公共教育服务体制创新：治理的视角，本文主要内容关键词为：视角论文,体制创新论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
从治理的角度思考公共教育服务体制，首先需要把握治理的概念。治理理论的代表人物R.罗茨曾经归纳了治理的六种形态，即作为最小政府的治理、作为公司的治理、作为新公共管理的治理、作为“善治”的治理、作为社会调控制度的治理以及作为自组织网络的治理。[1]赫斯特也提出了治理的五种形式，即善治、国际制度领域的治理、公司治理、与新公共管理战略有关的治理、通过协调网络与合作关系的治理。[2]尽管治理一词有诸多不同的含义和广泛的理论基础，但是对治理的定义并非是前后矛盾的。在所有的治理定义和治理的诸多形式中，可以发现：“治理意味着国家与社会，还有市场以新方式互动，以应付日益增长的社会及其政策议题或问题的复杂性、多样性和动态性”[3]。这一点，也正如1995年全球治理委员会在《我们的全球伙伴》的研究报告中所指出的，所谓的治理是指各种公共的或者私营的个人或机构管理其公共事务的诸多方式的总和，是使相互冲突的或不同的利益得以调和并且采取联合行动的持续的过程。治理具有四个特征：治理不是一整套规则，也不是一种活动，而是一个过程；治理过程的基础不是控制，而是协调；治理既涉及公共部门，也包括私营部门；治理不是一种正式的制度，而是持续的互动。[4]因此，运用治理的精神和理念变革公共教育服务体制，意味着公共教育服务供给主体的多元化、公共教育治理权力的多中心化和公共教育服务结构的多样化。
一、公共教育服务供给主体的多元化
我国长期以来在计划经济体制下形成的公共教育服务体制是一种以自上而下控制为特征的一元化公共教育服务体系。这种体制的主要特征是：在公共教育领域，政府作为唯一的管理主体、供给主体和权力主体，包揽了所有教育产品的生产与服务。事实证明，以自上而下控制为特征的一元化的公共教育服务体制已经不适应我国经济社会发展的需要。原因在于，改革开放之前的中国是一个社会结构分化程度很低的总体性社会，国家权力垄断了社会生活中绝大部分资源，社会结构的横向分化程度很低，政治、经济、文化三个中心高度重叠。但是，伴随社会主义市场经济体制的建立和完善，原先建立在单一经济结构上的社会结构出现了变化，社会阶层分化日益公开化和明显化，众多的利益群体出现，利益多元化或者利益分化日益凸显。这种变化，在教育领域也不例外。“教育是一个利益冲突集中的领域，不同的人对教育有不同的利益追求，试图通过教育实现不同的目的。”[5]显然，多元化利益群体的出现、成长与分化，必然产生多样化的教育需求和参与教育管理的诉求，并由此引发政府垄断公共教育供给体制出现了“失灵”[6]：政府的理性或行动能力不足，导致教育公共服务供给匮乏，使得公众难以选择合适的教育；政府教育服务的成本无限增大，导致公共财政负担不断加剧；一元化服务主体教育公共物品供给效率低下，导致公平与效率的矛盾日益尖锐；教育资源的单一主体配置，导致短缺与浪费现象同时存在，等等。
政府在公共教育领域中“失灵”现象的存在，意味着必须打破政府垄断公共教育服务供给的一元化体制，在国家、市场、社会三位一体的框架下重新思考国家与社会、政府与市场、政府与学校的关系，运用治理的理念和精神，重新界定政府在公共教育服务中的职能和作用，再造政府公共教育事务管理的制度和过程，实现公共教育服务供给主体的多元化。在这种共同治理模式中，提倡多元主体对公共教育的共同治理，公共教育服务体制从一种以政府为单一主体的、以行政命令为主要方式的集权式模式转变为政府主导的、多元主体参与的共同治理模式。政府不再是公共教育事务的唯一管理者、公共教育服务的唯一提供者和责任者，除了政府以外，学校、社会组织、市场乃至公民个人都是公共教育服务供给的主体。政府是公共教育事务的主要管理者和责任者，但不是唯一的，社区、家长、自愿部门、众多的非政府组织与私营部门，甚至跨国组织或国际性组织，都可以在共同的目标下共享资源、互动合作，成为良好公共教育服务的组织者和提供者。因此，政府可以而且应该借助市场机制，由政府、企业和非营利组织三方共同参与公共教育产品与服务的生产和提供，通过借助其他服务主体来实现公共教育产品和服务有效供给的目标。
从世界范围来看，英美等发达国家已经在20世纪90年代就已经开始这种改革，并在公共教育中引入市场竞争和市场机制。例如，1997年英国政府改变过去直接拨款给公立学校的政策，立法推行教育行动区计划。根据该计划，政府把教育薄弱地区公立学校的管理权向社会公开招标，社会各界，特别是私营企业均可以提出申请，在教育薄弱地区成立教育行动区，接管所属的公立学校。2001年，英国政府实施“PPS战略”，即在公立学校财产所有权不变的前提下，允许和鼓励民营企业接管薄弱学校，地方教育行政机构的某些教育管理事务和教育服务供给也委托给民间企业或民间机构。在美国，公立学校私营管理已经成为20世纪90年代以来教育改革中的一种新的管理形式。在美国目前530万就读于幼儿园到高中的学生中，有10万多名儿童在约200所由私营公司管理的公立学校(包括特许学校)中学习，约占全部学生的0.2%。[7]其中，最为著名的私营公司是爱迪生公司。该公司成立于1992年，1995年开始与学区签订管理合同，管理有38000名学生的79所学校，其中26所是独立的特许学校，53所是通过与学区签订合同管理的传统公立学校和特许学校。[8]美国教师联盟在2000年出版的《爱迪生学校的学生成绩：一项正在进行中的实验的混合性结果》报告中指出，尽管爱迪生计划存在一些潜在的缺陷，但是也具有一些潜在的优势，如在小学阶段引入了旨在提高学生阅读成绩的“人人成功”模式、延长学年和每天在校的时间、在幼儿园阶段引入学业性计划等。[9]根据爱迪生公司1999年的《学校成绩年度报告》，爱迪生学校的学生在全国标准成绩测试中平均每年增长5个百分点。尤其重要的是，爱迪生学校降低了学生的流动率，提高了家长、学生、教职员工和学区的满意度。[10]
二、公共教育治理权力的多中心化
运用治理的理念和精神变革公共教育服务体制，需要分权结构的支撑，需要公共教育治理权力的多中心化。正如学者罗伯特·里奇所指出的：“治理涉及中央政府、地方政府和其他公共权威，也涉及在公共领域内活动的准公共行动者、自愿部门、社区组织甚至是私营机构。”[11]通过转变和让渡职能，国家重新调整政府与社会、政府与市场的边界，将多中心的制度安排导入了公共教育产品和服务的生产与供给中，使政府部门与非政府部门形成紧密的相互依赖关系。由此可见，运用治理的理念和精神变革公共教育服务体制，意味着改革的思路不再仅仅局限于中央和地方政府之间的纵向权力格局的调整上，而是更加注重政府、市场、公民社会以及学校之间的关系，依据治理原则重新划分公共教育管理权力的边界，使公共教育管理权力能在政府部门、私人部门、第三部门、学校、家长等更大范围内进行合理分配和转移，打破政府在管理公共教育事务过程中的单一权力中心的格局，形成公共教育治理权力的多中心化。
公共教育治理权力从单一的权力中心到权力的多中心化，也意味着教育权力运行的向度发生新的变化。长期以来，我国教育是以政府为唯一主体的“单一权力中心”，其权力运行方向总是自上而下的，它运用政府的政治权威，通过发号施令、制定教育政策和实施政策，对公共教育事务实行单一向度的管理。与之不同，公共教育治理权力多中心化的权力运行向度则是一个上下互动的管理过程，它主要通过合作、协商、竞争、伙伴关系、确立共同的目标等方式实施对公共教育事务的管理，它所拥有的公共教育管理机制主要不是依靠政府的权威，而是合作网络的权威，其权力运行的向度是多中心的、相互的，而不是单一的和自上而下的。
当然，运用治理的理念和精神变革公共教育服务体制能否成功，能否真正形成多元主体共同参与的公共教育服务治理结构，并不是一件简单的事情。所以，在公共教育治理权力多中心化过程中，需要注意两个问题。第一，必须承认政府的有限性，重新厘定政府的公共教育管理权力边界，适度扩大学校、社会组织、私营机构、家长和个人的教育管理权。20世纪中期以后，伴随市场化和全球化、信息化的发展，越来越多的人开始认识到“行政国家”与“全能政府”的危险。世界银行在《1997年世界发展报告·变革世界中的政府》中指出，政府应使其作用与能力相符，政府的第一职责是做好基础性工作并保障社会公平。“虽然在保证提供基础服务——教育、医疗卫生和基础设施方面，政府仍发挥着中心作用，但这根本不表明政府必须是唯一的提供者或提供者之一。政府对于这些服务的提供、融资和调控管理的选择必须建立在市场、公民社会和政府机构相对力量的基础上。”[12]因此，以治理的理念和精神变革公共教育服务体制，努力建设一个适应社会主义经济体制需要，符合民主法制要求的办事高效、运转协调、行为规范的政府，就需要政府发挥新的作用，明确政府在公共教育服务中新的职能和责任，认识到“提供服务并非是政府的义务，政府的义务是保证服务提供得以实现”[13]。因此，必须重新厘定政府在公共教育服务中的权力边界，进一步明确各级政府的公共教育管理职责，改变计划经济体制下形成的政府大包大揽和以计划指令、行政管制为主要手段的管制型政府模式，界定政府在公共教育领域的职能与责任，逐步实现从“全能政府”向“有限政府”转变，从“管制政府”向“服务政府”转变，从“窄职能、大政府”向“宽职能、小政府”转变，从“权力政府”向“责任政府”转变，并通过适度的分权和放权，将一部分公共教育服务职能委托出去，形成政府、市场、社会三者合作的公共教育服务治理模式。
第二，提倡公共教育治理权力的多中心化，强调更大范围的教育分权和放权，并不意味着否认政府在公共教育管理和公共教育服务体系中的主导地位，建立健康的公共教育服务体系的主体依然是政府。在健康的、高效的公共教育服务体系的建设中，政府发挥着关键性的作用，这与其公共职能的定位密切相关。事实证明，政府“在政策管理、规章制度、保障公平、防止歧视或剥削、保障服务的连续性和稳定性以及保持全社会的凝聚力等方面倾向于更胜一筹”[14]。不能否认，私人市场在高等教育方面非常有效。但是，如果没有公立大学和政府的经济资助，许多人将被剥夺上大学的机会。政府在中小学教育方面也的确存在诸多问题，但是，如果我们把全部的教育事业都付诸私人市场，许多人将无法上小学。从市场的角度来看，这种教育产品与服务共享性的效率不高，但是在保障社会公平、维护公共利益和民主制度方面却非常有效。所以，承认政府的有限性，在公共教育服务领域引入市场机制，提倡公共教育治理权力多中心，把公共教育事务和服务部分地、有条件地转移给政府以外的组织去完成，不是说政府要抛弃责任，而是意味着政府承担其应负的责任——监督责任和保持为最终结果负责的态度。也就是说，通过教育放权和分权，公共教育服务的供给方式可以是多元的，政府发挥作用的方式也可以是多样化的，政府可以使用指导或引导手段，也可以是适当的管制，但绝不是政府放弃公共教育服务责任或者推卸责任，也绝不是对公共教育服务放任自流。从目前世界各国公共教育体制改革来看，无论是中央集权制国家，还是地方分权制的国家，在公共教育服务体制改革中，国家和政府对公共教育事务的宏观控制与干预作用都在日益加强，即使在分权较早且已经广泛发展了分权系统的国家也是如此。事实已经证明，否定政府必要的外部评估、监督、指导和协调，必然导致不同地区以及学校之间差异的增大和自主权的滥用，并最终损害教育公平和社会公平。
三、公共教育服务治理结构的多样化
尽管治理理论给人印象最多的去中心化和社会力量在公共事务治理中的地位，但是由于问题的复杂性以及不同治理结构和治理工具本身的各自优势和缺陷，将多样化的结构和多元化的工具整合起来，以应对不同的问题就成为一种必要的选择。因此，运用治理的理念和精神变革公共教育服务体制，也必然意味着在公共教育服务体制的改革中各种治理结构、工具和形式的灵活多样化。
根据治理理论，常见的治理结构包括市场、等级模式和网络。[15]市场是一种风行的治理结构，可以通过“看不见的手”来保护“消费者主权”和协调不同利益。但是，有关公共教育服务的决策和公民参与是无法由市场完成的，因此，治理不能完全依靠市场。等级模式是在科层结构中进行的治理，国家保留着治理的主体地位，使用的主要工具不是强制的命令而是规制，强调减少直接的、刚性的和严格的规则和干预。网络则是将治理镶嵌在社群中的一种治理结构。社群经常能够在国家极少介入的情况下处理它们自己的共同问题，它可以润滑社会关系，协调社会政治经济生活，具有高度的积极意义。但是，网络的一个不足是，用非正式的手段很难让网络产生很大规模的协同，网络良好运行所需要的忠诚和信任也很难依靠网络自身来保证，甚至网络成员为了自身的利益最大化而滥用权力。显然，这三种结构都具有各自的优势和不足，需要在认真分析具体教育问题的基础上，选择最具比较优势的解决方案。事实上，复杂教育问题的有效解决常常需要综合运用市场、等级模式和网络三种治理结构的力量。只有根据实际的教育问题、具体的教育领域将三者有机整合起来，使其各自承担自己的角色，发挥有效的作用，才能实现公共教育服务的良好治理。
此外，公共教育服务治理结构涉及多元主体的共同参与和权力的多中心化，其中既包括政府部门，也包括各种非政府组织、第三部门、社区、家长、学校等。如此多的个人和组织机构参与的公共教育服务供给和管理，意味着在计划经济体制下形成的单一的以规制和强制的方式实现公共教育目标的做法已经不合时宜，参与公共教育服务的多元主体尤其是政府必须为了实现公共教育服务治理目标采取新的策略和多样化的治理形式和工具。
那么，公共教育服务治理形式有哪些？应该如何选择合适的形式？美国学者萨瓦斯曾根据公共服务的消费者、生产者、安排者或提供者之间的动态关系，提出了四种制度安排，并结合美国地方政府公共教育服务的实际分析了公共教育服务中制度安排的九种形式。[16](见表1、表2)
美国学者萨瓦斯提出的公共教育服务提供的制度安排及其多种形式只是一种理论模型，在公共教育服务治理的实践中，面对多样化的治理结构和治理工具，政府在选择具体的治理方式和工具中不仅受到其自身价值取向的影响，还必须考虑公共教育物品和服务的内在属性、文化传统、具体的教育问题、财政的情况、学校发展情况以及市民社会发展程度和市场的成熟程度等因素。
应该说，为了实现公共教育管理高绩效和降低成本的目的，更好地满足广大民众对公共教育服务的多样化需求，“更少的统治、更多的治理”已经成为世界范围内各国公共教育服务体制改革的重要目标。但是，必须看到，治理也并不是灵丹妙药或者万能工具，也存在着治理失败或失灵的问题。因此，当我们运用治理精神和理念变革公共教育服务体制时，还需要进一步关注以下问题。
第一，目标的一致性问题。显然，在多元主体参与的公共教育服务治理过程中，实现目标的一致性并不是容易的事情。原因在于，公共教育服务成效有时是不明显的，也很难测量，可能需要花上数年的时间才能实现。更为复杂的是，将具有不同目标的个人、群体、组织机构集合在一起，不同的个人、群体和组织机构有不同的需求和利益诉求，并试图将自身利益最大化，这必然会导致个人利益与广泛的公共利益之间的冲突。因此，如何在公共教育服务治理中达成共识与合作？如何形成一个共同的公共目标并用它来规范和指导公共教育治理网络？如何在公共教育服务治理权力多中心化的情况下，整合多种利益诉求和分割化的力量，以实现良好的治理目标？这些问题的解决，必然成为运用治理精神和理念变革公共教育服务体制的重要内容。
第二，责任问题。由于公共教育服务治理结构建立在政府与非政府部门、学校、私营机构、社区、家长等机构和个人共享权力、分担责任的基础上，也就带来了公私界限模糊、责任认定困难等问题，这也为公共行动者互相推诿、转嫁责任提供了可能。因此，就必须建构和完善公共教育责任机制。这里，尤其应重视政府的公共教育责任。公共教育服务供给主体的多元化和治理权力的多中心化，并不意味着政府公共教育责任的弱化。政府的权力来源于公民的授权或委托，全心全意为人民服务，致力于增进和实现公民的利益，是政府存在的根本目的和理由。只有将满足人民群众的公共教育需求和提供高质量的公共教育服务作为自身的一项基本职责，才能证明政府的价值和合法性。为此，各级政府必须清楚地认识到，它们在转移某些责任的同时，必须承担起新的责任，包括对各级各类学校、非政府组织、私营机构、第三部门的规范和引导，增强教育审计、监督和质量认证的职能，保护公共教育领域中的弱势群体，回应他们的利益需求，保持社会的凝聚力，自觉维护教育公平和公共利益。此外，“在社会子系统治理失败的地方，政府还扮演着‘元治理’的角色，有责任采取最后的补救措施来重塑合作网络。”[17]
第三，多元治理主体的治理能力问题。建立多元主体共同参与的公共教育服务治理结构，意味着学校、社区、家庭、非政府组织、私人机构和公民个人必须发挥新的作用，增进自身的参与能力、自治能力和自主能力，否则，就会出现治理失灵。因此，新时期以治理的精神和理念变革公共教育服务体制，不仅需要政府转变职能，更需要学校发生根本性的变化。当代公共教育体制改革过程中的重要举措是政府简政放权，学校自主发展。但是，学校能否自主发展，能否承担相应的管理责任，能否合理地运用自主权，其关键不在于是否具有更多更大的自主权，而在于学校的成熟状态、责任意识与自主自治能力。因此，落实学校的办学自主权，创新学校管理制度，完善学校法人治理结构，是建立健全的公共教育服务体制的关键。此外，完善的市民社会的形成，对公共教育服务体制创新同样至关重要。根据治理理论，社会组织是填补政府职能转变形成的“治理真空”的重要力量，既是公共教育服务的主要提供者，也是公共教育管理的主要参与者，可以有效规避“政府失灵”和“市场失灵”。因此，一方面，应重视社会参与，发挥社会组织及其行动者在公共教育服务供给和管理中的重要作用。这里，尤其要重视推动学校与家长、社区的合作协商，积极培育各种教育中介组织，鼓励民间团体或基金会参与教育事业，扶持各级各类民办学校或教育团体，把部分公共教育服务以委托经营、业务承包，甚至出租的形式交给私人部门或者其他组织完成，并在法律和制度上予以保障。另一方面，必须明确各种社会组织及其行动者的公共教育责任，公民个人、各种专业社会组织、私营机构必须守法，并对自己的行动及其后果负责。“只有在各社会团体承担公共责任的前提下，才能形成整个多元治理合作网络的规则与秩序。”[18]
第四，可治理性。并不是所有的教育问题都可以通过共同治理来解决。例如，在公共教育领域中的政府失灵的主要原因是体制问题，需要通过宪政改革来解决，这是共同治理与合作网络无能为力的。此外，即使可以运用合作网络来解决的问题，在具体的实施中也常常面对多种两难的抉择，进而引发治理失败现象。例如，在共同治理中存在着竞争与合作之间的矛盾。合作是共同治理的基础，但是，如果过度强调合作以及相互依赖性，将会导致对变化反应过慢以及适应力下降等问题。
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