北京市“阳光工资”实施效果的调查与分析，本文主要内容关键词为：北京市论文,工资论文,效果论文,阳光论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
［中图分类号］D035 ［文献标识码］ ［文章编号］1008-9314(2006)05-0071-04
2004年6月，北京市委办公厅、市政府办公厅下发了《关于清理整顿机关津贴、补贴、奖金，规范公务员收入的通知》，从而拉开了北京市“阳光工资”改革的帷幕。改革的目的是把各单位自行发放的各种津、补贴改为统一发放，从而将一些公务员的隐形收入公开化、透明化。改革后，北京市公务员的全部收入统一由财政局通过基本工资和临时津贴的形式发放，同一级别的公务员所得的薪水应该基本一致，即科级、处级、局级和部级公务员的月收入分别达到3000元、5000元、8000元和1万元左右。
一、“阳光工资”改革的初步成果
（一）北京市公务员的工资结构得到简化
在这次工资改革之前，公务员各种名目不同、数量不等的奖金、补助、津贴、补贴令人眼花缭乱，并且各个单位的名目设置还不完全一致。先不论这些名目的设立是否合理，单是条目的繁杂本身就不利于对公务员工资的内部和外部监督，妨碍公务员工资机制规范、公平地运作。
在“阳光工资”改革过程中，北京市规定的津贴、补贴和各区自行建立的津贴和补贴进行整合成为工作津贴；过去执行的目标管理奖、经费包干奖、各单位自行建立的奖金统一纳入规范后的绩效奖金；各单位的季度奖金、年终奖金被取消，统一建立了督查考核奖；而如洗理费、交通补贴、子女教育补贴等也在整合后被取消。这样，全市的公务员工资名目由过去的20项上下缩减为统一的13项，具体包括：基本工资、工作津贴、绩效奖金、职务补贴、住房提租补贴、通讯工具补贴、独生子女费、冬季取暖补贴、警衔津贴、加班工资和值班补助、节日补助、督查考核奖以及年底加发相当于一个月工资额的工资。在工资结构简化之后，人们能够比较容易地对公务员的工资组成进行把握和了解，这为公务员工资实现“阳光化”打下了一个良好的基础。
图1：改革后公务员固定收入部分的比例结构 （以科级公务员的低端收入为例）
（二）北京市公务员工资收入各个组成部分的标准进一步明确
过去，除了全国统一的公务员基本工资标准外，公务员工资的其他各个构成部分在金额上都缺乏明确统一的标准，直接导致了不同部门在工资水平设定上各行其是。从“阳光工资”改革后的工资结构来看，基本工资、工作津贴、绩效奖金、职务补贴、住房提租补贴、通讯工具补贴、独生子女费、节日补贴等的金额标准都依据职务、级别等做出了非常明确的规定。只有加班工资和值班补助以及督察考核奖没有在政策中作明确的金额规定。但很显然，加班工资和值班补助要根据加班和值班的时数确定，而公务员加班和值班的最高时数也是有限制的。督察考核奖虽然是一个弹性项目，但它是以年度考核结果为依据的，只有考核“优秀”等次人员，督查考核奖金可高于“称职”等次人员10%至20%，对于弹性的激励性奖金来说，这一规定也不能说不明确。
（三）北京市公务员的名义工资大为提高
多年来，我国实行的是公务员低工薪制度。由于名义工资过低，很多政府部门和公务员个人都绞尽脑汁地争取和挖掘“灰色收入”，遂形成了公务员“低工资、多补贴、泛福利”的薪酬模式。很多公务员算上工资外收入后其总收入还是比较丰厚，然而，在其寻求“灰色收入”的过程中，政府的角色被扭曲，公共资源被浪费，政府对公共事务的管理效率降低了。并且，现实中这一部分公务员的实际高工资并不能代表全体公务员的工资水平。“灰色收入”的广泛存在本身就暴露了我国公务员低工薪制度的弊端。
依照中国的实际情况，公务员的工资水平应该相当于或略高于社会平均水平。据统计，改革后北京市公务员的名义工资略高于城镇居民平均收入。但实际上，“阳光工资”改革并不是着眼于为公务员涨工资，而是尊重实际，将一直实际存在的“灰色收入”透明化，加以规范管理，实质上是对公务员的较高工资水平给予承认。经过改革，北京市公务员的名义工资（即固定收入）在总收入中的比重大为提高，形成了一个以工资为基础、以津补贴为补充的收入之间的适当比例，利于公务员工资机制中公平、效率双重价值的体现。
表1：改革后除基本工资以外的公务员收入标准：
（包括工作津贴、绩效奖金、职务补贴、通讯工具补贴、住房提租补贴等主要部分）
正市：5980元—6580元
副市：5340元—6005元
正局：4690元—5410元
副局：4215元—4895元
正处：3580元—4300元
副处：3120元—3795元
正科：2660元—3290元
副科：2285元—2870元
科员：1940元—2460元
以表1所列金额为基准，再加上其他几项补贴和奖金，北京市公务员个人的全年收入平摊到每个月应该不少于“3581”的说法，即科级、处级、厅级和部级公务员的月收入分别达到3000元、5000元、8000元和1万元。
图2：改革前后固定工资部分比较（图中改革后奖金补贴额部分包括工作津贴、绩效工资、职务补贴、住房提租补贴、通讯工具补助、独生子女费等部分；未包含冬季取暖补贴、加班工资和值班补助、节日补助以及督查考核奖等）
（四）北京市公务员的部门间收入差距缩小
我国部门之间公务员收入存在巨大差异的具体原因有三个：一是我国的财政制度存在着比较严重的缺陷，收入制度和支出制度都很分散，很多有收入的部门同时还掌握着对收入的分配权，财政资源丰富的部门可以利用其占用的公共资源来充实部门利益；二是实权部门有更多的职务拨款和任务拨款，并且对其来说也存在更大的权力寻租空间；三是我国有些部门公务员工资的发放存在企业式的“提成方式”，这就使很多承担具体工作的部门有机会获得更多的额外收入。
然而，这种收入差距的存在并不合理。首先，公务员的工资都是来源于纳税人缴纳的税款，由国家财政支出。国家机关的工作是非生产性的，不能由产出量衡量其成果。不应该因为各个部门因所掌管的公共权力和公共资源不同，公务员收入就存在巨大差距。其次，我国各级财政常以项目奖金的形式为一些执行权力的部门设定奖金，伴随着任务的下达也会有相应的奖金被拨到部门手中。而早在马克斯.韦伯对理想官僚制的描述中，就曾提出过行政人员工作的若干标准，其中一条就是“官员的工作与行政资料的所有权完全分离，没有职务拨款”。[1]再次，公务员的工作不能完全等同于企业员工。企业的目标就是单纯追求利润最大化，而政府虽然也要考虑系统运行的成本和效益，但更主要是要实现公共利益最大化。企业给员工提成是希望员工帮助其扩大市场，而公共事务的总量应该是一定的，并不需要公务员再去开发。因此，政府不可能也不应该完全照搬企业的提成方式。在“阳光工资”改革中，这种“提成”性质的奖金被一律取消，各个单位自发的奖金也被全部叫停。
总的来看，“阳光工资”改革消除了那些制度外的工资收入，在规范过程中将制度外的收入整合到制度内，实现了将实权部门过去保留的利益转移一部分给“清水衙门”，从而削平“山峰”填“山谷”。在这此消彼长的过程中，北京市的部门、区域间公务员收入的非正常差距被大大缩小，基本上实现了同级同酬。
法院和税务部门是这次改革的“重灾区”，过去相当可观的季度奖和年度奖都被取消；加班费和值班费的发放金额也都被限制在了一个相当有限的范围里；再加上法院的法官的办案补贴被取消，任务经费也被取消，几项相加这些部门的公务员年收入可能减少多达总收入的三分之一甚至更多。而改革后过去的“清水衙门”一般科员平均月工资都上浮了600元上下，科级干部上浮近千元，处级干部则上浮1000元到 2000元。据大略统计，在改革后，全市范围内大概有70%的公务员工资有所增长，10%公务员与以前持平，另外还有 20%的公务员工资比以前降低了。这使大部分公务员从这次工资改革中受益，公务员队伍内过去对与工资收入不平等的不满情绪得到了缓解。
（五）各个单位的“小金库”被取消
“小金库”的存在是公务员工资不够“阳光”和部门间收入不平衡的主要原因。但更为重要的是“小金库”可能成为一些实权部门利用公共权力谋取单位或个人之私的动力。公务员为追逐部门利益的个人化，必然造成部门权力的利益化，而部门权力的利益化又加剧了政府权力的部门化。自然而然地，政府部门的职能由公共管理异化为部门创收，谋取小集团利益。在这一过程中，政府的职能异化，公务员的角色错位。因此，在规范公务员工资的过程中，取消“小金库”是一个核心环节。在改革中，过去的“小金库”被统一纳入财政专户充实了“大金库”，市财政利用这笔钱再进行统一的再分配。因此，虽然高达七成公务员的工资有所提高，但市财政基本上可以做到收支相抵，人均财政支出增加仅为40多元。
二、“阳光工资”改革遗留的一些问题
（一）改革后，“同级同酬”淡化了不同部门间的工作差别，难以保证“同工同酬”
实行了“3581”工程后，公务员的工资标准更加统一明确了，但很多人质疑公务员工作多样性问题是否被忽视了。的确，由于不同区域的相同部门的工作量不同，不同性质部门的工作难度也不同，即使是同一级别的公务员，其职位的工作紧张度和劳动强度也是大不相同的。虽然改革后的岗位评估体系管理成本比较低，也更加易于监督，却不能完全体现按劳取酬的原则，有可能形成新的“大锅饭”的局面。
过去，那些业务性强、工作量大的部门都把奖金与工作量和工作表现紧密挂钩。对于普通公务员来说，尽管晋升机会有限，但依然可以通过提升自己的工作能力、优化自身的工作表现，从丰厚的奖金中获得另一种满足。而改革后，虽然各个部门在奖金额度上拉平了，但是各部门的工作量和工作难度的差异在客观上不可能消失。在实行了“一刀切”的奖金分配规则后，那些工作量比较大的部门中的公务员的工作积极性受到了打击。从长远来看，随着监督机制的完善，权力寻租机会的减少，非核心权力部门由于更为清闲、承担的责任和风险也更小，在收入相同的情况下，会有很多公务员出于个人的成本收益分析选择过去的“清水衙门”，而过去所谓的实权部门则可能会逐渐演变为择业的冷门，如此便会形成人才逆流的局面。
因此，有必要在职位分析和工作分析的基础上，依照工作的性质、部门繁忙程度、工作难度、职责轻重将北京的政府部门划分为若干工资档次，作为确定奖金基本额度的基础。再根据全市统一的奖金细则，根据部门绩效考核结果确定各个部门的具体奖金等级。落实到每个公务员身上，其奖金额在其部门奖金档次上参考所在分部门绩效和个人绩效等级再进行额度调整。这样，将组织激励、团队激励和个人激励相结合，奖金分配既考虑了各部门工作性质的差异也兼顾了公务员的绩效差异，能够在多层次上发挥激励作用。
（二）改革后，部门内部高低级公务员收入差距拉大
在“阳光工资”改革后，公务员的奖金和补贴收入都改为一律围绕级别这一个纬度定额，公务员在级别上差一个档次，收入就会差一大块。改革后级别越高者工资提升幅度也越大，这就使过去那些工作在基层一线的普通公务员中有一部分实际收入下降较多，处级干部的基本变化不大，局级、部级干部的收入则大为提高了。
根据亚当斯的公平理论，个人认为报酬是否公平，不是看自己报酬的绝对值的多少，而是在比较自己的报酬和投入努力之比与他人的报酬与投入努力之比的过程中看获得的相对值的多少。如果一个人感到自己和对方的比值相等时，便会产生公平感；反之，则会感到不公平，失去努力的动力。[2]在“阳光工资”改革后，在工作投入程度都不变的情况下，高级公务员的工资大幅上升，低级公务员的工资却上升不多甚至有所减少，这就引起了低级公务员的普遍不满。这种不满甚至存在于一些“清水衙门”中涨了薪水的基层公务员中，虽然其因工资上涨感到欣喜，但当看到其上级工资涨幅几倍于自己时，还是不免产生心理上的不平衡。“阳光工资”改革使公务员队伍内因部门间收入不平衡而产生的不满情绪大为缓解，却加剧了低级公务员对高级公务员的不满。
另外，改革后人们都认识到了只有加官晋级才能获得更多利益，晋升级别的机会成为了几乎仅剩的也是最有吸引力的激励因素，这在客观上弱化对了工作效率和工作实绩的强调，可能会强化“官本位”，刺激了公务员对权力的追逐。
（三）改革后，公务员工资难以体现绩效差异，激励机制弱化
功绩制是公务员制度的重要特征和价值追求，具体到对公务员的管理，它不仅要求以非人格化的、客观的标准评估公务员的工作业绩，更要求公务员体系奖勤罚懒、激励进取，以保证行政系统富有竞争力和活力。[3]公务员薪酬的激励设计是贯彻这一原则的重要方式。
对公务员的考核是薪酬激励的基础。我国的公务员制度的考核内容包括德、能、勤、绩、廉等五个部分。其中，“绩”这一项就是以公务员绩效为导向的。在改革后的工资结构的组成中，绩效奖金原本应该依照公务员“绩”方面的评估结果进行发放的，“绩效奖金”在理论上本是将过去的各种奖金整合后形成的。但在实际上它的金额却是按照职务、资历等标准套，并无弹性可言，完全不反映绩效考核的结果。
改革后工资组成部分中唯一具有弹性、体现绩效差别的是督查考核奖。但是，实际上督查考核奖只与年度考核评优挂钩。改革方案中规定，考核中的“优秀”等次人员，督查考核奖金可高于“称职”等次人员10%至20%。这就使得督查考核奖的作用比较有限。第一，督查考核奖并没有立足于岗位分析对公务员的工作量、工作压力、服务态度、办公质量、办公效率等诸多因素进行综合考察，而只是笼统地评优。第二，督查考核奖缺乏层次，大部分同级别的公务员所得毫无差别，这就使得很多认为评优无望的公务员有可能消极怠工。第三，督查考核奖中的高低差别并不大，本身弹性有限，其激励作用自然就更为有限。第四，督察考核奖要通观公务员全年的表现之后决定发放金额，而奖金的发放往往要延迟到第二年的四五月份，这就致使激励的及时性不够，直接导致了考核激励的无效。另外，考核奖金只体现出正激励，而缺乏负激励设计。这些因素都造成了公务员的绩效考核形式大于内容，依据考核结果而进行的激励也缺乏有效性。
在约束机制和监督机制都还不完善的情况下，公务员的绩效考核形式化以及激励机制缺位势必会导致公务员的工作效率低下。公务员薪酬体系的有效性是保持公务员队伍活力的基础，薪酬中的弹性部分能体现公务员个人或部门的绩效水平，激励公务员保持工作热情、不断改进工作质量。
（四）改革后，全国范围内公务员收入不平衡进一步显化
“阳光工资”改革后，北京市公务员的高工资在名义上被承认和确定，这就使得我国全国范围内公务员收入不平衡的问题显得更加突出了。近两年，深圳、北京、上海等城市都先后实行了“阳光工资”改革，这些城市公务员的名义工资平均增幅达到数百元甚至上千元，而这样的改革很难照搬到经济条件落后的中西部省市。另外，由于实际掌握资源有限，内外部监督系统又比较健全，中央部委机关公务员的“灰色收入”一直就远远少于地方政府公务员。在很多地区推行“阳光工资”改革后，地方公务员的“灰色收入”在很大程度上得到了认可，进行改革的地方公务员整体的实际收入也有所提高。同为国家公务员，比较之下，中央部委机关公务员的相对收入进一步降低。这不仅会影响中央部委机关公务员的工作积极性，也可能会降低中央部委机关的就业吸引力，形成公务员队伍中的人才向有经济实力的地方政府聚集的趋势。
要解决这些矛盾，就呼唤对公务员工资的全国性改革。北京等地推行的“阳光工资”可以视作全国性规范行动的前奏，其经验值得我们吸取，其面临的困惑同样需要新的制度和规范来加以解决。
三、总结
作为全国公务员工资制度改革的前哨战，北京市的“阳光工资”改革基本达到了预期效果——公务员工资的透明化、规范化是这一改革取得的主要成果。但要想巩固改革的成果，彻底杜绝“灰色收入”还需要加大监管力度，进一步加强民众监督和舆论监督。而要进一步解决改革中显露出来的问题，还需要将改革不断深化下去，横向上，要将公务员工资制度改革推向全国；纵向上，彻底实现工资“阳光”化还有赖于配套的财政制度改革、人事制度改革，以及其他相关联动改革的跟进。另外，既然是“阳光工资”，“阳光”也应该体现在工资标准的设定程序上。公务员的工资标准设定涉及公共利益的再分配，并且，公务员的薪俸来源是纳税人的税金，它作为行政事业费用支出列入预算，公务员工资的调整应该有一整套以人大审议为核心的程序作保障。因此，公务员工资改革在程序合法性上还有待改进。
总之，改革在带来进步的同时，也会使一些新问题凸显，但更大的进步就孕育在解决新问题的过程中，这需要我们更深入的思考和更切实的行动。
［收稿日期］2006-04-06