对“以票管税”的理性思考，本文主要内容关键词为：理性论文,票管税论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
发票是企业会计核算的原始凭证，也是财务收支的法定凭证，更是税务部门依法征税的重要依据。如何进一步严格管理发票、严厉打击发票犯罪行为，是税务、公安等部门乃至全社会的一项重要任务。我国东汉政治家荀悦在谈到治理社会问题时，划分了防、救、戒三个层次：“先其未然谓之防，发而止之谓之救，行而责之谓之戒。防为上，救次之，戒为下。”由此看来，对已经发现或已露出马脚的发票案件，彻查重罚固然重要，但更为重要的是如何严加防范，做到未雨绸缪，防患于未然。
一、我国发票使用存在着较为严重的问题
据税务机关报道，2003年7月1日至2004年12月8日，全国登记失控发票所涉及企业17543户，失控发票348953份。失控发票所涉及企业累计超过1000户的省份有湖南、北京、深圳、上海等四省市，合计11609户，占66％，失控发票所涉及企业在400户至1000户之间的有浙江、江苏、天津、广东、青岛等五省市，合计3214户，占18％。其余的省市合计2720户，占16％。失控发票份数超过10000份的省份有北京、深圳、上海、湖南、浙江、青岛等六省市，合计280782份，占80％，失控发票份数在2500份至10000份之间的有江苏、天津、广东、宁波、大连、四川、湖北、山东、河北、河南、安徽等十一省市，合计49648份，占14％。其余省市合计18524份，占6％。2004年1月1日至2004年11月30日，全国登记失控发票所涉及企业13873户，失控发票233515份。失控发票所涉及企业超过700户的省份有湖南、北京、深圳、上海、浙江等五省市，合计9925户，占71.5％，失控发票所涉及企业在100户至700户之间的有江苏、广东、天津、青岛、山东、四川、大连、宁波、安徽、重庆、厦门等十一省市，合计3005户，占21.7％。其余省市合计943户，占6.8％。失控发票份数超过9000份的省份有北京、深圳、上海、湖南、青岛、浙江等六省市，合计181192份，占77.6％，失控发票份数在2000份至9000份之间的有江苏、天津、广东、宁波、大连、山东、湖北、四川等八省市，合计32961份，占14.1％。其余省市合计19361份，占8.3％。
德国人帕布斯·海恩曾经说过：“每一起严重事故的背后，都有9次轻微事故和300起未遂先兆以及1000起事故隐患。”根据2004年分省逐月统计情况，可以看出，全国1～6月失控发票所涉及企业月均1641户，7～11月失控发票所涉及企业月均806户，下降50％左右。全国1～6月失控发票份数月均24406份，全国7～11月失控发票份数月均17416份，下降30％左右。在各级税务机关共同努力下，加强对新办企业一般纳税人认定管理，加强税源监控和税务稽查工作，失控发票及所涉及企业下半年比上半年有大幅度下降，但有一些地方问题仍存在，管理工作亟须进一步加强。
二、对我国发票管理制度的反思
1.发票监管的效率性。我国发票管制内容繁多。按管制对象可分为发票使用者、发票印刷者和发票防伪专用品的生产者。按管制的环节可分为申请、领购、开具、缴销等。特别是增值税发票在全国范围内统一印刷、统一纸质、统一格式和统一信息技术手法。采取了以数据加密取代印刷防伪技术、计算机键盘取代手写、以电子数据比对发票信息等一系列的发票防伪措施。实际中，发票的规制已经越来越趋于复杂化。我国发票管税除发票本身所费以外，可能还有控制发票使用的行政部门设租寻租所费。如果进行经济核算的话说不定发票行业能成为国内独一无二的大产业，用于发票监管、操作方面的防范成本在世界上可能首屈一指。行为科学认为，操作成本和操作错误往往与操作复杂程度成正比，经济学家告诉我们质量是有成本的，质量边际收益为零时质量成本最优。因此我们应该反思：过分用行政手段推行以票控税是否逾越了税收中性的合理界限？是否损害了经济发展的效率？是否偏离了税收科学发展观的原则？
2.发票作用的有限性。发票是市场交易活动的商事凭据。其能控税的前提条件是发票被记载了与事实相符的经济内容。政府管制发票是为了有利于税务机关利用发票信息调查纳税人经济活动原貌，以核实纳税申报信息的真实性。但是，市场交易是否使用发票，或者是否诚信使用发票不是发票管理本身能够解决的，取决于纳税人的诚信度、逃税的风险等多种因素。逃税有多种手段，以票管税最能发挥作用的是诸如买卖双方因利益逆向制衡的增值税链条的中间环节。而对于有些交易事项基本无法控税。如从对象上划分可包括不在这个链条中间环节的农业产品、运输行业、废旧物资、消费品零售，以及非增值税劳务等；从主体上划分可包括个体经营者、小企业、发票内容水分较少的大企业和地下经济等。所以，发票管制若超越了政府管制的合范围，就成为了无效管制。无效管制下政府管制成本、市场造假成本、市场交易成本与纳税人发票奉行成本都会成为国内生产总值的减项。当人们都在强调以至于夸大发票控税的作用时，是否应该进行理性的思考：发票作用到底有多大？
3.发票监管公平性。按照现代经济学观点，由于市场个体都在追求个体利益最大化，公平竞争的市场是最有效率的。然而由于税收违法者的存在造成的利益扭曲，破坏了市场公平。这里的税收违法者当然也包括利用手中权力设租寻租的税收执法人员。税务机关具有公共利益权力者与私人利益保护者双重身份，作为公共利益权力者的身份，代表着国家依法征税；作为私人利益保护者，必须为纳税人提供有利于依法纳税的行政服务，维护和保护纳税者公平竞争的市场环境。税收监管发票当然是为了实现代表国家征税的职能，但由于这种行为从监管中所得若低于诚实纳税人集体付出的代价时，本身即是监管策略上的失败。税务当局为了防范和追查少数对象不确定的虚假发票逃税行为而不断地从严管制发票，加大了发票操作的复杂性和成本，是否轻视了普遍纳税人的利益。那种增加纳税人发票与申报技术难度的过激行政方式，令纳税人和税务操作层面的失误频率增加，增加了纳税人非税式成本负担和税务管理的沉默成本。
三、改进发票管理的思路
1.更多采用纳税评估纠错机制。世界其他国家与我国的税收管理在发票管理方面差异很大。国外税务管理当局基本没有强制发票统一印制、统一格式与纸质、统一开票方式等的行为管制规则，即使是增值税国家的税务管理也只规定增值税发票的基本信息内容、保管期限和抵扣原则等，对纳税人会计核算方面要求比较细致，例如特别要求纳税人记录和保管银行收支明细、债权债务明细、现金往来明细和小费收入登记等。纳税人的发票与会计核算行为不符合税务当局基本要求的，其自身的税收经济利益将受影响。眼下改进发票管理办法要结合纳税评估制度的构建。相对于税务稽查，纳税评估是征纳双边合作与沟通化解矛盾冲突的纠错机制。纳税评估关注纳税人经济运行数据分析，充分使用占有的历史数据与行业数据，运用第三方信息资源进行同业类比、成长分析、经济要素匹配规律性检测等比较分析法，推定纳税人应税能力和评估申报真实性。纳税评估是国外税务管理制度中重要审查纠错机制，现已得到国家税务总局和税务管理实践部门高度重视。
2.科学设计发票。发票的科学设计可以在很大程度上提高发票的使用效率，在发票设计上主要作好三方面工作：一是规范发票种类，统一发票格式。二是统一防伪标识，增强防伪措施。三是精简发票内容，提高使用效率。总之，发票是十分重要的税源控管文件，发票应以方便企业核算、填开和有利于税务管理为原则，尽量统一、精简。
3.构建科学的发票管理模式。科学的发票管模式，应具有科学性、前瞻性和可操作性的特点。应充分依托现代信息技术，实现与其它税收征管资源的合理组合，根据纳税人行业特征、经营规模、经营方式等内容，实行分步改进的方针。首先，继续探索完善一般纳税人通过防伪税控系统开具专用发票，降低管理和纳税遵从成本。同时，要提高税控装置的稳定性和安全性，降低成本。第三，对单次交易量较小或业务量少的中小经营者不应勉强按一般纳税人管理。可继续实行“刮刮奖”、定额或剪贴式发票，这样，有助于培养纳税人和消费者自觉使用发票的积极性和自觉性，对规范发票的使用和管理具有长远意义。第四。对于规模小的个体经营者可以不使用发票，最大限度地掌握其经营的真实信息，进行科学合理定税，避免税收从源头流失。
4.改革利益机制，堵塞发票漏洞。根据现行增值税制度，小规模纳税人不能领购增值税专用发票，也不得抵扣进项税额，必须按销售额全额的6％或4％缴纳增值税。他们销售货物、应税劳务时，也不能开具增值税专用发票。他们的购货方因无法取得进项税专用发票，在售出货物时，也只能按销售额全额的17％缴纳增值税（因为普通发票是不能抵扣进项税的）。由于小规模纳税人的征收率是1994年税制改革时按当时的增值率水平设定的，当时还是卖方市场，增值率要远高于现在。由于征收率按销售收入全额征税，不能随增值率下降自动调低税负。这样规定导致的结果是小规模纳税人的税负过重和“生意难做”。实践中，税务机关对增值税小规模纳税人多采用简易的税收管理办法，如定期定额、核定征收法等。因此在不违背公正原则的情况下，从培植税源角度出发，比照一般纳税人税负水平，可以适当降低小企业的税额核定标准，给小企业以充分的发展机会和空间，实现小企业与大企业的税负平衡。在征管办法上实行以户籍管理为主的税源管理方式，督促其严格按小规模纳税人管理办法纳税，以降低小企业的税法奉行成本。