系那样的刚性原则来规范冲突双方的行为。同时，政治优先途径强调通过协商、谈判、妥协和共识达成，而法律途径则更强调诉求、衡平、裁决和接受。因此，对于这些不具有意识形态和价值观等政治诉求的涉民族因素社会冲突而言，法治手段能够降低那些单方面宣扬自己的诉求和主张、政府被迫卷入事件等问题发生的概率。在现实的层面，法治作为社会治理的手段已经被纳入顶层设计，中共中央和国务院于2014年12月下发的《关于加强和改进新形势下民族工作的意见》指出：“要依法妥善处理涉民族因素的问题，坚持在法律范围内、法治轨道上处理涉民族因素的问题，不能把涉及少数民族群众的民事和刑事问题归结为民族问题，不能把发生在民族地区的一般矛盾纠纷简单归结为民族问题。”(21)这个文件所反映的精神十分明确，解决涉民族因素的纠纷需要法治思维，需要法治走上前台。当然，依法治理涉民族因素社会冲突也不得不面对少数民族群众法治意识和法制观念不强、法律体系不健全、民族习惯法与国家法律存在抵触等现实问题，但法治作为一种趋势势在必行。 (一)充分发挥法治文化的作用 中国在长期的社会发展过程中，形成了多民族独特的文化特征。各少数民族拥有区别于汉族的社会结构、生活方式、宗教信仰、风俗习惯和价值观念，因此群众的法律意识有别于汉族，法律运用能力也普遍比汉族群众要弱。在有些民族地区，由于传统的民族习惯和宗教信仰对群众拥有很大的影响力，甚至出现民族宗教信仰高于法律信仰等极端情况，少数民族群众对于国家法律的认同度较低。这也是少数民族地区群众法治意识不足、法律信仰模糊、运用法律能力不高等原因。相比较于经济发达的城市地区，这种历史与自然环境的差异性，使少数民族干部、社会组织等也同其他非民族地区存在不小的差距。总之，普遍存在的法治素养差距已经构成了法治化的障碍，迫切需要摆上议事日程。有效的应对措施包括： 第一，开展形式多样的法治教育活动，创作内容丰富的法治文化作品，促进少数民族群众对法治的认同。法治教育的目的是提升他们的法律观念和规则意识层次，使其与现代社会管理相适应。使少数民族群众在主张自身权利和维护利益时，能够自觉以法治精神进行必要的妥协、让步与合作，减少冲突发生的可能与概率。 第二，培养少数民族群众依法维权的基本知识和技能。当前，在涉民族因素的社会冲突事件中，群众有“依法抗争”的呼声或理念声张，但在实际行动中却表现出一些不合法治精神的行为来，学术界有研究称这种现象是“规则意识”下的“问题应对”行为，而不是“权利意识”指导下的、自觉的集体行动方式，所以无法产生积极效果。(22)现实中，少数民族群众也有要求法治的意愿和诉求，只是缺乏相关知识和技能。在相当长的时间内，这都将是一项艰巨的任务。 第三，提升少数民族干部的法治能力。其中，也包括非民族地区在内的党员干部及其群体的法治意识和法治能力。充分发挥这一群体的领导作用，使他们在实际工作中能够自觉形成知法、用法的习惯，不断创新改变固有政治优先的思维方式，强化党员干部和基层党组织对法治实施过程和结果的信任、尊重、认同与服从，让法治成为他们开展工作的习惯。 第四，在全社会形成遵法守法的法治氛围和环境。哈贝马斯(Jürgen Habaermas)说：公共领域越是向社会各个领域的参与者开放，参与者带入其中的利益表达就越是狭隘。(23)因此，通过公民参与的方式，引导全社会的法治心理转换、指导法治行为、树立全社会对法治的信仰，让法律不但成为约束人们行为的规范，而且还能够成为指导人们参与公共生活的规范。 (二)统一法律体系，尤其迫切需要完善程序性法规建设 客观而论，地方政府在处置涉民族因素社会冲突中偏好使用政治优先策略，这也是限于我国当前法制自身缺陷的无奈之举。在涉民族因素的法律制度上，现有法律体系尚不能完全满足需要。大体有三类情况比较突出：一是常见的所谓法律空白，或者是法律漏洞问题；二是程序规范不足，操作难、适用难；三是现行法律体系同民族习惯法的抵触问题。前两个问题看似比较简单，容易解决，但同第三类问题交织在一起时，便成为一项系统性难题。 为此，首要的工作是统一国家的法律体系，并照顾不同的民族习惯法。比如，少数民族间的械斗、少数民族成员的违法犯罪行为等社会冲突事件，在定性上往往需要考虑到国家法律同宗教教义、民族习惯、社会利益和社会关系等叠加因素，具有相当的复杂性。法律制度本具有很强的规范性和程序性，并不轻易受法律以外因素的影响，因而在面对那些与少数民族的风俗习惯、民族特性等存在密切关联的冲突和纠纷时，地方政府部门在国家法律制度没有明确规定，法律同民族习惯法、宗教教义之间存在紧张与冲突的情况下，无法不依赖政治优先策略。就当前解决涉民族因素社会冲突的法治困境看，最突出的问题还是程序法的不足，既存在实体法适用难的问题，也存在部分程序规范缺乏必要的司法解释等问题，程序性规范的短板效应已经显现。所以，在未来相当长的时间里，程序性规范的制定与完善是主要任务。 (三)做好政策与法律的协调、衔接工作 以政策替代国家法律，这在我国有着深厚的传统，有些地方甚至已经养成了政策优于法律的习惯。这是因为，不但政策的功能和内容同法律是一致的，而且还因为政策的适用范围更广泛，特别是在社会关系的调解方面比法律有更大的优越性。前文提到的“两少一宽”政策，就是当年为了解决民族地区的社会问题，同时法治一时还难以覆盖所有涉民族事务的前提下出台的，政策效果是显著的，对于解决快速变革时代的民族地区社会稳定起到了积极作用。但是，这个原本属于“权宜性”的政策在推行多年后，暴露出越来越多的政策与法律难以衔接等问题，所以才于2010年最终被废止。 客观而论，政策与法律的协调、衔接并非无法可依。《民法通则》第六条对政策运用设定的前提是：“法律没有规定的，应当遵守国家政策。”反观当前涉民族因素社会冲突的处置依据，基本走上了一个政策唯一的极端，所以应该及时从以政策为主导的社会调控手段向法治手段的转型。从发生学的角度看，政策是作为法治的补充手段出现的，其作用是弥补法律滞后的负效应，一旦二者之间出现断层、空档，政治关系替代法律关系便难以避免。废止不合时宜的政策只是政策终结的一个维度。同时，还需要对照法治原则对现行政策进行再清理，主要有以下几个方面： 第一，完善政策的合法化工作。特别是对那些饱受质疑的政策，以及对所有即将出台的政策进行合法化审查，确保政策同国家法律不冲突。同时，立法机构要根据法律规定对地方党政部门出台的相关政策进行审查，必要时敦请党政部门在立法前就必须完成合法化的咨询准备工作。 第二，协调组织间关系。主要是协调政策制定机关同立法机关之间的关系，使政策制定符合法治要求和法治精神，切实发挥政策弥补法律滞后效应的功能，满足社会发展的需要。综合起来，协调两大机构之间的关系，对校正和修改不合时宜的法律法规也具有积极意义。 第三，将一些成熟的政策完善后转化为法律。这里，政策“升级”的要件需明确：享有立法权的国家机关是法定主体，有权将被实践检验为成熟和稳定的政策转化为法律，唯有它们才有权就政策进行修改、补充。另外，政策合法化需依据法定程序进行。涉民族因素的政策与法律协调与衔接是一项复杂的系统工程，难度大，需要在工作实践中不断总结和完善。 (四)规范执法自由裁量权 在法治的角度，设计执法自由裁量权的初衷在于维护秩序，但现在却成为诱发冲突的肇因之一，值得反思。孟连事件之所以酿成大规模骚乱，很大原因在于警察在执法过程中不当运用了自由裁量权。与此相反，在公安部“慎用警力”的政策下，事情又走向了另一个极端：任何事件发生后，只要有人喊“警察打人啦”，大多会聚集很多人围观，对警察的指责也往往多于同情。比较而言，由于自由裁量权而诱发涉民族因素冲突数量最多的是城管执法。许多少数民族群众的经营多为小本生意，不合甚至违反相关法律和政策的事情屡见不鲜，商户之间、商户与城管之间爆发冲突更是难以胜数。为此，规范执法自由裁量权十分必要。一般意义上，除了司法渠道的权力约束和制度制约，执法裁量权的实体与程序性规范之外，还应该注意改进如下几个方面： 第一，在冲突处置过程中，要将执法者可能的裁量空间告知冲突双方，让双方有协商和接受处置的心理准备。在经验上，我国执法机关惯常的做法是将当事人带离冲突现场，以免因现场情景而激发情绪，再次酿成冲突。这一做法的必要性和合理性毋庸置疑，但有些事件如果让冲突双方充分知晓处置的可能结果，将会更有助于彼此协商解决。 第二，转换事件处置的效率导向机制，赋予自由裁量更多公正的成分。公安部颁发的关于《公安机关处置群体性事件规定》(公通字[2008]56号)第三条规定的“早发现、早报告、早控制、早解决”原则，显示出效率导向的政策精神。授予执法机关自由裁量权，目的是在面对错综复杂的冲突问题时，执法者能够在法定原则和范围内灵活果断地解决冲突，提高执法效率。为了不使效率演化为草率，裁量结果应该被赋予充分的公正，避免事件衍生效应的发生。 第三，技术创新。当前，我国在执法言语、态度、行为动作等方面已经有了较大改进，比较规范，也收到了积极的效果。但是，技术创新的空间是无限的，如国外实行的执法手册做法值得借鉴。在编制执法手册前，需要对自由裁量权进行分类，以便对执法裁量权实行差别管理。建议根据社会冲突的类型，按照一般社会治安、民事问题和刑事问题等分类编制手册，最大限度地减少因执法裁量权激化冲突的发生概率。 四、总结与展望 第一，涉民族因素社会冲突是有边界的，不能等同于民族问题。国外有研究指出，民族地区的政治冲突常常伴随不确定性，因而基于来自于民族运动和国际干预的政治风险考量，国家采取的各种政治措施是必要的。(24)国内理论界和实务部门也有类似的观点。特别是地方政府基于不同角度的考量，将政治决策作为解决涉民族因素社会冲突的首选方案，有其历史与现实的合理性，但存在的缺陷也是非常明显的。因此，在类型学上做出划分具有极强的针对性：那些带有对立的价值观和意识形态色彩的暴力恐怖活动与民族独立运动，同一般社会治安问题、民事纠纷问题和刑事问题，存在着本质的区别，后者不是为了改变法律规则，也不是为了改变现行社会秩序或政治秩序。在社会影响与民族参与的角度看，后者多为个体或少数群体的诉求，鲜有整个族群的集体行动，因而不属于民族问题。 第二，政治优先策略在涉民族因素社会冲突的处置中存在缺陷，依法治理是趋势。在秩序的角度衡量，涉民族因素社会冲突属于社会治理范畴。这是因为卷入冲突的诸因素都可以在法治的框架下解决，如社会行为的规范、各种民族利益关系的调节、不同民族社会关系的协调、各种社会问题的解决等，法治提供了公正的备选答案。比较而言，政治优先的处置方法则强调了政治关系，对于解决涉及意识形态、价值观甚至是宗教问题等是十分有效的，但应用于涉民族因素的社会冲突处置往往会使单纯归法律关系被替换为政治关系，不利于依法治理的顺利推进。因此，将那些不属于民族问题的剥离出来，以法治的渠道解决冲突既是社会治理的需要，也是科学执政的需要。 第三，依法治理涉民族因素社会冲突的关键是构筑少数民族群众对法律的信仰。文化的作用机制应该是常量而不是变量，具有潜移默化的持久作用效果。当法治长期缺席社会冲突的处置时，会在群众中形成“无法无天”的习惯，久而久之便会丧失对法治的信仰，对依法处置社会冲突将会产生文化上的路径依赖。涉民族因素社会冲突也是如此。十八届四中全会通过的《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》指出：“法律的权威源自人民的内心拥护和真诚信仰。”因此，依法治理涉民族因素社会冲突不能离开少数民族群众对法律的信任。就目前境况看，构筑法律信仰确是一项任重道远的系统工程。一方面，当前我国还存在着司法不公的现象，群众抵触和不信任情有可原；另一方面，群众参与法治进程发展得比较缓慢。特别是对于那些离家到城市打工的少数民族群众而言，他们几乎失去了法治参与的机会。对于那些仍然留在家乡的少数民族群众而言，总体情况也不尽如人意。少数民族群众参与的范围和能力都在下降。比如，在基层治理的层面，村寨的公共事务成为准行政化的基层自治组织中几位核心人物的决策舞台。围绕山林、土地出让等所产生的纠纷表明，这些基层自治组织核心“领导”的合法性状况很糟糕，群众的不满集中于这些领导没有充分代表民意，对法律的不信任状况短期内无法彻底解决。一旦冲突发生，多寄希望于乡镇或者更高级的政府组织介入，“闹大”现象大多也是基于这种心理。 第四，警惕涉民族因素社会冲突有可能进一步演变成为社会运动、民族运动。未来我国涉民族因素的社会冲突可能出现以下几种可能：一是零星、偶发、自发的社会冲突，将可能发展成为常态、组织化的社会运动，权利保障、环保、资源开发等领域将不可避免地成为社会运动的长期诱发因素；二是鉴于民族地区发展相对失衡的事实，在全球化和信息化的今天，整个族群对“整体公平”(25)的诉求极可能出现，一旦产生族群的整体被剥夺感和不公平感，族际冲突将有被激活或加剧的风险(26)；三是随着社会的日益开放和人际交往的日益频繁，以及信息技术的广泛应用，在未来涉民族因素的社会冲突中，基于宗教信仰、风俗文化等冲突将可能成为新挑战。根据危机管理的衍生规律，这些冲突极可能会继续发展，一旦政治失控，便会酿成更大的社会危机。对于此类日渐增多的冲突，“如何将其限定在一定范围内，防止向社会运动方面演进，是值得执政者认真思考的问题。”(27) 注释： ①有研究以“累计次数”方法统计出，我国每年发生的群体性事件超过十万起。如2012年上半年就发生了7.4万起，“与去年同期相比增长了1个百分点。”张明军、陈朋：《2012年上半年群体性事件分析报告》，《中国社会公共安全研究报告》，2013年第1期。 ②马戎等人对西部六城市的流动人口调查发现，有62％的受访者为跨省流动。参见马戎、马雪峰：《西部六城市流动人口调查综合报告》，《西北民族研究》，2007年第3期。 ③参见应松年：《突发公共事件应急处理法律制度研究》，国家行政学院出版社，2004年版。 ④吴新叶：《社会冲突中的涉民族因素及其解决——兼论法治在民族地区的实现》，《学术界》，2015年第2期。 ⑤黄玉秀：《关于做好新时期城市民族工作的思考》，广西壮族自治州田阳县党员网上家园，http://www.gxtydj.com/tzb/ShowInfo.asp? InfoID=10120，2014年12月20日。 ⑥宁波决策咨询网，http://fz.ningbo.gov.cn/detail_23776_48.html，2014年12月20日。 ⑦详见竺乾威：《地方政府决策与公众参与——以怒江大坝建设为例》，《江苏行政学院学报》，2007年第4期。 ⑧李汉勇：《我省妥善处置孟连冲突事件》，《云南日报》，2008年7月21日。 ⑨张明军、陈朋：《2012年上半年群体性事件分析报告》，《中国社会公共安全研究报告》，2013年第1期。 ⑩王银梅、李龙：《西北少数民族地区社会和谐稳定问题实证研究》，《西南民族大学学报》(人文社会科学版)，2012年第4期。 (11)伍皓、关桂峰：《滇反思孟连事件：为既得利益“护法”做不得》，《新华每日电讯》，2008年9月10日。 (12)张明军、陈朋：《2012年上半年群体性事件分析报告》，《中国社会公共安全研究报告》，2013年第1期。 (13)高其才：《论中国少数民族习惯法文化》，《中国法学》，1996年第1期。 (14)张小川、郭剑平：《民族习惯法变迁与民族地区纠纷的解决——以广西壮族自治区三江侗族村寨为例》，《人民论坛》，2014年第23期。 (15)艾尔肯·沙木沙克：《论新时期我国少数民族刑事政策之贯彻与完善》，《中南民族大学学报》(人文社会科学版)，2012年第3期。 (16)广西民办：《民族纠纷》，《广西日报》，2010年9月9日。 (17)不同学者的观点有所差异，但在网络等信息技术因素的传播影响力方面，学术界的观点基本一致，认为这一技术因素颠覆了传统社会动员的方式，是核心影响因素之一。更值得注意的是，不同因素的叠加交互往往导致群体性事件舆论传播极化现象的形成。参见：王宏波、吴雪芹：《群体性事件舆论传播极化现象评析》，《西安交通大学学报》(社会科学版)，2013年第1期。 (18)转引自铁木尔·达瓦买提：《解决中国民族问题的成功之路》，《人民日报》，2001年6月29日。 (19)佴澎：《边疆民族地区群体性事件处置机制研究》，《云南行政学院学报》，2011年第4期。 (20)公权救济是公力救济的一种，其典型特征是借助公共权力的优势介入纠纷的解决。参见季卫东、徐昕：《“执行难”的理论争鸣：公力救济与私力救济之间的竞争与互补》，《时代法学》，2007年第1期。 (21)《中共中央、国务院印发〈关于加强和改进新形势下民族工作的意见〉》，《人民日报》，2014年12月23日。 (22)参见裴宜理：《中国人的“权利”概念——从孟子到毛泽东延至现在》，《国外理论动态》，2008年第2、3期。 (23)转引自王建娥：《多民族国家包容差异协调分歧的机制设计初探》，《民族研究》，2011年第1期。 (24)Ted Robert Gur,"People against States:Ethno-Political Conflict and the Changing World System",International Studies Quarterly,38,Fall 1994. (25)李昌麒：《弱势群体保护法律问题研究——基于经济法与社会法的考察视角》，《中国法学》，2004年第2期。 (26)于海洋：《族际冲突与公共服务困境》，《中国民族报》，2014年1月17日。 (27)王赐江：《群体性事件的类型化及发展趋向》，《长江论坛》，2010年第4期。标签：法律论文; 政治论文; 民族问题论文; 冲突管理论文; 群体行为论文; 治理理论论文; 社会因素论文; 冲突规范论文; 社会问题论文; 法治国家论文; 利益关系论文; 时政论文;