能源政策评估的国际趋势与特征，本文主要内容关键词为：特征论文,能源论文,趋势论文,政策论文,国际论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
［中图分类号］F43/47.62 ［文献标识码］A［文章编号］1003-1154（2008）03－048-03
一、能源政策评估的界定和重要性
能源政策评估是指找出正在实施的能源政策所使用的方法及其所服务的目标的过程。西方主要发达国家的政府和国际组织积极开展能源政策评估活动，将公共政策评估的工具和方法与能源领域的具体问题相联系，通过标准化的程序和科学化的方法，为政策制定者提供客观全面的结论，旨在更好地推动政策目标的实现、提高政策制定和执行能力，最终实现能源发展与社会经济、环境和伦理价值等要素之间的良性互动。
二、能源政策评估的国际趋势
（一）能源政策评估旨在促进能源安全和环境保护的落实
能源政策评估的动机和主旨需要有效地回应全球能源战略的时代议题，促进能源战略和政策目标的有效落实。正如国际能源署2006年的《国际能源报告》所说，当今世界正面临两种能源威胁，一方面，我们无法以能承受的价格获得充足可靠的能源供应；另一方面社会又面临由于过度消耗能源而导致的环境损害。① 能源安全和环境保护成为当今全球能源战略的主要议题。
从实践来看，大多数发达国家进行能源政策评估的主旨就是为了促进能源安全和环境保护这两大能源目标的落实。能源政策评估对于能源效益和安全的衡量，其主旨在于评估能源政策和项目对于能源成本节省和减排等问题的解决是否达到了预期效果。例如国际能源署近年来颁布的《世界能源展望》，以及美国橡树岭国家实验室（ORNL）为美国能源部（DOE）2002年开展的国家能源项目中的能源效率和可再生能源活动② 等。能源政策评估对于环境保护和可持续发展的衡量，其主旨在于激励组织的领导者为了改善财政绩效、为更有效地利用能源资源而奋斗。例如英国政府制定的“能源管理的优先次序：自评工具”③ 和美国土地天空地方委员会制定的“能源效率：高层领导面临的挑战”④ 等。各种能源政策的评估的最终目标，都是测量并推动能源安全和环境保护的实施和协调发展。
（二）对于技术理性、经济理性和社会理性三者的权衡贯穿能源政策评估始终
能源政策评估需要建立一套衡量行为的参照系，参照系的选取往往取决于人们的价值选择。美国政治学家P.狄辛从理性角度出发，提出政策评价的标准可以按照人类社会追求的理性分为：技术理性、经济理性、法律理性、社会理性和实质理性五种。⑤ 当前的能源政策评估标准，主要考虑的是经济理性⑥ 和技术理性⑦，逐步重视社会理性的回应，而较少涉及法律理性的问题。
在经济理性和技术理性的指导下，各国在能源政策评估实践中发展出了各种可操作的、客观的、系统的评估标准、程序与指标。例如世界能源研究的领导机构之一的美国橡树岭国家实验室，在1978年开展的“美国联邦政府住宅节能计划的效果评估”⑧，1983年开展“美国国际开发署／开罗能源政策的规划项目的期中评估”⑨ 等。然而，人们逐渐发现成功和失败是模糊的概念，能源政策评估标准应该能够与社会主流规范和价值相吻合，即反映社会理性，能源政策评估开始重视公众的满意度、幸福感以及人类社会的发展等价值标准。
真正重要的不是能源政策的经济标准是否实现，而是能否通过政策引导促进人们形成节能意识和行为，最终推动节能社会、和谐社会和可持续发展社会的前进。
（三）能源政策评估主体倾向于政府主导的多元参与体系
能源政策评估主体不同，评估的侧重点和结果会有很大的不同。政府的职能和责任决定了其在能源政策评估中的主导作用。当前，能源政策最为常见的评估主体是政府的财政部门、立法部门以及评估机构，社会的咨询公司和研究机构也会被政府的各种分支和机构雇用，以进行有偿评估。以美国为例，美国审计总署（GAO）是联邦政府在世界各地所开展活动的项目评估和政策分析的主要机构。GAO在2007年开展了37项能源项目评估，广泛涉及政府部门有关能源安全、能源效率、能源科技、能源市场等各种政策活动⑩。第三方评估机构发挥其专业知识和立场中立的优势，可以减少政治因素和政府利益对于评估结果的影响。公众的广泛参与能够推动各种问题不断输入政治系统，有助于能源政策更好地实现大多数人的利益需求。
第三方机构和社会公众参与的另一个重要原因是政府部门评估预算削减的压力。为了降低能源政策评估的成本，政府一方面调动社会力量来分担正式评估的成本，例如美国政府将部分能源政策评估事业交给国家实验室等专业性评估机构；英国中央政府将能源政策评估的权利和责任更多地下放到地方政府；丹麦政府推动成立的丹麦节电信托基金（Danish Electricity Saving Trust）等，另一方面开始关注非正式评估手段，指导社会组织和公众的能源效率自评。
（四）能源政策评估指标包括能源类指标、经济类指标和社会类指标
能源政策指标是政策目标的具体化，是衡量政策目标的尺度。根据指标所要衡量的具体能源政策领域的不同，可以将能源政策指标粗略地划分为能源类指标、经济类指标和社会类指标。
1.能源类指标
能源指标用于描述各地区能源分布、生成和消费的基本状况，英、美等国家常用的能源类指标一般包括：（1）能源储量分布；（2）能源供应成本；（3）能源开发技术；（4）能源可利用性；（5）能源环境约束；（6）能源节约机制；（7）能源生产结构；（6）能源消费结构；（7）能源安全度；（8）能源效率等。
2.经济类指标
经济指标用于分析能源政策的成本和收益，以衡量其对社会经济的贡献。以日本的可再生资源回收政策为例，其政策评估以减少废弃物的经济指标作为重点，采用了资源化率、回收政策实施费用占GDP比例、效率系数等指标。(11) 其中资源化率意味着回收政策的效益，资源化率越高，回收政策的效益越高。回收政策实施费用占GDP比例和效率系数是政策效率的评估尺度，前者越低、后者越高就表明政策实施的成本越低，就越符合节约型社会的理念。(12)
3.社会类指标
社会指标用于衡量能源政策对社会价值和目标的影响。以美国“国家能源项目的效果评估”为例，其政策指标广泛涉及了各种社会组织的节能意识和行为，具体指标包括(13)：大众传媒，学校教育项目，工作团队／培训，改造，能源审计，政府机构的高效能产品的获取，技术支持，贷款和资助，法规和标准，评价和标识，家庭能源评级系统和能源效率按揭，财政激励，减息计划，替代能源，能源应急计划，税收抵免，交通信号和控制，合伙用车／上下班合伙用车等。
4.综合型指标
除了单独测量上述三种指标，还可以将各种指标统一起来形成综合指标，用以表明一个国家或地区的能源总体发展情况。以世界能源理事会在其“能源效率：全球视野下的指标、政策和评估”为例（见表1），他们认为能源效率不仅是技术的问题，也是有效服务的问题，因此编制了一套涉及能源指标、经济指标和社会指标的综合评估指标体系。
（五）能源政策评估方法注重定性分析和定量分析的有机结合
能源政策评估的操作方法，可以从定性分析和定量分析两个角度加以区分。定量分析方法包括对比分析法、成本—效益分析法、统计抽样分析法等；定性分析方法包括焦点团体法、深度访谈法、非介入性研究方法等。当前，越来越多的评估开始将定性分析和定量分析相结合，采用多目标综合评估法进行全面分析。
1.定量方法
能源政策的定量分析，运用科学程序和严谨方法，能够较为客观地分析能源政策对于能源指标和经济指标的影响。以国际能源署（IEA）2004年的《世界能源展望》为例，报告通过建立和分析“世界能源模型”，设计不同的政策方案来分析政策行为和技术发展对能源需求、供应、贸易、投资和二氧化碳排放的影响(14)。然后，将可选择政策方案和基准方案进行预测和对比，从而模拟和预测出改进能源政策可能带来的显著成效。尽管“世界能源模型”已经发展得相对成熟和完整，但是近年来各个国家机构统计时间序列缺失和数据不全等数据质量问题却严重损害了统计和评估的质量。此外，对于那些设计价值判断的社会指标而言，量化工作就显得更加困难。
2.定性方法
能源政策的定性分析，主要用于测评能源政策的社会产出与社会影响，强调利益相关者的内心感受，并肯定能源问题中存在的多元价值观。例如“能源效率：高层领导面临的挑战”(15)，该指南是美国的一个能源协会制定的能源自评指南，主要采用的是决策制定方法和行为目标方法进行定性评估。它提供了有关组织相关能源效率的一系列问题，通过领导者与员工对这些问题的回答，总结出一个关于组织的能源使用和成本的优化理解。
在实践中的能源政策评估越来越多地采用定性和定量相结合的方法。定量分析可以较好地保证技术精确和方法严谨，却容易产生效用的危机；定性分析可以较好的回应社会的价值分析和利害相关者的内心感受，却经常受到科学性和精确性的质疑。由于各种分析方法之间存在互补性，在实践中根据具体情况的可行性约束，进行适当的定量和定性相结合的方法。
三、能源政策评估的特征分析
大多数发达国家（如美国、英国、日本和德国）的政府机构，以及主要的国际性能源组织（如联合国可持续发展委员会、国际能源署和世界能源理事会），在研究和实践中积累了丰富的能源政策评估经验，体现为四大主要特征。
（一）能源政策评估体现能源战略与系统整合的诉求
能源政策评估置身于复杂多变的组织环境之中，要求用持续发展的观点去衡量能源政策所产生的效果。主要包括了能源政策评估与能源战略管理之间的关系，能源政策评估与政府治理工作之间的关系，能源政策评估与社会可持续发展之间的关系等。卓有成效的能源政策评估，基本上都是建立在战略性的能源思考与系统化的全面考量之上。
（二）能源政策评估重视三方主体与利益均衡机制的建构
多元化主体参与意味着多元利益的诉求和冲突，主要体现为：政府部门、第三方机构和公众三方的利益冲突和博弈，各主体内部的利益冲突，以及各主体的自身利益和公共利益之间的冲突等。对于技术理性、经济理性和社会理性的适当抉择以及利益均衡机制的建构，有助于缓解主体之间的利益冲突并引导各主体更好地与公共利益相协调一致。
（三）能源政策评估建立多元指标进行全面评估
为了能够全面、客观地测量政策效果，能源政策评估需要编制一套全面、多元、便于操作的能源政策评估指标体系。能源政策评估指标需要充分地体现能源与社会生活各个领域的普遍联系，才能更加有效地引导人们在实践生产和生活当中的节能意识和节能行为。
（四）能源政策评估运用科学方法进行客观评估
能源政策评估得以在西方发达国家广泛应用，很大程度上得益于政策科学研究所提供的一系列科学、客观的评估方法。定量评估工具为能源政策评估提供了科学的程序和方法，提升了能源政策的经济效率和技术可行性。定性评估工具提供了评估者的客观立场和多元价值衡量，提升了能源政策的社会效益和政治可行性。客观评估需要评估者根据具体的政策环境和条件，选取适当的主要分析途径，同时结合其他分析方法的结果做出综合性的评估结论。
注释：
① International Energy Agency,World Energy Outlook 2006 Summary and Conclusions,http://www.iea.org/
② An evaluation of state energy program accomplishments:2002 program year,Martin Schweitzer,Bruce E.Tonn,July 2005,www.osti.gov/bridge
③ Energy management priorities:a self-assessment tool,Good practice guide 306,www.energy-efficiency.gov.uk
④ Energy efficiency:challenge to top management,self-assessment guide for energy saving opportunities,Waste reduction partners,www.landofsky.org/wrp
⑤ 林水波，张世贤：公共政策[M].五南图书出版社公司，1995,1.
⑥ 经济理性，意指能源政策是否以最低的成本提供最大的效益，是否对社会有效率。技术理性，意指能源政策是否有效地解决有关能源开采、运输、储备、转换、利用等科学技术问题。
⑦ 技术理性，意指能源政策是否有效地解决有关能源开采、运输、储备、转换、利用等科学技术问题。
⑧ Eric Hirst; Janet Carney,Effects of Federal Residential Energy Conservation Programs,Science,New Series,Vol.199,No.44331,pp.845－851
⑨ OAK RIDGE National Laboratory,Intermediate Evaluation of USAID/Cairo Energy Policy Planning Project,ORNL/TM-11664
⑩ GAO Performance and Accountability Report 2007，美国审计总署，http://www.gao.gov/index.html
(11) 全国都市扫除会议．废弃物处理事业状态调查统计资料各年版[M].日本环境出版社，1994～2003.
(12) 苗建青，吴军，方敏．日本再生资源回收政策及其绩效评估，中国国土资源经济，2007.
(13) An evaluation of state energy program accomplishments:2002 program year,Martin Schweitzer,Bruce E.Tonn,July 2005,www.osti.gov/bridge
(14) 国际能源署．世界能源展望2004[M].中国石化出版社，2006.
(15) Energy efficiency:challenge to top management,self-assessment guide for energy saving opportunities,Waste reduction partners,www.landofsky.org/wrp
标签：中国的能源状况与政策论文; 政策评估论文; 能源效率论文; 能源论文; energy论文;