国家治理现代化的公共服务路径，本文主要内容关键词为：公共服务论文,路径论文,国家论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
目前，学界关于推进国家治理现代化的路径，主要有两大观点。第一种观点：通过国家治理的法治化路径，实现依法治国[1]。第二种观点：通过社会治理来推动国家治理，即国家治理的社会化创新路径[2]。中国共产党的领导和执政地位决定了国家治理现代化进程离不开党的治理现代化。党的十八大报告首次提出建设服务型政党的要求。因而，政党转型即服务型政党建设与国家治理现代化之间存在何种逻辑？政党又是如何影响和约束国家治理现代化？这些仍需深入的研究。同时，国家治理现代化的法治化和社会化路径都是比较宏观的路径，需要构建微观路径支撑。本文的逻辑在于国家治理现代化的社会化路径要以公共服务作为切入口；但是，公共服务又需要以政党和政府的转型为前提；从而，通过政党、政府和社会组织的转型联动匹配来推动国家治理现代化。 1 公共服务：国家治理现代化的微观路径 国家治理现代化，就是要在执政党、政府、市场、社会之间，构建一种规范理性的权力分享、责任分担、资源共享、合作共治的稳定关系模式和社会治理格局[3]。推进国家治理现代化的宏观路径首先是理顺政府、市场、社会三方关系，而理顺政府、市场和社会三方关系要有一个突破口，这个突破口就是公共服务，因为公共服务与社会治理具有内在逻辑关系。社会治理的重要目标就是预防和化解社会矛盾，促进社会公平正义。公共服务水平直接关系到社会治理能力的高低，也直接关系到社会治理目标能否实现。社会治理创新的重要路径就是通过提升公共服务水平来关注民生，化解社会矛盾，促进社会公平正义，推动社会治理现代化。公共服务与社会治理的内在逻辑表明，公共服务是推进宏观社会治理和国家治理现代化的一个重要的微观路径。 根据“多中心制”理论，公共服务实现有效的治理，须推动公共服务的“多中心制”，构筑多元化的公共服务治理主体。社会治理创新需要重构中国的政府、市场和社会关系，实现政府、市场、社会三者的协同合作，构筑社会治理的多元化主体。公共服务的“多中心制”，要求政府、市场和社会协同合作，发挥各自的优势，满足居民的多样性的公共服务需求，实现公共服务供求均衡。公共服务供给过程中的多元化主体也正是政府、市场和社会三者关系的重构，政府向市场、社会集权的一元化供给主体转向政府向市场、社会赋权，激发社会组织活力形成的多元化供给主体，实际上就等于政府需要释放社会成长空间，让市场来配置资源，让竞争来提升公共服务供给效率。同时，公共服务的供求要实现均衡，需要民众的公共参与，改变政府与社会的关系。因而，公共服务不仅是社会治理的重要内容，而且也是重要的突破机制。从公共服务供给过程中逐步重构政府、市场和社会的关系，成为国家治理现代化的一个重要的微观路径。 2 国家治理现代化的公共服务路径分析 国家治理现代化的公共服务路径，在于公共服务能够有效推动国家治理现代化的进程。这可以从两个方面加以阐释。一是公共服务与国家治理现代化存在逻辑的匹配关系，两者的核心要素存在高度契合性，公共服务是国家治理现代化建设的重要内容之一。二是公共服务本身就是推进国家治理现代化的有效机制，体现在作为国家治理现代化重要内容的社会治理创新机制上。 治理包括统治和管理的意思，包含一定的强制力和非强制力，是介于统治与管理之间的一种行为或活动，基本要素是治理主体、治理客体、治理目标和治理方式[4]。有学者认为，国家治理体系与治理能力的现代化包括以下几个方面：一是国家治理的制度化、法治化、规则化与规范化；二是治理主体的多元化；三是治理手段的网络化；四是国家治理的价值取向即关注效率，更关注社会公平正义[5]。国家管理与国家治理最大的区别就在于治理主体由“单中心”向“多中心”转变，治理手段由刚性管制向柔性服务转变，治理空间由平面化向网络化转变，治理目的由工具化向价值化转变[6]。综合学者对治理内涵和国家治理现代化内涵的理解，一般将治理价值、治理主体、治理结构、治理方式和治理模式作为治理现代化的基本要素。 2.1 国家治理现代化的公共服务路径：治理现代化要素的契合性 公共服务作为国家治理现代化的微观路径，在于公共服务与治理现代化的价值追求、主体、结构、方式和模式这五个要素存在高度契合性(见图1)。
图1 国家治理现代化的公共服务微观路径匹配 2.1.1 公共服务治理价值的追求也是国家治理现代化的价值追求 任何国家治理都有其价值取向，中国的国家治理现代化也有自身的价值取向。民主法治、公平正义、安定有序、充满活力是社会治理的价值追求。作为社会治理的重要内容之一的公共服务治理的价值追求也是公平正义。从现代化的走向来看，推进国家治理现代化，应该包括国家治理的科学化、民主化、公平化和法治化这四个主要趋势[7]。“法不阿贵，绳不挠曲”，这是法治精神的真谛。法律面前人人平等，实现社会公平正义，这是我们党治国理政的一贯主张和根本追求，也是中国特色社会主义的内在要求[8]。公共服务治理的价值理念与国家治理的价值理念具有一致性。目前公共服务的非均等化供给产生的公共服务享有权利的不公平性，体现在城乡居民、不同单位性质职工的公共服务享有差别化对待，不是公共服务治理遵循的理念，恰恰是需要改革的价值理念。基本公共服务均等化有利于改变传统少数人垄断性享有社会权利的状况，使社会每一个个体都能基于公民资格而普遍享有基本社会权利从而有利于减少传统由制度化排斥所造成的权利贫困和机会不均等[9]280。基本公共服务均等化的公平性要旨在于实现居民公共服务享有权利的公平，这与国家治理现代化的价值追求是高度契合的。 2.1.2 公共服务治理主体也是国家治理现代化的重要治理主体 党的十八届三中全会指出，“适合由社会组织提供的公共服务和解决的事项，交由社会组织承担，支持和发展志愿服务组织”。过去的“全能型政府”包揽了公共服务所有生产与提供，政府是公共服务的唯一中心主体，导致公共服务供给绩效低，不能够有效应对居民日益增长的公共服务需求。由于“全能型政府”存在“政府失灵”，市场也存在“市场失灵”，社会志愿组织同样存在“组织失灵”，而这三个主体在不同领域具有各自的优势，因而需要有机协调，发挥优势，共同成为公共服务治理的多元主体。特别是当前中国公共服务供求矛盾突出，有效应对居民的公共服务快速增长需求更加需要实现政府、市场和社会组织的有效合作，发挥各自的优势，形成互补，构筑公共服务供给的多中心主体。国家治理的主体同样也是多元的，因为治理最为突出的特征就是要求人们重新理解政府的作用，科学合理地界定政府、市场、社会组织与公民之间的关系。一句话就是：治理主体多元化。因而，公共服务治理主体也同样是国家治理的重要主体，国家治理现代化的主体多元化与公共服务治理主体的“多中心制”是高度一致的。 2.1.3 公共服务网络治理结构也是国家治理现代化的治理结构选择 在传统社会向网络社会转变的同时，网络化时代的治理需求也发生了重大转变，要求国家治理结构的网络化。国家治理的结构从垂直型走向扁平化，即从科层制的垂直治理结构向扁平化的网络治理结构转型[10]，这是国家治理结构的演变趋势。公共服务治理结构同样也要求网络化。传统的公共服务的政府垄断式供给难以有效地反映居民的公共服务的真实需求，导致供求结构的不均衡。社会的分化、利益的多元化、居民的公共服务需求也日益多元化，自然，供给主体也需要多元化，政府再也不是唯一的供给主体，公共服务的供给走向“多中心”而非“单中心”。另外，国家治理现代化要求重构国家、市场和社会的关系，就是政府向市场放权、政府向社会放权，形成政府、市场和社会互动合作，有效解决“政府失灵”“市场失灵”“(志愿)组织失灵”，提升国家治理绩效。公共服务治理结构也同样需要重构政府、市场和社会的关系，让市场和社会充分发挥作用，让市场在资源配置中起决定性作用，激发社会组织活力。政府购买公共服务，市场和社会组织承接政府的公共服务供给责任，政府从微观干预转向宏观调节。因而，公共服务的有效治理转向网络化治理结构，这同样是国家治理现代化的治理结构选择。 2.1.4 公共服务治理的法治化也是国家治理现代化的治理方式 党的十八大指出，“法治是治国理政的基本方式”。国家治理现代化的基本方式就是实现法治化。基本公共服务不均等化供给已是不争的事实，这说明不仅是政府财政投入不足，更重要的是政府公共服务供给治理的法治化缺乏。通过法治实现基本公共服务均等化，成为现代公共服务治理方式的必然选择。国外的公共服务保障体系的经验也表明，法治化是必然选择。反观我国现实，基本公共服务均等化迄今没有法治化。一个基本的事实是城乡公共服务非均等化供给格局从改革开放以来一直延续，其中法律缺失是重要根源。目前我国没有科学制定城乡公共服务均等化供给的《基本公共服务法》。由于《基本公共服务法》的缺位造成基本公共服务均等化供给没有法治保障，基本公共服务均等化还是一种梦想而非现实。良法善治的现代法治精神缺位也是导致基本公共服务不均等的根源之一。法治精神的缺位导致基本公共服务理念出现异化，法律制度的缺位导致基本公共服务权利出现异化[11]。公共服务治理方式的法治化是保障最广大人民群众利益的最有效方式，是实现可持续发展的必然选择。公共服务治理的方式与国家治理现代化的方式是基本一致的，也是实现法治化。 2.1.5 公共服务的参与式治理也是国家治理现代化的治理模式选择 公共服务治理的主体是多元的，国家(政府)、市场和社会组织多个治理主体发挥各自的优势，形成有效的互补合作，形成参与式治理。国家治理现代化的一个重要维度就是政府、市场和社会之间的协同关系，政府向市场和社会分别放权，就是赋权给市场和社会主体参与国家治理。政府不向社会放权，社会就缺乏活力，单纯依靠政府力量提供公共服务，结果就是公共服务供给不足。根据国际货币基金组织和世界银行的相关数据，中等收入国家(人均GDP3 000～6 000美元)，在医疗卫生、教育和社会保障方面的公共支出占财政支出的比重平均为54%，而我国(2011年人均GDP为5 432美元)2010年数据仅为29.47%，甚至低于人均3 000美元以下的中低收入国家(42.7%)[12]。显然，政府的单一治理主体能力有限，需要发挥社会力量来弥补政府供给不足。另一个问题是，目前我国社会组织力量比较薄弱。根据2010年中国经济体制改革研究会的一项课题研究表明，从每万人拥有的社会组织数量看，法国为110个，日本为97个，美国为57个，新加坡为14.5个，巴西为13个，而我国仅为3.2个[13]。公共服务供求均衡要求居民(需求方)充分显示其公共服务需求信息，这一过程必须通过居民的公共参与才能够实现，否则，供给方难以依据需求方的需求来提供公共服务，往往造成大量的公共服务供求结构失衡现象。所以，公共服务实现供求均衡需要实施参与式治理，推动社会力量成长，激发社会组织活力，与政府形成有效协调关系。公共服务治理的参与式模式与推进国家治理现代化的要求是高度一致的，国家治理现代化的重要前提也是有效构筑政府、市场和社会的协调关系，形成多元化治理主体，实现政府的简政放权，向市场和社会赋权。基于此，公共服务的参与式治理也是国家治理现代化的治理模式。 2.2 国家治理现代化的公共服务路径：社会治理创新机制 传统的国家治理模式存在较大的负外部性：经济快速增长然而社会建设相对滞后，社会问题与矛盾累积，群体事件增多。基于有效解决社会矛盾与缓解社会冲突，党的十八届三中全会正式提出了创新社会治理这一新的要求，实现社会管理向社会治理转变。社会治理创新需要推进社会建设和有效化解社会矛盾与冲突。公共服务能够有效推进社会建设和化解社会矛盾与冲突，推动社会治理创新，进而实现国家治理现代化。 解决传统的经济发展方式带来的社会问题需要加强社会治理创新，社会治理创新所要解决的社会问题，就是中国经济增长与社会建设的不平衡问题。例如经济增长了，但教育、医疗、住房等民生类公共服务问题却突出。推进基本公共服务均等化战略正是基于有效解决经济社会发展不平衡的要求。社会治理的本质就是政府主动谋求与社会组织合作，共同解决社会问题，增进社会秩序，协同提供公共产品和社会服务，改善社会福祉[14]。因而，社会治理的重要内容就是有效提供公共服务，满足居民日益增长的公共服务需求。“生态平衡、社会公正、公共服务、社会和谐等议题逐渐成为中国治理改革的重点内容”[15]，这充分说明公共服务是社会治理创新的重要内容，也是社会治理创新的一个重要路径。党的十八届三中全会明确指出，“要紧紧围绕更好保障和改善民生，深化社会体制改革，推进社会领域制度创新，推进基本公共服务均等化，加快形成科学有效的社会治理体制，确保社会既充满活力又和谐有序”。 公共服务如何有效推进社会建设和社会治理创新呢？治理强调主体的多元化，这已经成为共识。主体的多元化，意味着政府向市场、社会放权和赋权，政府职能要实现转变，从经济建设型政府向服务型政府转变。2002年党的十六大对政府职能作了新的概括，指出政府主要承担经济调节、市场监管、公共服务、社会管理这四大职能。2005年修订的《国务院工作规则》提出，国务院及各部门要加快政府职能转变，全面履行经济调节、市场监管、社会管理和公共服务职能。公共服务成为政府的四大关键职能之一。实现政府从经济建设到提供公共服务的转型，就是说，政府要向市场和社会释放空间，放权于市场和社会，让市场和社会成为重要的治理主体之一，使政府职能回到提供基本的公共服务上来。政府的公共服务职能的回归，会释放市场和社会力量成长的空间，重新构筑政府、市场和社会的关系，从全能型政府向有限型政府转变，放权于市场和社会，推动治理主体多元化的形成。因而，公共服务推动社会治理创新的逻辑在于公共服务通过推动服务型政府建设来重构政府、市场和社会的关系，推动治理主体多元化的形成，有效推进社会治理创新。 另外，公共服务作为社会治理创新的重要机制，在于它能够促进社会权利平等和有效预防和化解社会矛盾。党的十八届三中全会指出，“要改进社会治理方式，激发社会组织活力，创新有效预防和化解社会矛盾体制，健全公共安全体系”。社会治理的重要目标就是有效预防和化解社会矛盾。有学者研究指出，目前的社会权利不平等是诱发社会矛盾冲突的一个重要因素[16]。基本公共服务均等化，有利于改变部分人垄断性享有社会权利的状况，使社会每一个个体都能基于公民资格而普遍享有基本社会权利，从而有利于减少由制度化排斥所造成的权利贫困和机会不均等[17]。让居民平等地享有基本公共服务被认为是社会权利的核心内容。对当前及未来的中国来说，社会权利平等是权利平等的一个重要目标。有学者认为，目前我国的重大任务需要解决社会权利平等问题，“在新中国，按理想的类型划分，如果前30年主要解决的是国家权力问题，改革开放30年则是公民的经济权利。而在当下，中国政治发展的优先选择则是以社会保障为主的公民的社会权利”[18]。实现公共服务享有权利平等，能够推动社会权利平等，有效预防与化解社会矛盾冲突。“以维权为中心的社会权利价值取向旨在以满足公共利益需求、维护并增进公民各项权利和福利为核心，通过不断提供公共产品和提高公共服务质量，构建多元合作治理机制来协调社会关系，解决社会矛盾和社会冲突。”[19]公共服务享有平等与否，直接关系到社会权利的平等与否，也直接关系到社会矛盾冲突的形成与发生。基于此，公共服务是社会治理创新的重要机制。 3 公共服务路径的“三维”联动：政党、政府、社会组织的联动匹配 宏观建立在微观基础之上，微观受制于宏观。公共服务作为国家治理现代化的重要微观路径，理论上是可行的，而具体实践还需要政党、政府与社会组织的“三维”联动匹配。公共服务治理的前提是治理主体的多元化，这与政党、政府、社会组织之间的转型有着最为密切的关系。微观的公共服务路径主要是受制于政党、政府和社会组织的宏观环境。按目前及未来的发展趋势，只有服务型政党、服务型政府与服务型社会组织的“三维”联动才能够突破宏观环境制约，让公共服务真正成为国家治理现代化的微观路径。由此，有必要进一步分析政党、政府与社会组织对公共服务路径的内在影响机制。 中国共产党是中国特色社会主义现代化建设事业的领导核心，可以说，中国共产党的治理现代化是中国国家治理现代化的关键。同时，政府治理现代化是国家治理现代化的重要组成部分，推进国家治理现代化，要求同步推进政府治理现代化[20]。政府转型发展是实现国家治理现代化的重要前提。作为国家治理的重要组成部分——社会治理，其关键是激发社会组织活力。有学者就指出，改革开放以来中国国家治理的基本进程主要是围绕三个结构性主题展开的，“一是政府与公民的关系，二是中央与地方的关系，三是政党与国家的关系，这三组关系在全局上具有决定性意义”[21]。因而如何实现政党、政府、社会三者的转型发展是实现公共服务体系与能力现代化的前提，进而也是推进国家治理现代化的前提条件。图2勾勒了实现公共服务路径的前提基础。
图2 政党、政府、社会组织的转型联动匹配与国家治理现代化 中国国家治理现代化必须实现政党治理现代化，因为历史逻辑决定了中国共产党在中国现代政治结构要素生成阶段扮演着领导者和推动者角色[22]。改革开放前，我国实行计划经济体制与“单位制”，国家几乎垄断了全部重要资源，并几乎对全部社会生活实行严格而全面的控制，同时对任何相对独立于国家之外的社会力量，要么予以抑制，要么使之成为国家机构的一部分，从而建立起“强国家、弱社会”的模式。对于当时的国家行为模式，邹谠(Tsou Tang)将之形容为“全能主义”(totalism)国家[23]。中国的政党、政府被学者称为全能主义的政党和政府。改革开放前的中国，政党、政府和社会呈现高度一元化特征，社会几乎没有自己独立的空间，社会力量弱小，社会组织难以获得生存的基本资格，处于一种依附型形态。改革开放后，面对社会转型和发展的现实需求，政党、政府与社会三者的关系出现了新的变化，党的十八大指出，“要围绕构建中国特色社会主义社会管理体系，加快形成党委领导、政府负责、社会协同、公众参与、法治保障的社会管理体制”，这就要求从政党一元化治理模式向以政党主导的多元合作治理模式转变。 公共服务治理目前的重要缺陷在于政府垄断式供给，供求矛盾突出。实现公共服务供求均衡配置的前提是存在多元化的治理主体，自然包括社会组织这一重要的治理主体，党的十八届三中全会就指出，“要改进社会治理方式，激发社会组织活力”。社会组织的成长需要有相对独立的空间，也就是说，要从政党、政府、社会之间的高度一元化转向政党主导的多元化。目前，政党和政府转型依然比较缓慢，“1978年以来，党和政府通过不断推进的改革将原本属于社会的权力和资源交还给社会，但核心权力、关系党的生存和发展的资源以及政治战略性资源仍然牢牢掌控在自己的手中”[24]。实现政党转型，就是按照党的十八的要求建设服务型政党，从主要抓经济建设为中心转向经济社会并重，更加重视社会建设，为社会成长提供应有的空间。 改革开放前，全能主义的政府形成了政府主导资源配置的格局，没有为社会成长创造良好的空间，政府大包大揽地承担了几乎所有的责任。改革开放后，党的工作中心实现了转移，即从阶级斗争转向经济建设，政府的中心工作也转移到经济建设。“以经济建设为中心”无疑是正确的，但不应该只有经济建设而几乎没有社会建设，政府支出不应该形成“重经济、轻服务”(重视经济建设，忽视公共服务提供)偏向格局，并从而导致经济社会发展不平衡，公共服务供给不足且非均等。由于政府自身实际上有限的能力和基于与其他主体(市场、社会)相比的效率劣势，政府垄断式提供的公共服务常常是没有效率的。 政府公共服务治理现代化，需要推动政府自身的转型，实现政府、市场与社会等治理主体的多元化。推进公共服务治理现代化首先必须是政党转型，同时政府也相应地需要转变，从经济建设型政府转向服务型政府。这就是说，一方面，需要把错装在政府身上的“手”拿掉，把行政干预的全能型政府改革成市场充分发挥作用的有限型政府，把与民争利的政府改革成面向公共利益的服务型政府，重塑政府形象；另一方面，要分权、放权于社会，积极培育社会，鼓动社会参与，激发社会活力，重塑社会形象，不仅形成“国家在场、市场在场”，而且形成“国家在行动、社会在行动”的社会治理体制，在社会建设和社会治理中促进国家与社会之间的合作，推进社会治理主体多元化[25]。这就是说，有了政党和政府的转型，同时社会组织转型也需要加以配合，形成服务型社会组织。党的十八以来，新一届政府通过简政放权，推动政府职能转变，建设服务型社会，“把该放的权力放掉，把该管的事务管好”，为社会组织在公共服务领域发挥更大作用提供了良好的空间。 国家治理现代化的重要前提条件就是治理主体的多元化，不仅有政府，更重要的是社会力量、社会组织的成长。社会组织要实现从依靠政府资源的生存转向依靠自身的能力在市场竞争中生存。政府购买公共服务，需要社会组织去承接。虽然政府拿出购买公共服务的资金容易，现有的社会组织有没有实力承接却是个问题，想要成为足够提供公共服务的现代社会组织，还有不小的差距[26]。如果政府转型了，而社会组织却没有成长起来，就反而会让政府又回到过去那种全面干预的状态。社会组织有活力，有创新力，提升社会组织承接政府公共服务的能力，是公共服务治理现代化的关键步骤。因而，服务型政党、服务型政府和服务型社会组织是有机联系在一起的，任何一方的缺少都会导致转型难以实现，使国家治理现代化的目标无法变成现实。 4 结语 推进国家治理现代化要从宏观路径转向微观路径，选择社会治理作为突破口，其中社会治理中的公共服务有效治理更是突破口中的关键点。政党、国家和社会，还有政府、市场和社会的关系都是实现社会治理创新的重要前提，更是公共服务治理现代化的前提条件。没有政党转型、政府转型、社会转型，多元化的治理主体就难以形成，公共服务有效治理就难以实现，国家治理现代化也就是空中楼阁。要实现国家治理现代化就必须实现政党、政府和社会组织的有效转型，形成服务型政党、服务型政府和服务型社会组织的“三维”联动匹配。
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