论地方政府职能转换和机构改革中的扭曲行为，本文主要内容关键词为：政府职能论文,机构改革论文,地方论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
转变政府职能和进行机构改革的核心问题，是要理顺政府与市场、政府与企业的关系，这也是市场改革自身所要求的重要内容。但是由于种种原因，尤其是经济法人与行政权力的混同和关系硬化，使得政府行为在市场成长阶段严重扭曲，导致腐败滋生和市场秩序紊乱。本文试就此问题，对我国地方政府在职能转换和机构改革中的扭曲行为作些分析。
一、地方政府行为扭曲的表现形式
1.政府职能的假转现象。转变政府职能的根本目的是建立政府宏观间接调控下的市场经济新体制，主要对策是减少和取消大部分指令性计划，精简机构和改革管理体制，相应采取经济政策调节和经济参数调节。但近几年的实践证明，这些对策并没有得到扎实的贯彻，现实生活中反映出某种意义上的假转现象，具体表现：一是合并数个小单位为一个大单位，重起一个新名，新挂一个招牌，但人员数量和基本职能不变；二是搞翻牌公司，将原有的不必要的经济主管部门改为各类公司，形式和性质变了，但职能和管理方式并未变；三是不少地区乱上项目，大搞开发区和兴建各种名目的“市场”，但并没有多少实际效果，有的甚至长期无效占用资金，名为实绩，实为浪费；四是有的地区把转变职能片面理解为放权不管，任由市场自发调节，市场中没有政府的影子。
2.政府职能的倒转现象。转变政府职能的目的是为了更好地发挥市场机制的主调节作用，政府只担当服务于市场、平衡于市场供求关系的角色。但现实中发生了种种政府职能的“倒转”现象，与初衷背道而驰。其表现一是行政性垄断的强化。所谓行政性垄断，是指某些政府部门官员凭借行政权力，通过对稀缺资源进行排它性支配，为个人或小集团牟取高额收益。行政性垄断的实质是以超经济强制为基础，是经济依附于行政权力，用权力与财富相交换，这就完全排斥了供求关系和市场价格机制，扭曲了市场原则和市场运行秩序。二是党政机关的创收热潮。现在多数行政事业单位都把政府不直接干预企业经营活动片面理解为政府不管企业，因而把主要精力转向了大搞创收活动，不是用行政权力为自己捞好处，就是直接经营企业和公司，致使正常的必要的行政管理业务难以开展。“党政机关办三产”的提法是完全错误的，在现代社会里，掌握公共权力的机构从事赢利活动是严重的社会角色错位，社会角色错位使政府该管的管不住管不好，不该管的却直接插手，从而必然导致经济秩序混乱。
3.政府职能的弱化现象。作为政府来说，对总需求进行管理，保持宏观经济稳定的要求和目标依然没有从经济制度和法律保障的高度受到重视和对待。政府虽然意识到通货膨胀和经济过热的危险存在，但在是否应该采取果断措施进行治理时又决心难下，可见，政府心目中对加强宏观控制的目标、方法和实施措施可能的成效缺乏认识和信心。此外从总体上分析，随着市场机制的成熟和企业自主权力的扩充，有些经济主管部门也的确感到无从下手，一者还难以从旧体制时期的统管统支中跳将出来，对市场调节和企业自主经营持怀疑态度；二者是缺乏对市场经济条件下政府职能的起码认识，不知道他们究竟应该干什么和怎样干。在这种混混沌沌的思维观念支配下，不少地方政府职能弱化，处在管也行不管也行的两便选择状态。总而言之，在计划体制条件下，政府职能有趋向强化的制度条件，而在市场体制条件下，政府职能有趋向弱化的制度条件。
二、地方政府行为扭曲的深层原因
1.地方政府的双重身份向经济主体严重倾斜。社会主义制度中的国家具有调控主体和经济利益主体双重身份。在体制转换过渡时期，地方政府的双重身份会产生一些矛盾是不可避免的。问题在于，当前的体制特征是地方政府的双重身份明显地向经济利益主体一头倾斜，因而在转变职能、机构改革以及运用各种调控手段时，如果触及到作为利益主体的利益，就不免要让步政府和延缓改革。地方政府的双重身份之所以向经济利益主体一头倾斜，是因为行政性分权的改革把企业和地方政府捆在了一起。经济体制改革之后，既向地方放权也向企业放权，然而代表国家行使经济职能的中央政府和各级地方政府的职责并没有到位，国有企业还远未成为独立的经济实体，从而使地方分权并未摆脱政企不分的旧格局。这就强化了地方政府作为一级利益主体的身份，经济行为不免扭曲。同时从现实经济调控机制的运行看，也存在有地方政府行为扭曲和利益膨胀的条件。在我国现阶段，新企业是由地方政府批准和发动，所以表面上企业是投资主体，但实际上最主要的投资主体仍是地方政府。控制固定资产投资规模的难度大，难就难在从调控主体上说，控制投资规模的任务要由地方政府去执行，然而地方政府不是利益主体，地区投资规模膨胀直接间接都和地方政府有关。因此要地方政府自己对自己开刀是很不容易的，地方政府不同于企业，它作为分层次调控主体能调动财政税收、银行信贷、物资调配、商业供销、外汇调剂等方面的力量，特别是银行下放给地方管理，更使地方政府的权力回旋余地增大，为了保证地方利益和政府的利益，他们可以随意截留中央下放的权利，收缴企业已有的权利。
2.扭曲的市场和扭曲的价格体系促进了地方政府行为的扭曲。客观地讲，并不是所有利益主体的形成都必定会造成市场割据，但具体联系到企业和地方政府情形就不同了。企业作为利益主体就是要形成统一市场而不是要求市场割据，企业也没有能力去这样做。但是地方政府就可以利用自己作为调控主体的行政权力设置市场堡垒，以维护自己作为利益主体的地区经济利益，而扭曲的市场又促成了这种事实。改革以来我国的企业和地方政府始终面临着扭曲的市场和扭曲的价格体系。加工工业品价格高利润大，使得加工工业发达地区就得到了额外收益；农产品原料和矿产品的原料价格低利润小，使得资源产地蒙受巨额利益外流。这样就使得地方政府利用行政权力搞行政割据的可能性变成了现实性。于是，地方政府投资大量涌入短平快项目，资源加工工业迅速膨胀；对外开放和外贸包干、外汇留成后，各地争夺出口资源，开展出口大会战。正是由于这种扭曲的市场的存在，使得实现产业结构、地区布局和规模经济所采用的宏观调控手段，因地方政府的梗阻而失灵。由于实行地方政府财政包干，对长线产业或产品提高税率不仅不会限制其发展，相反会进一步刺激其发展，原因就是地方政府可以从中得到更多的收入分成；实行货币紧缩政策，在地方政府的中介作用下受到打击更多的还是由中央控制的短线部门，因为地方政府会给地方工业更多的优惠政策。各个地方政府都这样做，其行为的扭曲程度就会更加严重。
3.利益倾斜的制度条件是政府部门利益的膨胀变型与实现机制的搭配。利益倾斜导致了政府行为扭曲或不轨，还在于在现实生活中具备了一定的制度条件，这就是政府部门中某些官员和某些机构的腐败行为与企业不轨行为机制的搭配。从政府来说，某些官员直接参与和干预企业经营活动主要是出于如下考虑：一是分红牟利，自己先富起来；二是安排子女亲戚，培植亲信，自己充当“暗老板”；三是给自己留足后路，离开政府或退下来就有可靠的去路；四是创造出国考察访问的机会；五是报销吃喝拿用的费用。他们不顾党纪国法，利用特权给这些企业批配额、批贷款、批外汇，从而使政府与企业之间的关系扭曲变形。从企业方面看，不少企业也欢迎支持政府这样做，在他们看来，这样的政府行为对他们有利无弊，一者可以通过政府与企业之间的某种默契，为企业寻找培植代理人和代言人；二者是把政府当成企业的负债后台，发生亏损时可向政府索取优惠政策加以弥补；三者可以优惠得到计划配额和贷款以及外贸优惠和外汇调剂等。很显然，政府行为扭曲与企业行为扭曲是分不开的。
4.地方政府调控还面临许多内在矛盾。首先是调控主体之间关系的紊乱。地方政府是调控主体这是正确的，但问题是政府还可以分为不同的综合部门，在每个综合经济部门下面，又有一批专业经济部门。目前这些经济部门之间调控关系紊乱，调控权限和职责不清，同一调控权可能分属于好几个部门，而相互之间没有明确的分工和制衡，以致常常是各行其是，造成矛盾和冲突。更为严重的是，有些本不承担调控职能的部门也在参与经济调控，比如专业经济部门及综合经济部门中的经贸、物价、劳动、人事等。其次是调控手段的行政化倾向。调控手段有间接和直接之分，直接调控以运用行政方式为主要特征，间接调控以运用经济参数为主要特征。现在总的看来，地方政府仍以直接调控为主，比如调整产业结构、企业之间的关停并转以及清理三角债等，都是通过行政方式、行政命令实现的，即使运用经济参数也实际上带有强烈的行政色彩，最典型的例子就是政府常常干预银行利率的变动和信贷的发放。除此之外，还有调控程序规范性差的问题。调控程序包括三个方面，一是调控政策的制定过程；二是调控政策的实施过程；三是调控政策的修正过程。目前的情况是，调控政策不论是制定还是实施和修正过程中，随意性很大，所有这些，都影响了地方政府调控的科学性和有效性。
三、地方政府机构和职能与市场体系
我国现有地方政府机构和职能仍是与计划体制连接的，它们由三大系列构成，一是综合性经济管理部门，如计委和经委；二是经济职能部门，如财政、银行、物价、劳动、人事等；三是经济专业部门，如物资、商业、纺织、机械、化工、冶金、建材等。无论哪一类机构，都是以国有企业为主要方面，如基建、技术改造、进出口、贸易、物资、科技、教育、卫生以及工业生产等，都要通过编制计划的方式体现出来，各种计划所针对的每一个方面几乎都是国有企业，而且这种计划又是以一定的价值形态、实物形态和审批制度作保证，这就使得国有企业不得不跟着政府机构转；反之，这类政府机构的运动也依赖于国有企业。
地方政府的这样一种组织原理会带来许多问题，一是管理费用高，管理成本大。企业的微观经济活动是以市场为中心开展的，复杂多变，政府为直接管理企业，就必须增加机构和人员，加大管理开支。据财政部统计，1980年全国行政事业费开支为404亿元，1991年猛增到1400亿元，远远高于同期财政收入与支出的增长幅度，致使全国行政事业开支占到整个财政收入的40%以上。二是宏观决策效率低。政府直接参与企业决策，本身就大大降低了宏观决策效率和决策的准确度。我国近年宏观调控屡屡发生失误，社会总供给与总需求经常发生失衡，以及宏观指导效果不理想等等，都与政府不全神贯注地研究和搞好宏观调控有关。
地方政府的这样一种组织结构和职能也是远远不能适应市场体制的，用这样的机构调控经济必然会发生扭曲现象，不仅会扭曲政府的形象，而且会直接扭曲市场的形象。从扭曲政府形象来看，由于政府行为的扭曲是伴随政府机构和政府官员的腐败现象同时发生的，腐败与扭曲之间有着某种内在的联系，所以，从一定意义上讲，政府行为扭曲是产生腐败现象的直接原因，要清除腐败必须首先矫正政府的调控行为或经济行为。从扭曲市场形象看，由于市场调节和市场现象的微观性和明显性特征，人们很容易把由于政府不规则经济行为所造成的市场扭曲现象归咎于市场本身，认为是市场固有的某种弊端，某些政府官员甚至还会借助于群众的这种模糊认识，而把种种市场扭曲现象产生的原因统统归咎于市场。总而言之，近年来的许多事实证明，地方政府在市场改革中扮演着二重角色，一方面，地方政府在寻求和促进市场建设的途径和措施，另一方面，某些地方政府又的的确确在与企业争市场，结果是政府自己将要转变成不规则的市场主体。
四、对政府与市场关系若干观点的反省
把地方政府行为扭曲的问题归结到一点，就是没有处置好政府与市场的关系。而这方面的失误之所以形成，更多地是由于指导思想的失误和观念偏差，主要有以下几点：一是政府培育市场论；二是政府调节市场论；三是政府干预市场论。这三种观点过去（当然也包括现在）人们始终认为是不容置疑的，因为第一种和第二种观点曾经出现在中央的文件或决议中。现在，联系现实经济生活中的种种问题，我认为有必要对这些观点进行深刻反思，这个问题不搞清楚，政府与企业、政府与市场的关系就很难理顺。
1.关于政府培育市场的观点。培育和发展市场经济的主体究竟是谁呢？这个问题实际上是早已被西方发达资本主义国家的市场经济发展所证实和解决了的，即培育市场的主体本身就产生于市场；早期是资本主义工场手工业制度，次之是机器大工业式的资本企业制度，发展到现代是资本股份公司制度。这些资本制度均产生于市场竞争，同时又促进了市场向高度化方向发展，与此相应，政府只承担颁布经济法规经济政策和协调市场关系的职能，不是培育市场的主体。在我国提出政府培育市场的观点也是有深刻根源的，即在市场基本空白的条件下，把庞大的国有经济推向市场的重任只能由国有经济的直接管理者国家及其政府来完成。这是值得商榷的。因为，市场改革的本质要求不是通过政府创造市场来重新塑造国有企业的模式和机制，而是借鉴西方国家发展市场经济的经验和市场经济的基本规则来改革国有企业的经营机制，改革的实施办法只能是由企业根据市场的要求进行自我改革和自我转换来完成，把国有企业转换成主体，政府的责任主要是制定大政策，为企业改革创造良好的外部环境。在这个过程中，如果政府直接参与企业改革，那么就很难让企业在市场原则和政府原则之间作出明确的选择，选择市场原则，就会通过自我改革和转换形成真正的市场主体；若屈服于政府原则，那无论怎样改，都无法摆脱与政府的干系。所以，可以这样说，培育市场和市场培育是难以分割的。
2.关于政府调节市场的观点。调节市场的主体是谁呢？这个问题同样是有答案的，即调节市场的主体就是市场调节，也就是说，市场机制本身就是个自我完善、自我治理、自我调节、自我平衡的机制，而绝不是计划调节。那么，为什么会形成国家调节市场的现象呢？这主要有两方面原因：其一，我国的市场调节比重是逐步增加的，而计划调节作为旧体制时期政府管理经济的唯一形式在改革阶段仍旧起着举足轻重的作用，计划调节不仅对国有经济有硬约束力，而且对市场的约束力也很大；其二，扭曲了宏观调控的间接性质。认为在市场机制基础上，计划调节不能直接作用于企业，但可以通过经济政策、经济参数、经济法规等形式首先调节市场运行，再间接作用于企业。这种思路是对的，但“国家调节市场、市场引导企业”的命题显然是难以成立的。其错误在于国家或者政府与其宏观调控手段之间是不能相互替代的两类性质根本不同的范畴。同时要注意两个问题，一是相对于市场调节而言，宏观间接调节是协助性的，间接调节不等于市场调节，宏观间接调节也不是唯一的间接调节形式，除此而外，还有其间接调节形式，如社会制度、私人银行制度等。二是不能把政府拥有经济参数和经济政策调节权等同于政府已经在实行间接调节。前者只能说明为后者提供了一个基本的前提，但其实现过程又是另一回事。
3.关于政府干预市场的观点。政府干预市场是多年来西方国家坚持奉行的宏观调控手段，干预本身就意味着是作为市场的异己力量，政府对市场的带有强制性的调节行为。从这里我们可以看出：其一，政府干预是外在于市场的，是市场的异己力量对市场的影响。其二，政府干预不等于市场调节，也不能取代市场调节的主体地位，而是服从于市场调节需要的。其三，政府干预的性质也说明，政府就是政府，不是市场的组织成员，政府不能直接参与市场竞争。但这些基本的原理一旦移植到我国的市场改革中就很快扭曲变形了。曾有不少专家学者对政府是市场的异己力量的观点持否定态度，认为社会主义市场经济代替了资本主义市场经济之后，国家对宏观经济的管理和调节便不再作为与市场相对立的、市场的异己力量发挥作用，这种观点的主要依据是公有制代替了私有制。由此看来，既然政府调节与市场调节可以融为一体了，那么理所当然，政府可以任意进出市场了，政府官员也是市场的一员了，政府的计划调节可以随时与市场调节并存，甚至取代市场调节了。这显然是不能成立的，因为，市场调节是经济运行的主调节形式，这一命题既是市场经济的一般规律，也是根本规律，绝不能因为所有制有什么不同，就会改变这个基本规律，更何况对我国的公有制、私有制经济的性质和比重，以及西方国家的私有制、公有制经济的性质和比重本身就有个重新认识的问题。
五、重新配置政府与市场关系的思考
上述分析主要是说明了这样一个问题：我国地方政府行为扭曲的本质是政府与市场关系的混同，而这种混同的思想和理论根源是把政府以及政府的调节纳入到市场调节的体系之内，一句话，是把政府与市场之间的间接关系理解成和操作成直接关系。要从根本上矫正地方政府行为的扭曲问题，也只能从重新认识和配置政府与市场的关系入手考虑。
1.重新配置地方政府与企业的关系。从企业的所有制性质来看，我国企业可以分为国有和非国有两大类，对国有企业来说，为了推进资源配置权由政府转向企业，必须废除企业对政府的行政隶属关系，变政府的直接管理为间接管理，同时改革企业对政府的依赖行为，从而确立市场运行的企业本位。非国有企业与政府依然保持简单的纳税关系。这里的关键问题有两个，一是要真正把政府所拥有的一部分调控权还给企业，由企业根据市场规律实行自我调整，政府权力不削弱和不分散就不可能扼制住对企业的超经济强制。有关这方面的权限主要有四种：定价权、分配权、投资决策权、劳动人事权。赋予企业的最终目的是要建立企业—市场模式，用以取代政府—市场模式，构造市场配置资源的制度基础。二是要把金融组织从政府行政系统中分离出来，行使相对独立的调控职能。政府不能用行政命令的手段来干涉金融组织的活动，比如利率的确定、贷款的投向等。中央银行从一般金融组织中分离出来，行使宏观调整职能，包括控制货币总量和贷款总量规模等。地方银行行使中观层次的调控，专业银行向企业化过渡，政策性银行与商业性银行业务分离。
2.重新配置政府与市场的关系。改革以来，政府对市场的行政垄断权有所削弱，但大部分资源的配置仍是由政府主管部门掌握，所不同的是，过去主要集中在中央政府，现在集中在地方政府，市场的地方行政垄断无论从制度层次还是从运行层次都阻碍了市场功能的正常发挥，这也是地方政府行为扭曲的根本原因。因此，政府应从市场的主体地位退出，让位于企业，如若不然便不可能纠治政府行为扭曲现象和形成真正的市场，而只能是扭曲市场或形式市场。政府退出市场的主体地位，但由于市场缺陷的客观存在仍需要政府加以弥补和修正，如补充市场无力解决的跨地区的交通网络、城市公用设施；纠正市场失误；创造市场作用条件等。地方政府对市场实行间接调控的内容，一是市场体系建设；二是有计划地建立一些专业性市场，对整个市场的发育起催化和促进作用；三是建立定期发布市场信息的形式和制度；四是完善市场政策法规。
3.重新配置政府与资源配置的关系。要从根本上矫正地方政府行为扭曲的问题，必须重新配置政府与资源（尤其是稀缺资源）的关系，把政府在资源配置方面起基础作用的机制，转到市场对资源的配置起基础作用的机制。除少数关系国计民生的重要物质外，绝大多数生产要素，如资金、外汇、原材料、能源、人才、技术、咨询、信息、房地产等，都要逐步由计划分配转向市场配置。政府今后对资源的配置主要集中在四个领域：一是帮助提供经济发展所必须的基础设施，主要包括运输、邮电、通讯、能源等；二是帮助提供人力资源开发所必需的物品和服务，主要包括教育、职业培训、医疗保健等；三是帮助战略部门的发展，主要是基础研究、技术开发、新兴产业部门的开拓等；四是为了形成一定的比较优势，政府可以支持那些具有动态比较优势的部门，帮助发展主导型产业。
4.重新设置地方政府机构彻底转换职能。地方政府的机构设置要与它所承担的事务和调控职能相对应，因此，一是要改变目前那种按所有制设置管理部门的状况，因为从调控的要求看，每一经济管理部门对不同所有制都应是一视同仁的。特别是一些临时机构、非常设机构要坚决撤销，一些业务相同或相近的综合部门可以合并。二是对专业经济部门，不仅要弱化它们的调控职能，而且相当一部分机构要合并、撤销，有的则可转化为行业管理部门，有的可以转化为经济实体。三是要建立一批中介性经营组织和服务机构、组建国有资产经营公司、政府投股投资公司、重要物资储备公司、风险产业开发公司等。这类组织虽属国有，但政府不直接参与管理，交由行业组织管理。四是精简机构和工作人员要真正落到实处。这方面应贯彻如下原则：精简机构要与转变职能和工作方法相结合；缩减工作人员要以国家工作人员为衡量标准。