构建橄榄型收入分配格局与个人所得税改革，本文主要内容关键词为：个人所得税论文,橄榄论文,收入分配论文,格局论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
一、橄榄型收入分配格局构建与个人所得税收入调节作用的发挥
2002年，党的十六大提出：“取缔非法收入，扩大中等收入者比重，提高低收入者收入水平”；2007年党的十七大对收入分配改革再次提出要求：“逐步提高居民收入在国民收入分配中的比重，提高劳动报酬在初次分配中的比重”，到2020年要使“中等收入者占多数”；而“十二五”规划纲要继续提出要“明显增加低收入者收入，持续扩大中等收入群体”，也就是要构建橄榄型收入分配格局。
所谓“橄榄型”收入分配格局，是指社会各阶层的分布呈现出一种“中间大、两头小”的形态，即中等收入阶层比重较大，而高收入阶层和低收入阶层的比重较小。结合我国现实国情，现阶段的“金字塔型”或“倒丁字型”收入分配格局要转变为“橄榄型”收入分配格局，显然要以“调高”，“扩中”、“提低”作为今后收入分配及其调节政策制定与实施的主导思想。
对于促进橄榄型收入分配格局的构建，政府是应当也必须大有作为的，尤其财税手段的充分运用是政府致力于“调高”、“扩中”、“提低”的重要政策选择。①这其中，个人所得税在再分配环节改善收入公平状况的作用更是令人高度关注。
从理论上来说，个人所得税的基本功能有二：一是筹集政府收入，二是发挥调节作用，这与其他税种并无太多不同。但是，由于其在税收要素和运行机制设计方面的独特性，使得人们对它在调节收入分配方面有了更多、更高的期盼：首先，个人所得税以个人所得作为计税依据，而个人所得正是收入分配调节的对象，因此个人所得税作为收入分配调节的工具，指向直接而且明确，这是其他诸多税种所不具备的先天优势；其次，世界各国对于个人所得税适用累进税率已基本达成共识，②累进税率较好地贯彻了收入能力低者少纳税或不纳税、收入能力高者多纳税(不仅所纳税额不同，所适用的税率亦不同)的税收纵向公平原则，可以有效地实现调节收入差距的目的。由此可见，个人所得税在收入分配调节方面确应大有作为，其收入调节功能的充分发挥将非常有助于我国橄榄型收入分配格局的构建与形成。
二、对2011年《个人所得税法》修订的评析：基于强化收入调节功能的视角
我国《个人所得税法》自1980年制定至今，经历了六次修正，前五次修正基本上是着眼于完善税制和降低税负方面，2011年修订(第六次修正)内容中的税率和级距调整则是在强化个人所得税收入调节功能方面迈出了重要一步。
(一)2011年《个人所得税法》修订的主要内容
2011年4月，第十一届全国人大常委会第二十次会议对《个人所得税法》修正案草案进行了初次审议，拟修改的内容包括将工资、薪金所得的减除费用标准提高到3 000元/月，9级超额累进税率减少为7级，取消15％和40％两档税率，扩大5％和10％两个低档税率的适用范围；对个体工商户生产经营所得和企事业单位承包承租经营所得税率表的级距也作了相应调整，第一级级距由年应纳税所得额5000元提高为1 5000元，其他各档的级距也相应作了调整；将扣缴义务人、纳税人申报缴纳税款的时限由次月7日内延长至15日内等。
2011年6月底，本届全国人大常委会第二十一次会议上对《个人所得税法》修正案进行了第二次审议，在充分考虑民众呼声的基础上，为进—步降低所有纳税人尤其是低收入群体的税收负担，将减除费用标准由一审草案时的3 000元/月提高到3 500元/月，同时将第一级税率由5％降低为3％，其余内容继续维持一审草案不变。
(二)对2011年《个人所得税法》修订的效应分析与评价
1.总体效应分析。总体看来，2011年《个人所得税法》修订使个人所得税收入减少，纳税人数骤减。根据财税部门的测算数据，全年个人所得税收入减收达1 600亿元左右，其中提高减除费用标准和调整工资、薪金所得税率和级距带来的减收大约是1 440亿元，占2010年工资、薪金所得个人所得税的46％；调整个体工商户生产经营所得和企事业单位承包承租经营所得级距政策的减收规模大约是160亿元。如果仅仅测算9月1日新法正式实施后的四个月的减收数据，本轮修订将导致2011年税收收入减少530亿元左右。工薪收入者的纳税面经过调整以后，将由目前的约28％下降到约7.7％，纳税人数由约8400万人减至约2400万人，也就是说经过2011年的税法修订，有约6 000万工薪收入者不再缴纳个人所得税，详见表1。③
2.对工薪收入者影响的具体分析。关于2011年《个人所得税法》修订对不同群体工薪收入者的影响程度，可以结合表1作出以下具体分析：
第一，38 600元(不含“三险一金”，下同)是一个明显的分界线。2011年《个人所得税法》修订对工资、薪金所得正好为38 600元的纳税人来说没有任何影响，不论是从应纳税额变化的角度，还是从实际税负变化的角度来看，均是如此。
第二，对于工资、薪金所得在38 600元以上区间内的纳税人来说，其应纳税额是增加的，实际税负也加重了。但进一步观察、分析会发现：(1)在工资、薪金所得为83 500元这一点上，应纳税额增加的绝对额出现了一个凹点，而且应纳税额增加的幅度和实际税负增加的百分点数亦是表中该所得区间内显示的除40000元以外的最低值，这说明这一所得界点④受2011年《个人所得税法》修订的影响相对于工资、薪金所得在38 600元以上区间内的其他所得界点要小(除了所得在40 000元附近的所得界点)，或者说，该群体受2011年《个人所得税法》修订的影响与其所得排序是不相适应的。这是因为：在这一点上，相对于旧法而言，在新法下，不仅减除费用标准提高了(从2 000元提高到3 500元)，而且适用的税率也降低了(从40％降低为35％)，这两个方面的因素综合促成了其应纳税额增加得相对较少。⑤(2)在42 000元～58 500元、62 000元～82 000元、102 000元以上这三段所得区间内，纳税人应纳税额的增加额没有变化，因此应纳税额的增加幅度是递减的，而实际税负增加的百分点数亦在回落。这是因为，在上述三个所得区间内，新旧税法的适用税率相同，同时各自在纵向上没有变化。⑥
说明：①“三险一金”包括基本养老保险费、基本医疗保险费、失业保险费和住房公积金。
②第(1)列工资、薪金所得数据点的选取原则是：第一，兼顾了旧税法中应纳税所得额(第(2)列)和新税法中应纳税所得额(第(3)列)的级距界点(新旧税法的级距界点及其对应税率分别以浅影和深影作为底色标示)。第二，为了更加清晰地反映2011年个人所得税法修订对不同收入区间内群体应纳税额和实际税负的影响变化趋势，在工资薪金所得10 000元以下区间，以500元为间距选取所得数据点；在10 000～20 000区间，以1 000元为间距选取所得数据点；在20 000元以上区间，以1 0 000元为间距选取所得数据点。
③对于第(8)和第(9)列数据，为负说明应纳税额减少了，为正说明应纳税额增加了，为“0”则说明应纳税额没有变化。
④对于第(12)列数据，为负说明实际税负减轻了，为正说明实际税负加重了，为“0”则说明实际税负没有变化。
第三，对于工资、薪金所得在38 600元以下区间内的纳税人而言，其应纳税额是减少的，实际税负也减轻了。但进一步分析后发现：应纳税额减少的幅度一直是递减的，但应纳税额减少的绝对额和实际税负减少的百分点数却出现了一个明显的分界点，即工资、薪金所得8000元。(1)当纳税人的工资、薪金所得在8000元以下的区间内时，其应纳税额减少的幅度是递减的，但应纳税额减少的绝对额和实际税负减少的百分点数却是呈递增趋势的；(2)当纳税人的工资、薪金所得在8000元以上至38600元的区间内时，其应纳税额减少的幅度依然是递减的，而应纳税额减少的绝对额和实际税负减少的百分点数亦呈递减趋势。这是因为，当工资、薪金所得在8000元以下的区间内时，相对于旧法而言，在新法下，不仅其减除费用标准提高了(从2000元提高到3 500元)，而且适用的税率也降低了(具体降低情况见表1第(4)、第(5)列工资、薪金所得在8000元以下的部分)，这两个方面的因素综合促成了其应纳税额减少得相对较多；⑦而在工资、薪金所得在8 000元以上的区间内，对于任何所得界点而言，均没有出现所对应的新法税率低于旧法的情况。
3.对个体工商户和企事业单位承包承租经营者影响的具体分析。对于个体工商户生产经营所得和企事业单位承包承租经营所得，2011年《个人所得税法》修订中尽管依然保留了5级超额累进税率，但是扩大了各档税率尤其是低档税率的适用范围，因此普遍性地减轻了个体工商户和企事业单位承包承租经营者的税收负担。其中，年应纳税所得额在6万元以下的纳税人应纳税额减幅最大，平均减幅约40％，⑧最大的减幅为57.14％，如年应纳税所得额为1.5万元的纳税人原来适用20％的边际税率，现在则适用5％税率，应纳税额相应地由1 750元减少到了750元，减幅为57.14%，同时实际税负减轻了6.67个百分点。可见，实施新税法不仅有利于支持广大中小规模的个体工商户和企事业单位承包承租经营者的发展和壮大，也符合我国构建橄榄型收入分配格局中“提低”和“扩中”的目标。
2011年的《个人所得税法》修订，无论是工资、薪金所得的税率和级距的调整(尤其是最低档税率由5％降低至3％以及低档税率级距的扩大)以及减除费用标准的一提再提，⑨还是个体工商户生产经营所得和企事业单位承包承租经营所得各档税率(尤其是低档税率)级距的提高，从其影响综合来看是大大降低了中低收入者的税负，可以说在加强收入分配调节乃至促进我国橄榄型收入分配格局构建方面都产生了积极而广泛的影响。但2011年《个人所得税法》修订在“调高”方面的力度是有限的，个人所得税制改革还需更加深入。
三、促进橄榄型收入分配格局构建的个人所得税改革建议
关于个人所得税改革，“十二五”规划纲要提出要“逐步建立健全综合与分类相结合的个人所得税制度，完善个人所得税征管机制。”本文结合我国个人所得税的现状和存在的问题以及国外个人所得税的发展动向，基于促进橄榄型收入分配格局构建的政策目标，提出今后的改革建议。
(一)实行综合与分类相结合的个人所得税制
从我国当前的实际情况来看，工资、薪金所得对居民收入差距不断扩大的“贡献”远不及其他如劳务、财产性等所得的“贡献”大，因此实行综合与分类相结合的个人所得税制是不可回避的改革方向。⑩它可以比较好地兼顾纳税人的综合收入情况，能够进一步体现税收公平的思想，而且更加有利于个人所得税收入调节作用的充分发挥。基本思路是：对劳动所得以及连续性或经常性的所得，实行按年综合课税(综合制订一个减除费用标准)，并实行按月或按季预缴，年终汇算清缴；对不宜纳入综合计征的少部分非经常性所得，实行按次分类课税(不予减除费用)。具体来说，可以考虑将工资、薪金所得，劳务报酬所得，稿酬所得，特许权使用费所得，个体工商户生产经营所得，企事业单位承包承租经营所得，财产租赁所得，以及利息所得都纳入综合计征的范围；剩余的财产转让所得，股息、红利所得，偶然所得则继续分类课税。
(二)减少税率档次、降低最高边际税率
单一税思想尽管在我国难以付诸实施，但其在税制设计方面的某些理念还是有一定借鉴意义的。我国个人所得税工资、薪金所得的最高边际税率为45％，按照本次修订的税法，应纳税所得额超过80 000元(扣除减除费用标准3 500元后)的纳税人，要缴纳近一半的税款，这样高的边际税率会严重打击人们工作的积极性。而从逃税理论可知，税收欺骗的收益取决于税率的高低。在税率较低的情况下，这种收益并没有明显高得让人们觉得大肆进行税收欺骗是值得的，但一旦实行高税率，税收遵从就会出现问题。这是被理论和实践所验证了的基本道理。因此，我国应降低个人所得税的最高边际税率，如可设定为35％或30％。同时，税率档次不能设计太多，可以设计为4档，比如5％、15％、25％、35％。(11)这样一方面有利于加强税收征管，降低纳税人的偷逃税动机，有利于降低征纳双方的税收成本；另一方面也能更加充分地发挥调节收入分配差距的功能。
(三)努力破除税收征管约束
从破除税收征管约束的角度看，重点是如何做好个人所得税的涉税信息管理工作，包括信息的采集、运用和共享。当然，为了保证信息的准确性和完整性，还需要辅之以相应的配套措施。(12)具体说来，可从以下几个方面着手：第一，建立一套以自然人为核心的纳税登记制度，实现个人收入信息的集中控制，并为后面稽查选案和交叉稽核环节提供足够的信息；第二，实现所有收入完全货币化，减少非货币性福利收入；第三，加强现金管理，大额的现金流动必须通过银行；第四，实现税务、工商、金融、企业等部门和机构联网；第五，采取源泉扣缴和自行申报相结合的税款征收模式，建立服务于源泉扣缴的信息化体系，准确掌握各单位源泉扣缴个人所得税的纳税人的数量和扣缴金额；第六，逐步构建个人涉税信息的全国联网体系，实现各地区自然人纳税人税务代码及其关联账户信息的联网，推动税务代码及其关联账户与个人所得税涉税信息系统的全国联网；第七，加大征管和惩罚力度，每年税务机关集中力量对个人所得税年度申报纳税情况进行核查评估，对虚假申报等偷逃税行为处以高额罚款，直至追究刑事责任。
注释：
①政府相关财税政策在“扩中”方面很难直接发挥作用，而且见效会比较缓慢。但这并不等于说政府财政在“扩中”方面就无能为力，目前我国特别重视发展教育，特别重视发展科学技术，特别鼓励自主创新和自主创业，不断加大上述方面的投入，可以说，所有这些积极致力于劳动者人力资本提高的财税举措其实都是“扩中”的有效措施。
②尽管俄罗斯2001年1月对其个人所得税实施的单一税制改革取得了增加税收收入、降低征管成本的较好效果，但必须承认，它是以基本放弃个人所得税的调节功能作为直接代价的。
③根据全国人大网站《全国人大常委会办公厅6月30日新闻发布会》内容整理。
④实际上，尽管上表没有全面反映，但我们可以分析出：对于工资、薪金所得在超过82 000元至83 500元区间内的纳税群体均存在这样的情况。
⑤新法取消了40％这一档税率，但在提高费用减除标准1 500元的同时并没有相应改变35％这档税率的级距，即适用范围，所以就出现了工资、薪金所得在超过82 000元至83 500元区间内的“特别受益者”。
⑥在工资、薪金所得在38 600元以下的区间内也存在此类情况。
⑦这同样与新法取消了15％这一档税率，并将最低税率由5％降为3％有密切关系。
⑧中国网《财政部详解个税法四个方面的主要修改及其意义》。
⑨虽然我们认为减除费用标准的提高无助于改善收入分配格局，但客观地说，它确实降低了中低收入者的税负。
⑩这并不等于说，所有所得项目都要综合计征纳税，这里面还要有便于征纳的考虑，有些所得项目如财产转让所得不可能连续、经常性地发生，继续分类课税对其也许是比较理性的选择，但即便如此也同样可以通过税率类型的选择来达到改善收入分配状况的目的。同时，对于构建促进橄榄型收入分配格局形成的税收调节体系而言，仅有个人所得税方面的努力是不够的，财产税的完善亦是其中至关重要的环节和步骤。
(11)各档税率之间的差距最好相同，从前文中关于2011年个人所得税法修订的影响分析来看，简单地取消15％和40％两档税率而不辅之以其他改革措施，其效果值得商榷。
(12)信息工作是税收征管的基础，没有准确、翔实的信息，即使有再好的征收思路和手段亦是枉然。
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