社会主义市场经济条件下政府分配行为的规范化，本文主要内容关键词为：条件下论文,社会主义市场经济论文,分配论文,政府论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
规范社会主义市场经济条件下的收入分配秩序是完善社会主义市场经济条件下收入分配制度的前提和基础。收入分配秩序是收入分配主体分配行为及其结果所呈现的状态。在社会主义市场经济条件下存在三个收入分配主体，即市场、企业和政府。规范社会主义市场经济条件下的收入分配秩序，首先要消除现实中这三个收入分配主体的分配行为所存在的诸多不规范、不合理的因素。本文仅从规范社会主义市场经济条件下的政府分配行为入手，论述规范社会主义市场经济条件下政府的分配行为。
一、政府分配行为的界定
在社会主义市场经济条件下，政府分配行为有狭义和广义之分。狭义的政府分配行为属于再分配，指政府作为最终分配主体是在作为初次分配的市场分配和企业分配的基础上进行的。广义的政府分配行为存在于分配的全过程。可见，狭义的政府分配行为对于收入分配的调节具有事后性、被动性，因而具有局限性，难以实现公平分配的调节目标。因而，我们这里讲的政府分配行为是广义的政府分配行为，以下简称政府分配行为。
政府分配行为有四个突出的特点：一是调节作用的全程性。在社会主义市场经济条件下，政府分配行为贯穿于收入分配的始终。其具体存在于三个不同的层面，即对分配起点的调节、对分配过程的调节和对分配结果的调节。① 其对分配起点的调节，指对生产要素所有者在进入分配过程之前的状况所进行的调节。其对分配过程的调节，指对生产要素所有者在分配过程中的分配状况所进行的调节。其对分配结果的调节，指通过各种再分配手段对初次分配的结果所进行的再调节。可见，政府分配行为不仅存在于再分配领域，还存在于初次分配领域。二是调节手段的多样性。在社会主义市场经济条件下，政府分配行为的实现途径和手段是多种多样的。其不仅在不同层面的实现途径和手段不同，在同一层面的实现途径和手段也不是单一的。例如：其对分配起点的调节包括普遍提高受教育的程度、实现失业人群的再就业等；其对分配过程的调节包括规范分配行为、打击非法牟利等；其对分配结果的调节包括完善税收制度、社会保障制度、转移支付制度等。三是调节内容的针对性。政府分配行为无论在哪个层面，都是针对存在的问题而实施的。在社会主义市场经济条件下，伴随改革的不断深化和社会生产力的不断发展，在收入分配领域，新情况、新问题不断出现。与之相适应，政府分配行为在不断研究新情况、解决新问题的过程中，其调节内容也在不断发生变化。例如：对不合理收入的限制、对非法收入的取缔、对低收入的保障、对高收入的调节等，这些都具有特定的针对性。四是调节依据的规范性。在社会主义市场经济条件下，政府分配行为借助于分配制度、分配原则及有关法律和法规来实现。政府分配行为调节依据的规范性源于这些分配制度、分配原则及有关法律和法规的规范性。这就要求这些分配制度、分配原则及有关法律和法规对于允许什么、禁止什么、提倡什么、反对什么都要有明确的规定，充分体现公平、公正的原则。
政府分配行为的功能集中表现在两个方面。其一，实现公平的功能。这里讲的公平包括两层含义，一是初次分配的市场内公平，即市场公平，二是再分配的市场外公平，即社会公平。② 在初次分配领域，政府分配行为首先通过对分配起点的调节力求实现每个社会成员分配起点的公平，然后通过对分配过程的调节力求实现各个社会成员分配过程的公平。在再分配领域，政府分配行为在初次分配的基础上通过各种必要而合理的调节力求实现每个社会成员最终收入的公平，即社会公平。市场公平与社会公平互为条件、相互促进。这正是社会主义市场经济条件下政府分配行为的本质要求和应有体现。其二，推动经济发展的功能。公平与效率是互动的，而效率的提高又推动着经济的发展。因而，政府分配行为实现公平的功能必然会衍生出推动经济发展的功能。政府分配行为对分配起点的调节，通过实现分配起点的公平，有助于合理开发和利用劳动力资源。政府分配行为对分配过程的调节，通过实现分配过程的公平，有助于调动劳动者和其他生产要素所有者参与生产的积极性，充分发挥各种生产要素的潜能。政府分配行为对分配结果的调节，通过实现社会公平，有助于激发广大劳动者的劳动热情和推动各种社会资源的优化配置。政府分配行为在这三个层面作用的结果，在实现不同层面公平的同时，必然会推动微观效率和宏观效率提高，从而推动经济发展。
二、政府分配行为的失当及其原因
现实中政府分配行为的特点未能充分体现，政府分配行为的功能未能充分发挥。这是因为，政府分配行为存在诸多不规范、不合理的因素。这些不规范、不合理的因素的存在是引发收入分配秩序混乱的一个重要原因。其具体表现在政府分配行为作用的三个不同层面。
第一，政府分配行为对分配起点的调节失当。这突出表现在两个方面。其一，对城乡受教育程度的调节乏力。城市办学条件好，投入多；农村办学条件差，投入少。据统计资料显示：2002年全社会教育开支5480亿元，其中76.9％用于城市，而农村只占23.1％。③ 其结果导致了农村入学率和教学质量普遍远远落后于城市，城市居民的文化素质普遍大大高于农村，由此导致了就业机会、岗位薪水及福利待遇的差异。其二，对失业人群实现再就业的调节乏力。据国家统计局的数据，“九五”期间全国城镇国有单位在岗职工减少了3159万人，城镇集体单位在岗职工减少了1648万人，两者合计减少了4807万人，登记失业率超过了4％。全国有15个省的50％的下岗职工难以实现再就业。此外，目前农村有1.5亿多剩余劳动力需要从原有的农业劳动岗位上转移出来而又没有门路。对于这些等待就业的城乡劳动者来说，没有工作岗位就意味着丧失了参与收入分配的机会。
第二，政府分配行为对分配过程的调节失当。这突出表现在五个方面。一是对企业分配的失控。政府对企业分配失控表现在两个方面：即分配总量失控和分配结构失控，致使企业忽视国家利益，片面追求企业分配水平，公有制企业尤其是国有企业的分配过分向经营者倾斜，非公有制企业的分配过分向企业所有者倾斜，致使企业内部的收入差距呈现出非正常扩大。二是对国有资产管理乏力。由于政府没有真正履行国有资产所有者的职能，致使国有资产在改制、破产等分配过程中大量流失。三是对垄断收入的限制乏力。我国的行业垄断是在政府保护下形成的。垄断行业凭借对某种生产要素的垄断或对某种经营范围的垄断以及政府给予的优惠条件，享有垄断经营的权利，处于超越竞争的市场环境中。其这种特殊的地位使本应属于国家的财产和利益变成牟取高额垄断利润的条件，获得大量超过平均利润的超额利润。这必然会拉大垄断行业与非垄断行业之间的收入差距。四是对灰色收入抑制乏力，对非法收入打击乏力。凡此种种，由于政府调节失当，我国分配过程中存在的问题是多种多样的。
第三，政府分配行为对分配结果的调节失当。这集中表现为高收入群体和低收入群体并存。据中国社科院经济研究所调查，我国收入最高的5％居民组占有20％的收入，收入最低的5％居民组只占有0.6％的收入，前者与后者的收入差距为33倍。④ 据粗略统计，目前我国个人拥有资产100万元以上的超过500万人、500万元以上的超过100万人。与此同时，我国还存在大量的贫困人口。在城镇，2002年初，全国享受低保的人数达到1235万人，还有大量的没有纳入低保范围的贫困人口。据专家测算：我国城镇贫困人口的上限为2300万人，约占城镇人口的5％，月人均收入为200元；我国城镇贫困人口的下限为1400万人，约占城镇人口的3％，月人均低保资金不足100元。⑤ 在农村，2003年底，按照年人均纯收入637元的绝对贫困标准，有2900万绝对贫穷人口。⑥ 此外，初步解决温饱但还不稳定的农村低收入人口还有6000万人。正因为这样，我国的基尼系数不断攀升，2003年为0.45、2004年为0.46。这不仅影响着社会公平的实现，也影响着市场公平的实现。
现实中，政府分配行为为什么会存在这些不规范、不合理的因素？其原因是多方面的，最主要的是制度缺位和制度乏力。
第一，政府对分配起点的调节缺乏规范的制度保障。其一，对城乡受教育程度的调节缺乏规范的制度和法律保障。自2001年开始我国对义务教育实行“在国务院领导下，由地方政府负责、分级管理、以县为主的管理体制”。与之相适应，其经费来源也以县乡财政为主。这是一种财权与事权不对称的义务教育经费供给制度。目前在全国义务教育投入中，乡镇负担78％左右，县级财政负担约9％，省、地(市)负担约11％，掌握全国财政收入60％的中央财政只负担2％左右。⑦ 由于县以下财政普遍比较困难，致使大多数农村义务教育经费短缺，公用经费支出中的绝大部分靠收费等预算外资金解决。同时，由于缺乏法律保障，不仅经费来源不合理，而且有限的经费被挤占和挪用的现象严重存在。其二，对失业人群实现再就业的调节缺乏规范的制度和法律保障。失业人群的再就业问题已经引起中央领导的高度重视，并强调“实施再就业工程”、“对弱势群体要给予特殊的就业援助”、“改善农村富余劳动力转移就业的环境”等。然而这些重要的指示精神远未落实，关键是缺乏制度和法律保障。正因为这样，企业减员的随意性得不到制约、失业职工再就业的艰难性得不到缓解、农村剩余劳动力尤其是失地农民转移就业遭受种种限制。
第二，政府对分配过程的调节缺乏规范的制度保障。其一，规范企业收入分配的有关制度及法律、法规不健全。一是制约企业合理确定职工收入分配总量的制度及监督企业合理确定职工收入分配总量的法律、法规不健全，致使不同所有制企业对职工收入分配总量的确定具有某种程度的主观随意性。二是具体合理确定企业内部分配结构的分配制度及监督企业合理确定分配结构的法律、法规不健全，致使不同所有制企业分配结构不合理的现象严重存在。其二，规范国有资产管理的有关制度及法律、法规不健全。一是对破产企业的审计制度及法律、法规不健全，对造成国企破产的直接责任者监管乏力、惩处不严，致使人为造成国企破产的现象一再发生。二是对改制企业的资产评估制度及法律、法规不健全，对评估机构和评估人员监管乏力，致使违规评估、低价评估的有关责任者得不到应有的惩处。三是对企业经营者的奖励制度、对企业职工的激励制度及有关法律、法规不规范，致使部分国有资产被个人无偿占用。四是缺乏对国有资产管理机构及其人员的制度约束和法律约束，对其损公肥私行为没有给予应有的处罚。其三，规范垄断收入的有关制度及法律、法规不健全。一是规范自然垄断行业和非自然垄断行业收入分配的规章制度不健全，致使垄断利润被截留。二是缺乏合理分配垄断利润和限制行政性垄断的法律、法规，致使不正常的行业利益经常化。其四，抑制灰色收入的有关制度及法律、法规不健全。一是具体限制各种灰色收入的制度不健全，致使其普遍存在。二是缺少限制获取灰色收入行为的法律、法规，致使其屡禁不止。其五，取缔非法收入的有关制度及法律、法规不健全。一是对牟取非法收入的行为缺少相应的约束制度，致使其有机可乘。二是严厉打击各种牟取非法收入的法律、法规不健全，如对打击造假、偷盗、贩卖人口、经营色情业等缺少相应的法律和法规，致使其严重存在。三是对有关职能部门的监管制度不健全，执法不严，致使以罚代判、重罪轻判现象严重存在。
第三，政府对分配结果的调节缺乏规范的制度保障。其一，调节高收入的有关制度及法律、法规不健全。一是个人收入申报制度、审计制度尚未建立，致使高收入群体的实际收入缺乏透明度，不仅数量难以全面掌握，而且个人收入来源不清难以区别对待。二是调节高收入的规章制度不健全。这突出表现为税收制度不完善，致使社会财产占有的不公平、分配起点的不公平得不到应有的调节。三是某些法律、法规如个人所得税法滞后，致使调节高收入的某些规章制度因缺乏法律依据而难以落实。四是对有关职能部门的监管制度不完善，致使已有的法规被软化、弱化。其二，调节低收入的有关制度及法律、法规不健全。一是社会保障制度及有关法律、法规不健全。我国社会保障的实施制度是多头管理、各自为政，分割了社会保障体系的完整性，削弱了社保资金的风险防范能力；社会保障覆盖面窄，只涵盖了行政事业单位、国有企业和少部分集体企业职工，其余的职工和大多数农民没有享受到真正的社会保障；社会保障水平低，城镇贫穷人口享有的最低生活保障只能维持当地最低消费水平，对改变他们的处境发挥不了应有的作用；有关法律、法规不健全，致使社保资金的筹集缺乏强制性、对有限的社保资金的管理和使用失控。二是转移支付制度及有关法律、法规不健全。转移支付收入来源制度不健全，致使转移支付规模太小；转移收入使用制度不健全，政府财政支出用于社会福利开支过少，用于政府投资和政府消费过多，2000年占全部财政支出的比重，经济建设费占36.2％、行政管理费占17.4％、社会福利支出只占1.3％⑧；有关法律、法规不健全，致使转移支付资金支付期执行时滞过长、管理过松、被挤占和挪用现象严重存在。
三、规范政府分配行为的对策
鉴于政府分配行为存在的种种不规范、不合理的因素及其原因，必须采取相应的对策。
第一，规范政府对分配起点的调节。其一，健全城乡受教育程度的调节制度及有关法律、法规。义务教育作为基础教育的核心内容属于财政教育支出的主要对象。按照义务教育法的规定，每个适龄儿童都有接受义务教育的权利和义务，政府应为每个适龄儿童提供免费义务教育。按照财权与事权相对称的原则，中央财政和省级财政作为财政收入主体应成为义务教育经费投入主体。为确保教育经费来源规范、使用合理，应制定专门的《教育经费法》和《教育投入法》。其二，“特别要关注就业机会的公平”⑨，健全失业人群实现再就业的调节制度及有关法律、法规。当前应建立和健全企业减员制度、下岗职工转岗制度、失业职工再就业制度、农村剩余劳动力转移制度等，并建立相应的法律、法规，确保不应下岗的不下岗、不应失业的不失业、可以转岗的不失业、必须失业的尽快实现再就业。同时，下岗职工转岗、失业职工再就业应立足企业内部、行业内部、地区内部；取消限制农村剩余劳动力转移就业的有关规定，并为其转移就业创造必要的条件。
第二，“特别要关注分配过程的公平”⑩，规范政府对分配过程的调节。其一，健全企业收入分配的有关制度及法律、法规。一是健全工资指导线制度，引导企业在生产发展、经济效益提高的基础上，围绕工资指导线基准线，合理确定企业分配水平。公有制企业尤其是国有企业收入分配总量提高的幅度不能超过企业劳动生产率和经济效益提高的幅度；非公有制企业支付给职工的工资不得低于当地政府规定的最低工资标准。二是在公有制企业完善按劳分配制度，在非公有制企业完善各生产要素按贡献参与分配的制度，合理拉开收入差距。这两个方面都要以法律、法规的形式加以强调。其二，健全国有资产管理的有关制度及法律、法规。一是健全国有企业破产制度、审计制度、稽查制度及有关法律、法规，依法追究直接责任者的经济及法律责任。二是健全国有企业改制制度、股份经营制度、资产评估制度及有关法律、法规，严防国有资产流失，依法严惩侵吞国有资产者。三是健全对企业经营者的奖励制度和对企业职工的激励制度及有关法律、法规，禁止把国有资产以赠股的形式无偿量化给个人。四是健全对国有资产管理机构及其人员的监督制度及有关法律、法规，对那些失职、渎职及犯罪行为依法严惩。其三，健全限制垄断收入的有关制度及法律、法规。对自然垄断行业，要加强工资总额和工资水平及价格控制，在加强财务监督的基础上，将垄断利润收归国家所有。对非自然垄断行业，要最大限度地引进竞争机制，打破部门垄断。其四，健全抑制灰色收入的有关制度及法律、法规。一是以制度的形式对各种灰色收入予以明确的限制。二是以法律、法规的形式对各种捞取灰色收入的行为予以禁止。其五，健全取缔非法收入的有关制度及法律、法规。一是健全对牟取非法收入行为的稽查制度和举报制度。二是健全严厉打击各种牟取非法收入的法律、法规，加大对牟取非法收入的打击力度，加大“犯罪成本”。三是健全对有关执法部门的监督制度、责任追查制度，确保执法部门严格执法、公正司法。
第三，“强化对分配结果的监管”(11)，规范政府对分配结果的调节。其一，健全调节高收入的有关制度及法律、法规，“有效调节高收入”(12)。一是建立和健全个人收入申报制度和审计制度。提高高收入者实际收入的透明度，在合理区分非法收入与合法收入、非正当收入与正当收入的基础上区别对待。二是适时开征财产税、房地产超面积使用税、财产交易税、遗产税、赠予税等税种，健全调节高收入的有关制度。三是健全和完善与原有调节制度及新建调节制度相适应的法律、法规。四是健全对有关职能部门的监管制度，确保各项调节制度及有关法律、法规的贯彻落实。其二，健全调节低收入的有关制度及法律、法规，“着力提高低收入者收入水平”。(13) 一是健全社会保障制度及有关法律、法规。变多头管理的社保体系为统一综合管理的社保体系，提高社保资金的风险防范能力；扩大社保覆盖面，各种类型所有制企业都要实施社会保障制度，并逐步向农村扩展；伴随生产力的发展和消费水平的提高，不断提高社会保障水平，切实解决低收入群众的住房、医疗和子女就学等困难；以法律的形式规范社保资金的来源，强化政府、企业、个人三者的责任和义务。二是健全转移支付制度及有关法律、法规。健全转移支付来源制度，加大转移支付的力度，目前主要是加大税制改革力度，确保转移收入随经济增长而增长；健全转移收入使用制度，压缩政府财政支出中用于经济建设尤其是行政管理的费用，使社会福利支出有较多的增加；健全有关法律、法规，切实加强对转移收入和转移支出的监管力度。
注释：
①安福仁：《论政府对收入分配的宏观调控》，《东北财经大学学报》2001年第3期，第13页。
②尹吉成，朱汝峰：《市场经济下的效率与公平及其实现机理》，《济南大学学报》2003年第1期，第53页。
③付光明：《基础教育审计出的有关问题及其深层的体制原因》，《审计月刊》2004年第11期，第38页。
④杨宜勇等：《中国收入分配理论与政策研讨会综述》，《经济学动态》2005年第5期，第120页。
⑤韩经建：《低收入人群的社会保障》，《鲁行经院学报》2003年第3期，第9—10页。
⑥国家统计局农村社会经济调查总队：《2004中国农村贫穷监测报告》，北京：中国统计出版社，2004年，第11页。
⑦刘乐山：《中央和省级财政分摊农村义务教育经费的经济学思考》，《教育与经济》2004年第4期，第51页。
⑧王振中：《市场经济的分配理论研究》，北京：社会科学文献出版社，2004年，第408页。
⑨⑩(11)(12)(13)《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十一个五年规划的建议》，北京：人民出版社，2005年，第29页。