普及学前教育政策的国际发展趋势述评，本文主要内容关键词为：述评论文,学前教育论文,发展趋势论文,政策论文,国际论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
［中图分类号］G619.1 ［文献标识码］A ［文章编号］1006-7469(2011)01-0044-07
作为衡量学前教育事业发展状况的一项重要指标，对于国际范围内幼儿入园率现状及其发展趋势的解读，有助于更好地理解国际社会对于学前教育价值的定位及其实现其价值的努力，借鉴世界各国相关政策制定和执行的经验和教训，对于推进当前我国学前教育的健康发展有着借鉴意义。
一、各国学前儿童入园率的发展趋势
一般来说，儿童的受教育机会与一个国家的教育投入和民众对于儿童受教育需求有着密切的关系，儿童的受教育机会一般和国家经济发展状况有关，同时，民众对儿童受教育需求也和儿童的年龄以及教育投资的期望有着一定的相关，因此，在比较分析各国学前儿童入园率的发展趋势时，本研究通过从不同国家、不同地区的学前儿童入园率以及不同年龄儿童的入园率这两个维度进行比较，以期描绘出各国学前儿童入园率的发展趋势的完整、清晰的画面。
（一）世界范围内的入园率呈现上升趋势，地区性的发展趋势引人注目
据联合国教科文组织(UNESCO)发表的报告《强大的基础》(Strong Foundations)表明，1999～2004年间，世界范围的入园率从33%上升到37%。其中发达国家从73%增加到77%，发展中国家从28%增加到32%，转型国家从41%增加到58%。[1]
入园率增幅最快的是两个地区：一是太平洋和加勒比海地区的国家；二是中欧和东欧的转型国家。[2]这些国家呈现出的大幅度入园率提升和其入园率基数较低、有着较大的上升空间不无关系，同时，这种趋势也体现了经济快速发展中社会对于学前教育的旺盛需求以及政策层面的回应。
人口大国的入园率发展趋势也令人瞩目。1991～2004年间，人口大国克服了人口基数庞大、资源匮乏等困难，幼儿入园率呈现整体上升趋势。在世界上人口排名前6位的国家中，入园率增幅最快的两个国家为俄罗斯（增幅达到30%）和印度（增幅达到16%）。[3]支撑人口大国入园率普遍提升的主要原因包括：这些人口大国多由于经济高速发展、国力增强而带来学前教育经费的增加，经济快速发展、父母就业增加等因素对于学前教育需求的上升，国家对于学前教育价值的定位以及资金、管理体制等因素。
（二）入园率随着年龄增加而提高，各国普遍将政策关注点和资源聚焦在学前最后一年
在普及学前教育的政策方面，各国普遍采纳分步走的策略，即首先将政策关注点和资源聚焦在学前最后一年，其次从普及学前最后一年向低龄延伸。例如，墨西哥在法律中明确了普及学前教育的三步走目标：在率先实现5岁普及学前教育目标的基础上，分步完成普及4岁和3岁的目标。法国等国家率先实现了3岁至义务教育阶段入园率普及的目标，近年来将目标锁定3岁以下的幼儿，并且采纳了一系列措施努力实现0-3岁学前教育普及的目标。[4]这种渐进主义的政策路径一方面反映出政府、家庭对于学前最后一年重要性的普遍认同，另一方面也反映出政策制定时的现实主义态度。
由于各国都将普及学前教育聚焦在学前最后一年，因此，学前最后一年的入园率普遍高于低龄婴幼儿。例如，义务教育年龄始于5岁的匈牙利、法国、荷兰和英格兰等国，其4岁儿童入园率均在90%左右。一些已实现3-6岁普及学前教育的国家，近年来也出现3岁前婴幼儿的入园率上升趋势。
二、各国学前儿童入园率上升的原因分析
世界各国学前儿童入园率的上升，和学前教育机构供应面的扩充、学前教育机构易获得性的提高以及父母对于学前教育机构照看儿童的需求、偏好等有着直接关系，究其实质，与国家对于学前教育政策以及相关的家庭政策和就业政策密切相关。综合分析各国学前教育政策的目的和出发点可发现，其背景主要源于以下几方面的因素。
（一）学前教育在实现全民教育战略、建设公平社会等社会政策中的价值认同
近年来大量研究发现，学前期是脑发育的最重要阶段，[5]而适宜的学前教育项目能够促进儿童在健康、营养和教育等多方面的发展，对于基础教育入学率和学业成绩也具有积极影响。[6]随着学前教育的独特价值受到人们的认同，学前教育正在成为国家提高未来人力资源、及早培养在全球经济发展中具有竞争力的公民的重要手段，而不仅仅是其他教育阶段的附属，普及学前教育也就成为国家全民教育战略的重要组成部分；当学前教育成为缩小由于社会阶层、家庭背景等因素造成的学业差距甚至社会问题的重要手段时，“人人都拥有获得学前教育的权利”就成为缔造一个公平、和谐社会的基石。
（二）家庭结构、劳动力资源等社会因素的变化对于扩大学前教育提出了新需求
随着核心家庭增多、女性受教育水平的提高，妇女面临的就业和育儿之间的矛盾日益突出。在社会老龄化、劳动力资源缺乏等现实背景下，政府倾向于从解放妇女劳动力、保护妇女就业等因素考量学前教育的价值，将学前教育作为公共责任的重要组成部分，通过提供学前教育鼓励育有子女的母亲进入劳动力市场，从而满足妇女、家庭和国家等多方面的需求。事实证明，与其他国家相比，为就业父母提供最好的公共学前教育服务机会的北欧国家，女性就业率是最高的。由于入园率和城市地区妇女就业有着很高的相关性，随着工业化、城镇化在全球的蔓延，通过扩大学前教育、鼓励妇女就业的政策已经被世界上许多国家所复制，经济高速的发展中国家呈现出的入园率快速上升就是一个例证。
（三）经济学家从公共资源的社会效益角度对于学前教育价值的认同
无论是早期美国等发达国家发布的以“佩里学前教育项目”为代表的追踪研究，[7]还是近年来印度、埃及等发展中国家公布的以贫困儿童为干预对象的学前教育项目评估研究，许多研究报告都显示，学前教育对于基础教育乃至终身发展都具有很高的价值，学前教育具有的高投资回报率的观念正在被人们所接受和认同。[8]诺贝尔经济学奖获得者海克曼(Heckman)曾经指出，没有哪一项政策能够像学前教育一样，既由于具有远高于其他阶段教育的投资回报率而受到经济学家的青睐，又由于解决了公共的家庭需求而受到社会的认同。[9]在公共资源使用效率日益受到关注的当今社会，学前教育所具有的独特价值自然受到公共政策制定者的青睐，因此，通过扩大学前教育以促进教育公平成为许多国家的共同社会政策。
总之，尽管各国政策的出发点不尽相同，但是政策动向却不谋而合，即学前教育对于儿童和社会的多元价值越来越受到重视。为了实现学前教育的种种益处，越来越多的国家将普及学前教育作为国家的重要责任，将学前教育和保育服务体系从私人转为公共责任。
三、各国提高学前儿童入园率政策的经验和教训
随着越来越多的国家将普及学前教育作为国家的重要责任，各国纷纷从自己的政治体制、经济发展以及学前教育管理体制出发，制定出台了提高学前儿童入园率的政策。对这些政策在制定、执行中的经验和教训进行解读、分析，将有助于我们提高政策制定的有效性、避免政策执行中的失真现象，提高学前教育公共资源的使用效率，从而更好地推进我国学前教育事业的健康发展。
（一）将入园率作为学前教育事业的监控指标乃至国际倡议、国家计划、法律的重要部分，通过政策提升学前儿童入园率
在学前教育服务体系表现出管理体制去中心化的国际背景下，从国家层面制定普及学前教育目标，更有利于资源整合、管理体制的重构，能够运用更有效的方式实现幼儿公共资源使用的有效性和公平性，更好地体现学前教育的价值。例如，经济合作与发展组织(OECD)早在2001年就倡议成员国实现普及学前教育的目标，并且在2005年发布的报告书中再次重申。作为成员国之一的巴西积极响应，并在2001年启动的十年全国教育行动中将学前教育作为全民教育战略的组成部分，明确提出普及学前教育的目标，即在2006年将4-6岁儿童入园率提高到60%；2011年前将4-6岁儿童入园率提高到80%，6岁入园率提高到100%。[10]许多入园率低于30%的国家纷纷将提高儿童入园率作为国家计划的重要目标，比如，印度尼西亚提出2015年实现5-6岁75%入园率的目标，土耳其提出2010年实现3-5岁儿童41%入园率的目标。
为了实现普及学前教育的目标，一些国家主张通过立法将入园年龄义务化。目前规定幼儿必须进入学前一年（绝大多数为4-5岁，少数为6岁）的国家有30个，其中拉丁美洲和加勒比海地区的国家有10个、中欧和东欧国家有9个，西欧国家有4个，东亚和太平洋国家有3个。[11]也有一些国家认为政府只需要提供具有可获得性的学前教育体系，而幼儿是否入园的最终决策还需要视具体情况而定，尤其需要尊重家长的意愿，因此，这些国家主要推行学前教育免费政策或者低廉收费政策，通过提高学前教育的可获得性以实现普及学前教育的目标。目前提供学前1年免费教育的国家有澳大利亚、奥地利、韩国、加拿大和美国；提供2年免费教育的国家是爱尔兰和荷兰；提供3年及以上免费学前教育的国家是比利时（2.5岁起免费）、法国（从3岁起，部分社区甚至从2岁起）、卢森堡（3岁起）、葡萄牙（规定3岁起免费，但机构资源不足）、墨西哥（3岁起，2009年开始执行），瑞典对双语家庭等特殊家庭儿童也实施从3岁开始的免费教育。[12]
那么，国家行动计划、法律等政策法规手段究竟在多大程度上有助于普及学前教育目标的实现呢？比较研究表明，颁布学前教育义务性的法律的拉丁美洲和加勒比海国家的入园率为47%，而没有颁布相关法律的同一地区的其他国家为58%；2002年没有义务学前教育入园立法但是学前教育入园率超过90%的国家有法国、意大利、西班牙、比利时、英国、荷兰、冰岛、马耳他和丹麦等，2004年超过90%的国家为古巴、新西兰等。学前教育的免费化或者低价化政策，对于提高入园率的目标产生了积极的影响：提供3年及以上免费学前教育的比利时、法国、葡萄牙等国的入园率都很高；提供2年免费教育的爱尔兰和荷兰等国的入园率也很高。
这些事实证明，一方面，国家行动、法律有助于从国家层面整合政策以满足年幼儿童及其家庭的需要，另一方面，其他调整政策对于确保儿童参与学前教育项目也具有同样重要的意义。如果国家行动计划和法律只是反映国家政策意图、价值定位而不具有执行意义，那么，资源的可获得性和强制性等因素则更有利于入园率的提升。[13]
（二）将提高处境不利学前儿童入园率作为实现普及学前教育目标的突破瓶颈
由于处境不利儿童往往难以获得受教育机会，因此，世界各国纷纷将提高处境不利学前儿童入园率作为普及学前教育的突破瓶颈，将公共经费投向处境不利儿童的政策已经受到国际社会的广泛响应。纵观世界各国在针对处境不利学前儿童及其家庭提供支持的社会政策路径可以发现，共存在着两种不同模式：其一是通过公共转移和税收等再分配政策降低儿童贫困率的政策，通过育儿津贴、教育券、税收减免等政策提高贫困家庭支付保育费用能力等政策；其二，通过国家特殊计划直接保障处境不利儿童获得保育和教育服务的机会的政策。究竟采用哪一种政策路径，实际上与政府对于学前教育的市场性及其政府干预的理解有着直接关系：前一种方式侧重于运用市场机制提高低收入家庭的购买学前教育项目的能力；后一种方式侧重于政府采用直接干预模式提供低收入家庭的学前教育机会。
事实证明，幼儿入园率整体上升、学前教育普及的最大受益者就是处境不利儿童，主要表现为其入园机会得到明显优化，无论是发展中国家入园率的整体上升，还是个别国家内处境不利幼儿入园机会都得到明显优先。
（三）建立以政府为主体的多元化学前教育投入体系以实现普及学前教育的目标
所有教育政策改革的最大挑战都莫过于新的教育资源的获得以及如何在政策多变的环境中保持教育资源投入的稳定性。为了完成普及学前教育的目标，作为国家层面的行动计划，各国表现出了多元化的资金来源模式，政府的专项资金注入只是其中的一部分，既强调各级政府共同分担公共投入，也强调公共资源和私人资源之间的整合。
从学前教育公共投入和私人投入之间的比例看，基于学前教育是否属于国家责任的不同观点，各国政府公共投入所占的比例有很大差异。在OECD国家中，美国的父母分担的费用高达60%，而法国和瑞典只有20%。在发展中国家，国家之间的差距更大，印度尼西亚的公共投入只占5%，而古巴几乎都来自政府。[14]一般来说，以公共投入为主体的国家入园率更高一些。有研究表明，以政府公共投入为主体的多元模式既有利于政府获得新的教育资源，又有利于政府在政策多变的环境中保持教育资源投入的稳定性，从而实现教育普及化的国家目标。
从公共经费投入的结构看，基于各国政体结构和管理制度的传统，不同国家各级政府在学前教育公共投入中的比例存在差异。例如，法国中央政府支付教师薪水，地方政府提供设备、管理；[15]瑞典60%的学前教育公共教育经费来自省政府，并且来自地区税收，地方政府也能够获得来自中央政府的补贴和资助以弥补地方经费的不足；[16]美国联邦政府提供60%的经费，其余部分由州和地方政府支出；[17]巴西的学前教育公共经费主要来自市政府，联邦政府通过资金转移将联邦政府基金中的部分转移给特别贫困的市政府。相关数据表明，联邦（中央）政府为主体的公共经费投入模式，有利于体现国家意志、推进学前教育的普及，但往往缺乏一定的灵活性；而地方政府为主体的公共经费投入模式更有利于满足当地居民对于学前教育的需求，但由于地方筹资能力存在差异，容易出现资源不稳定现象。关于巴西的评估报告表明，由于巴西的市级地方政府缺乏筹资能力，尤其是中央政府的转移资金还不足以帮助贫困地区的市级政府，因此，普及学前教育计划施行以来，尽管整体上入园率有了一定的上升，但是其速度并不及相同地区的其他国家，尤其是随着私人举办的学前教育机构数量激增，学前教育的公益性逐渐削弱，使得贫困家庭幼儿入园率的低迷并未得到有效缓解。[18]
（四）人口大国、发展中国家面临着平衡学前教育服务体系快速扩容和质量保证的挑战
在学前教育体系供应面扩大的过程中，如何避免质量下降是每一个快速扩学前教育服务体系的国家都必须考虑到的问题，这既涉及到资源的可获得性，又涉及到质量监控体系的完善性。由于各国人口结构和人口特征的差异性，对于人口大国、发展中国家或者移民国家，入园率的提高则意味着学前教育服务体系供应面的扩大，当教育资源被大量用于扩大招生的园舍等硬件建设的时候，往往会遭遇到师资短缺或者质量不高的矛盾，即，在提高学前儿童的入园率时容易出现数量和质量之间的矛盾。
墨西哥于2002年12月颁布的《学前教育义务法》(Law of Obligatory Pre-schooling)规定，从2009年起，3-6岁阶段的学前教育将成为义务教育，并将这一时期的教育划归教育部和各州教育部门的官方赞助对象。为此，在2004～2010年之间，墨西哥需要每年为45万名儿童提供新的机构，以满足他们入园的需要；尽管墨西哥的教育经费中80%来自公共资源，教育经费占公共经费的比例是其他经和组织国家的两倍，用于学前教育的支出是GDP的0.5%以上，但是考虑到GDP的水平有限，其实际教育支出只是勉强仅仅维持学校运转。尽管墨西哥制定了三步走实现入园率目标的措施，普及学前教育依然对公共经费造成了巨大的压力，快速入园率上升伴随着班级规模扩大、师生比例上升以及不合格教师数量激增等一系列质量下降的现象。
墨西哥学前教育的发展表明，建立以公共投入为主体的资源体系对于保证学前教育服务体系的公益性具有重要意义，但是，需要根据国情客观现实地制定切实可行的目标也同样重要。如果无法获得新的教育资源或者在政策多变的环境中保持教育资源投入的稳定性，那么，不顾学前教育资源现状而盲目提高学前儿童入园率的政策最终只能落空，难以实现“重在普及，兼顾质量”的政策目标。
四、对我国提高幼儿入园率的政策启示
和世界范围幼儿入园率近10年的发展趋势比较，我国呈现出停滞甚至滑坡现象，这种有别于世界范围、人口大国、发展中国家的整体上升趋势的现象是值得警惕的。调查显示，学前三年入园率从1996的41%下降为2003年的37%，2006年为42%，2007年底仅恢复为46%。
世界各国加强普及学前教育的政策动因揭示了学前教育对于个体和社会具有的多元价值，入学准备不足而导致的学业成绩差距不仅削弱了国家在基础教育阶段的投资回报率，阻碍了国家未来人力资源竞争力的提升，而且可能由此引发种种社会矛盾。基于国家利益，我们需要从学前教育对于家庭支持、就业、建立和谐社会等价值出发，将普及学前教育、提高学前儿童的入园率作为当前以及未来我国学前教育政策的基本方向。在实现这一政策目标的过程中，基于现实情况制定具有可操作性的和科学性的政策法规显得尤为重要。
（一）科学制定分步走的入园率目标
世界各国普及学前教育的案例表明，入园率的变化和人口基数、幼儿教育资源等因素直接相关，作为人口大国的发展中国家，在确定入园率目标时必须实事求是、量力而行，避免为了追求较大的目标而出现降低质量的现象，在确定入园率目标时必须把握一个度，切不可相互攀比，不同地区应制定不同的入园率目标。
从公共资源使用最大效率的原则出发，我国可以借鉴国际社会分布普及学前教育的经验。首先将入园普及年龄聚焦在学前最后一年；然后逐渐延伸到更加低龄阶段，从我国城市、农村经济、社会发展以及对于学前教育教育的现实需求出发，制订农村聚焦学前一年、城市学前三年的分层、分步目标。例如，在城市地区，可以在完成3-6岁学前儿童入园率目标的基础上，实现0-3岁学前儿童的入园率目标。在政府主导的基础上，鼓励多种社会资源举办学前教育。而在农村地区，可以在完成学前一年的入园率目标基础上，逐步延伸低龄学前儿童入园率目标，确保政府在农村学前教育机构体系建立中的主体地位。
（二）在加大学前教育经费投入的基础上，通过政府举办、政府购买服务等多种形式完善政府—市场混合资金模式，合理平衡学前教育普及中的数量和质量问题
二
作为一个人口大国，普及学前教育目标意味着需要大量的教育资源作为保证，而近10年以来我国学前教育经费的缺乏是导致入园率滑坡的主要原因之一。随着我国义务教育目标的实现、国力的进一步发展，加大学前教育经费已经成为一种可能和必然。需要指出的是，科学使用公共幼儿教育经费、提高公共幼儿教育经费使用的有效性和公平性，是政策制定者需要直面的挑战。我们可以借鉴国际社会的经验，结合国情科学地设计资金来源、投入方式、管理监督机制等政策细节，从而在确保公共资源使用的科学性和有效性的同时，实现国家行动计划的预期目标。例如，可以在农村、贫困地区运用中央政府直接拨款为主、地方政府管理的资金筹集投入模式，在城市、发达地区引入地方政府筹款为主、地方政府管理的资金筹集投入模式。此外，运用专家力量建立资金获得、使用、效率等评估监控体系，引入政府购买服务模式，既能够吸引到有能力、有资质的机构加入执行队伍从而实现普及学前教育的目标，同时政府主导的监管体制也有利于资金使用的规范性、科学性、有效性。
（三）将低收入家庭幼儿入园率提升作为普及学前教育的重点
20世纪90年代我国幼儿入园率下滑的主要原因在于低收入家庭幼儿入园率的下降，尤其表现为农村地区入园率和城市贫困家庭幼儿入园率的滑坡。
长期以来，农村学前教育处于既缺乏政策支持，又缺乏政府财政投入的状态，发展缓慢，学前教育机构总量不足。种种研究表明，农村家庭对学前教育需求迫切，但是家庭经济因素、居住地和学前教育资源稀缺等因素成为阻碍儿童获得平等受教育机会的主要因素，[19]因此，提高农村幼儿入园率不仅要降低入园费用，而且还要考虑园舍布局的便利性。近年来，物价等因素造就了大批新城市贫民，形成了“城市贫困”。据国务院发展研究中心2007年调查数据，如果以收入作为贫困指标，全国城市贫困人口为1470万人，但如换成以人均支出为指标，则贫困人口总数增至3710万人。[20]物价上涨使衣食支出总量明显偏低；医疗、教育支出增加且占比例越来越高；低保家庭实际支出呈现透支，家庭抗风险能力不断降低。城市贫困家庭幼儿既有城市户籍的贫困家庭子女也包括农民工随迁子女。
借鉴国际经验，我们可以编制一张针对低收入家庭或者贫困地区家庭的多元政策构成的入园支持网络。根据农村特点，在城镇化农村设立以示范性幼儿园为中心、灵活多样、多种形式相结合的幼儿教育服务网络，在偏远农村采用流动幼儿园的方式提供幼儿教育；在城市建立贫困家庭入园费用补助政策的同时，秉持“以政府为主体、多种资源共同办学”的基本原则，扩大农民工随迁子女学前教育公共资源供应面。可以借鉴法国和墨西哥的经验，制定相关政策让农民工务工企业承担员工子女的育儿责任，可以利用公办幼儿园资源优势的实际情况，适当扩大公办幼儿园的班级规模，这样不仅可以缓解学前教育投入体系中的结构性资源稀缺问题，减少公办幼儿园活动室利用不高等资源浪费现象，而且可以提供更多的学前教育机会，从而使资源释放到学前教育市场最下游的农民工随迁子女。要大力提倡并支持农村小学恢复学前班，利用保留的小学教学点举办幼儿混龄班，中小学空余校舍优先举办托儿所、幼儿园，以求解决因中小学布局调整导致农村幼儿入园难的问题。
［收稿日期］2010-08-09