论行政人员的自主性人格，本文主要内容关键词为：人格论文,自主性论文,行政论文,人员论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
［中图分类号］C962 ［文献标识码］A ［文章编号］1006－0863（2011）04－0064－05
人格是社会在人身上的总体性体现，并对他人有强烈的感染作用，“只有那些接触过某种伟大道德人格的人，才能充分认识到这种感召力的性质。”[1]行政人员的人格反映了行政人员的道德存在状况及其在社会行为中完整的道德特征。就近代社会而言，自由与平等的政治原则本来是可以生发出行政人员自主性人格的，而在实际的社会生活中却非如此，公共领域中行政人员的自主性人格总是不像私人领域中个人的自主性人格那样受到尊重。行政人员的社会生活在特定意义上更多体现为一种公共生活的范畴，这种公共性的内容越丰富，那么就越能够体现行政人员自主性人格的价值之所在。管理型社会治理模式不仅没有为行政人员的自主性人格提供保障，反而以特定的方式祛除了自主性人格存在和发展的基本条件，行政人员只不过是这一治理体系庞大机器中的一个部件，制度的客观性剥夺了行政人员的自主性，因此在工业社会的治理体系中，行政人员通常处于一种被动的受控制状态。但在后工业社会的治理体系中，服务型社会治理特征突显，这不仅否定了管理型社会治理模式祛除行政人员的自主性人格的做法，而且要求行政人员拥有自主性人格，并在社会制度设计中充分体现行政人员的人格特征。从历史的视角而言，公共领域中对权力、权威的盲从和依附一直存在，工业社会层级化的官僚体制治理结构决定了它在某种意义上，比农业社会的统治型社会治理模式更加依赖权力和权威，而后工业社会的组织结构网络化趋向及合作治理体系的建构，意味着对权力和权威的约束力及对其依赖性降低，如果说工业社会的管理型社会治理模式是以对权力和权威的依附为标志的话，那么后工业社会的新型社会治理模式将是以行政人员获得自主性人格为标志的。
一、组织规范对行政人员行为的制约性
不论管理学家、经济学家还是社会学家，在面对一片混沌的组织环境、市场环境、社会环境时，总是试图以确定性的方式应对确定性或不确定性的诸多问题，他们都在寻求解决问题的方法。研究问题有研究方法，分析问题有分析方法，解决问题有解决方法，人们所寻得的方法是具有确定性的，而摆在他们面前的问题则是混沌的，虽然在社会发育早期，它们是低度不确定性和低度复杂性的。这混沌的环境包含确定性因素和不确定性因素，人们需要做的仅仅是找出应对此类问题的方法。学者们的研究必然是在寻找一种普适性的方法，以便面对具体问题的不同的人应用这些方法去解决所面临的各种各样的问题，因此方法就带有明显的确定性。如果方法没有什么确定性，那么就不能够达到预先所设定的解决问题的目标。或许我们根本无法得知的是我们所面临的问题的确定性和不确定性，在此种情况下封闭的确定性方法就具有一定的适应性，至少它首先解决了确定性的问题。其次，在既定思维框架下，对原本就低度不确定性和低度复杂性的问题，运用自然科学最常用也是最实用的归纳方法，从不确定性中找出确定性，形成解决问题的确定性方案。而在公共领域，行政人员所面临的问题时常是确定性和不确定性交错在一起的，法律规范无法预料所有问题发生的可能性，因此就只能借助一些特殊的手段——官僚制所崇尚、所设定的组织规范，至少这些组织规范是确定的。行政人员在面临具体问题时，首先按照法律规范应对问题，如果法律规范没有给予行政人员以指导，那么行政人员就只能求助于上级命令，实质上，这也是组织规范给予行政人员行为的某种指导。这样处理问题的方式，有效地约束了行政人员的行为，同时也使行政人员丧失了解决问题的主动性和积极性。通过这种确定性的方式应对确定性或不确定性的诸问题，成为组织规范制约组织人员行为的重要手段。而在公共行政的发展演进中，在确立这种确定性方式时，学者们反思官僚制的内在缺陷，试图在公共行政及其组织体系中注入了公平、正义等价值因素，期望以此反过来指导确定性方式的确立，然而，公平、正义等价值因素本身就具有较大的神秘性。因此，人们又重新陷入到确定性思维方式之中，即在用价值理性来指导确定性方式的确立之前，先得实现对这些价值因素的祛除。在以往的社会治理模式中，控制是解决此类问题的基本手段，也是非常有效的手段。
工业社会追求行为的“规范”和社会的“秩序”。“人类的文明史是一征服史，而近代的历史则表现为一部社会控制史。”[2]农业社会直接运用权力去支配和控制社会，而工业社会的控制方式不仅发展出了共同的价值观，而且还具有较强的技术性和工具性，组织就是社会控制得以实现的有效工具，在某种意义上组织的控制体系尤其是内部控制形态，是人类社会控制形态的一个缩影。传统公共行政的研究者和实践者无不推崇“效率至上”的原则，认为控制既是效率得以实现的重要手段，又是效率内容的题中之意。“效率是一种控制手段，这与现代主义（以及其他）的私营企业和公共企业的目标是相一致的。效率可以说不只是效率的问题。”[3]追求效率的充分实现，则要求组织具有封闭性特征。在可控制的环境中，只有当组织作为一个封闭系统存在时，才能实现对组织成员乃至整个组织的有效控制，组织的效率目标才能得以充分实现。在近代科学中，所揭示和希望理解的现象无非是冲突、限制，在社会控制中，力图描绘出一幅幅“活力四射”的图景。管理型社会治理模式所依托的主要是管理，在管理层面上，近代社会的集权特征为社会控制的实现奠定了基础。权力及官僚化的语言被自然而然的接受，命令与服从通过这些语言工具进行传达。人们之间的沟通与交流并没有真正实现，而是命令—服从的强迫与被动的语言接受方式。官僚制组织用“机器运行”的原理去解释一切，塑造了合乎复杂机械图式的组织和社会，去实现对组织和社会的控制。组织的领导者需要把利益冲突限制在可控制的范围内，以防止它成为组织良好秩序的破坏因素。沿着限制、规范和控制的思路发展出了一系列的方法和措施，而且在工业社会的实际应用中卓有成效。
从公共行政的角度看，专业化、部门化和控制导向是作为一个封闭系统的现代行政组织的基本特征。这不仅是指行政组织相对于外部环境的封闭性，而且其内部各个部门也是一个个封闭的系统，部门之间因专业化分工而具有明确边界，以体现各个部门确定的控制范围。为使组织能够稳定、有序、有条理地运行，官僚制组织必须保证组织的一个相对封闭的状态，并要求环境因素亦处于可控的状态。因而，组织排斥不可控的环境因素，当遇到这些不可控因素时，组织会极尽其能地拒绝或回避这些因素，甚至切断组织与不可控环境因素之间的联系。只有当这些不可控环境因素成为组织无法回避的影响因素时，组织才会调整自身的结构和运行机制来维系组织的生命。应该说，工业社会的各种组织形式，尤其是官僚制组织是具备这样自我维系能力的，这也是这种组织类型能够找到的、最适合低度复杂性和低度不确定性的社会环境的办法。
行政人员并没有充分发挥其自主性人格的条件。马克斯·韦伯创立的官僚制（bureaucracy）理论适应现代社会要求，以法理型支配为基础，构建了具有专业化功能以及拥有固定规章制度的、科层分级的组织制度和管理形式。韦伯官僚制组织不是日常意义上的文牍主义、墨守成规、效率低下的组织现象，是一种理想类型的组织结构形态及其行为模式，那么设计者自然就不会认为组织本身或组织中的上级会存在什么问题，而这恰恰是困扰现代公共行政的一个难题，即如何应对不道德组织和上级。以控制为特征的官僚制组织体系没有给行政人员充分发挥自主性人格的条件，组织所设定的绝大多数规范都是为限制行政人员行为的。官僚制组织不希望在组织的运行过程中，出现以往治理模式中权力执掌者的那种惯常表现出来的个人专断，然而它却走上了规范专断的道路，组织倾向于死板、僵硬、细致的规定限制，甚至窒息行政人员的主动性和创造性。它与个人专断具有相同特征，规范专断在自由、平等的同时，也倾向于为他人做主，在社会治理活动中往往在一切可能的地方，都事无巨细和无所不及地行使权力，行政人员必须完全按照法律规范、组织规范处理社会事务。
二、组织规范在制度设计上的失范
精英治理的组织规范与公众参与的组织规范是如何扭曲的呢？在精英治理话语中，精英是社会治理者，由于人类社会发展的局限性，社会的极少数“卓越”分子及其所组成的集团，承担起了引导社会不断前进的责任，并因此实际享有和广泛运用国家公共权力。这些精英分子实质上控制甚至垄断着国家权力，公众的实际政治权利因此受到限制、侵害，甚至被剥夺。精英治理现象之所以为人们所关注，因为“杰出人物理论最关心政策形成中领导人物的作用，它主要关心的事实是，在任何政治制度下，总是少数人统治着多数人，杰出人物的统治和政策的决策，是否极少受民众的影响，这是一个难以解决的问题。”[4]以美国为例，“大权集中于极少数人手里。两亿一千五百万美国人当中，决定战争与和平、工资和物价、消费和投资、就业和生产、法律和司法、税收和利润、教育和学术、卫生和福利、广告和通讯、生活和休息，不过是几千人。”[5]对于精英治理者而言，公众参与并不是一种正当的、必不可少的社会治理理念，更不是一种社会治理的价值观，至多是一种使精英治理方式得以存续的工具性策略。因此，在制定组织规范时，精英治理者就赋予了组织规范一些先在的内涵，而这些内容事先没有切实地听取被治理者的意见。由于社会精英治理者的所谓“先见之明”，使人们误认为他们能够为组织规范地制定活动规范。但社会治理的现实并不像治理者们所能预料的那样，尤其是当治理环境发生变化的时候，确定性社会治理方式不可能适应变化中的社会治理环境。事实上按照确定性的思维方式，社会治理精英们无法超越既成的思维定式，这就必定导致组织活动规范的失范。而在公众参与或参与治理的语境下，行政人员面对的是客观的具体人，即或有政治话语权的人或利益集团，而非抽象的公众，因而实际的公众参与把原本通过精英治理可以解决的问题变得更加复杂。“在思考社会治理模式变革的时候，学者们陷入了近代以来追求形式民主的思路中，提出了参与治理理论模式。其实，参与治理模式不能够满足后工业化这一社会变革的要求的。”[6]不仅因为公众参与本身具有片面性，更是由于精英的任意自主性人格在参与过程中所起的主导或引导作用。社会治理不平等的中心—边缘结构所形成的参与过程，无法最终达到平等的社会治理目的，并且转移了公众关注问题的焦点，增强了政府及其处理问题的路径和方法的合法性，这表明，精英思维引导下的公众参与所造成的组织规范扭曲，更具有隐蔽性，更不易被行政人员所觉察。在具体的行政活动中，行政人员受此类组织规范的引导，必将走向更加迷茫的境地。
人是规范制定过程中最为重要的影响因素，而人的行为时常受到某些具体利益和特殊利益的诱惑，组织通过规范来控制人的行为，而规范本身又具有人性特征，它体现在研究与设定组织规范时，会将控制者原初的思维和倾向嵌入到组织的控制体系之中。组织体系框架十分简单，一经确立，就具有较强的确定性和稳定性，除非遇到较大的变革，一般不易被改变。而人的因素，尤其是那些处于主导地位的人（如组织的统治者、管理者或领导者），为了适应组织生存环境的需要，为了更好地实施组织控制，在设计组织规范时，就会将人的因素融入组织规范体系中去。人的思维方式是非常特别的，行为科学试图通过研究人的外显行为来获知人的内隐行为，进而预测在未来特定的行为活动中人可能做出的行为选择。虽然在特定条件下，人的行为倾向性可以通过人的行为动机、偏好、人的性格特征等因素来预测，但影响行为的因素却十分地复杂，因而人的行为总是有选择的。而究竟这些选择将是如何做出，针对不同的人、不同的思维可以得到众多不同的解释。在诸多影响因素中，存在一种诱导性因素。这些诱导性因素本身并不能完全决定一个人的行为选择，而在现实的生活中，我们总是能够感觉到，诱导性因素占据了行为选择的上风，尤其是当冲突发生时。左右为难的行为主体，在无法对具体问题做出选择时，基于理性思维方式，在诱导性因素——利益——的诱导下，做出基于利益最大化的行为选择。对组织规范的设计者而言，如何实现组织各方利益最大化是最具有说服力的，然而在多重因素的影响下，其中也必然包括设计者的自身因素，组织规范则时常发生扭曲，使得组织规范并没有以组织目标的实现为基本导向，而是以局部利益的获得为导向。
面对失范的组织规范，行政人员的行为选择通常表现为三种情形：一是盲从与依附。一方面，行政人员对于组织规范的问题，并没非常深刻的意识，即他们并没有意识到组织规范的失范问题，对于规范本身缺乏敏感性，因而就造成行为主体依然按照现有的组织规范行事。另一方面，行政人员已经意识到或认识到组织规范的失范问题，基于各种不同影响因素，如领导权威、明哲保身等，所以选择按照现有组织规范行事。这里所述的两个方面情况是典型的盲从与依附行为。这种行为选择几乎是没有什么自主性人格的，对于行政人员而言，依照既有的规范行事或许是最不容易犯“错误”的一种行事方式，但却违背了组织目标最初所要表达的含义。二是试图纠正规范。对于一般的行政人员而言，当其意识到组织规范的失范问题时，在其自身知识结构、道德素养和自主性人格的影响下，他就会试图采取建议、投诉等方式来纠正规范。如果这种行为得到认可，那么行为就会得到强化，当再次遇到此类问题时，他依然会选择纠正规范的方式来解决组织规范的偏离；而一旦受到挫折，或多次挫折之后，他或许就宁愿选择明哲保身的行事方式了。对于领导权威或规范的设计者而言，当意识到上述问题时，要么基于某种特定因素的考虑，而不做出任何处理行为，要么依法律、正义、公众利益等因素，结合自身的道德素养和自主性人格，对组织规范实施修正，虽然这种修正是强有力的，但在很大程度上它却是依赖于行为主体的自主性人格的。三是求助于自我的道德判断。对于尚未能意识到问题之所在的行政人员而言，我们似乎没有必要探讨他们的道德判断问题。正因为此，我们有必要探讨的是，那些已经意识到组织规范失范问题的行政人员（也应当包括领导权威或规范的设计者），他们是否会作出试图纠正规范或依公众期望和公共利益行事的行为。在“是”与“否”之间行政人员是可以选择的，然而作为一类特殊的职业，公众是没有选择的。公众所要表达的抽象意志并不能直接转化为行政人员的具体行为，就如同法律所设定的规范并不能代表行政人员的具体行为一样，行政人员需要借助自身的道德判断来精确化、具体化这些抽象的表达，这其中的关键就在于行政人员的自主性人格。
三、行政人员自主性人格的超越
从20世纪的社会发展来看，官僚制组织对社会生产力的发展和社会的稳定起到了积极作用。为应对现代社会的多元化与环境的复杂化，工业社会要求组织运行在一定程度上具有可计算性和可预见性。一般说来，官僚制组织通常表现为：权力集中，层级分明；官员照章办事，循规蹈矩；官员行为标准化、非人格化；运用相对固定的行政程序来实现既定目标。官僚制是一种强大而有效率的工具，它具有合乎现代社会要求的结构性品质，即准确、迅速、可依赖性和可预测性。按照韦伯的观点，一个社会只有选择以形式合理性为取向、讲究效率与功利的官僚制，才能有秩序地配置社会资源，为社会的全面运行提供最佳转轴。“官僚体制处处都通过建立一种井然有序的纪律程序，消除‘上司’对官员的非常专断的支配，力争发展某一种‘职位的权利’，试图保障官员的地位，照章办事的升迁和老年人的生活供应”。[7]人类社会正处在从工业社会向后工业社会转型的进程中，特别是进入21世纪之后，社会的复杂性和不确定性不断增长，官僚制组织所能够达到的“准确、迅速、可依赖性、可预测性”特性受到了冲击，原本设计完美的组织形式，显得力不从心，其根本原因就在于用“确定性”应对“不确定性或复杂性”已变得不合时宜，尤其是在危机事件频发的当今社会，这种“以不变应万变”的思维方式，使政府机关及其行政人员在处理公共事务，为社会提供公共服务时，往往处于被动尴尬的局面，甚至深感有心无力。人类，尤其是行政人员，面临新的社会环境，思维方式应当要改变。
行政人员的思维方式将经历从“金子”到“点金术”，再到“术”的转变。“金子”对于行政人员来说是处理社会事务、提供公共服务；对于行政组织而言，则是一种可以控制和衡量行政人员绩效的一种几乎可以量化的标准。这也许就是行政组织最原初的设计原理。而“点金术”则是行政人员更好地处理社会事务、提供公共服务的方法，在这种意义上行政人员不仅要注重能够处理的社会事务和提供的公共服务，还要更加注重这种处理方法和服务的质量问题，即是否符合更大范围的公众的期望；对于行政组织而言，“点金术”使得组织控制变得似乎有些困难了，从一维“量”的标准到二维“质”和“量”的标准的转变，从某种程度上，表明组织控制对于悄悄正在复杂化和不确定化的社会环境的某种觉察，并说明了行政人员的自我觉醒，不再是忙着追求“金子”，已开始探寻制造或创造“金子”的方法。但是，最令行政组织及其人员感到难以捉摸的是，社会对于“金子”的概念一直都存在着变化。“什么是金子？”“金子是什么？”，社会事务从简单到复杂，公共服务从具体到抽象，整个世界都在发生着变化，一旦社会认为有必要，那么这些东西都可能被纳入到公共行政的“金子”范畴之中。最后我们发现，“金子”不再是金子了，而是“金”、“银”、“铜”、“铁”、“铝”、“锡”、“汞”、“钚”（或许我们可以用之来表称社会财富、社会经济、社会资源、社会安全、居民’生活、稀缺资源、环境污染、核能应用等）等的合金，单纯的“点金术”已不能适应这种需要，“点银术”、“点铜术”、“点铁术”等“术”并没有被行政人员所掌握。社会事务、公共服务的变化，不同于由“金”到“合金”的变化，毕竟它是一个从量变到质变的过程。所以，行政人员并不是从一种状态直接进入到另一状态的。重要的是，他们不能停留在特定的思维方式上，即“点金术”，如果“以不变应万变”，那么就很难在事物变化的过程中发现这些变化，当这些变化发生质变时才察觉到，为时晚矣。行政人员要适应即将到来或者正在到来的后工业社会，只有在事物发展变化的过程中，不断地收集事物变化的信息，调整“术”，这样才能以“变”应“变”，创造“术”的“术”，即“以变应变”的术。
实际工作中，行政人员要有“以变应变”的处理问题的姿态与方法。依附与盲从的行为方式是没有主见、没有原则、没有见地的，它总是处于被动、依赖、从属地位的状态，并按照特定规范处理社会事务、提供公共服务。行政人员并不缺乏自主性人格，并且其人格是可以发现与塑造的。在传统社会治理模式特别是管理型社会治理模式中，权力关系要求自上而下的服从甚至盲从，自下而上的依附；法律关系则鼓励人们对法律规范铁的定律无条件地接受。因此，权力关系和法律关系倾向于剥夺人的自主判断力，行政人员没有自主性人格。在那些鼓励趋炎附势、盲从愚忠的领域中，自主性人格就会显得更加珍贵。基于理性判断的决定，是正确的行为选择，而不是盲从和冒进，更不是出于炫耀和显示的心理。概言之，拥有自主性人格的人，既不会畏惧困难、逃避责任，也不会狂妄任性、轻率鲁莽。
行政人员想要充分发挥自主性人格的作用，有效承担责任，限制组织对个人的控制程度，还需要充分考虑以下五个方面：第一，以对社会规范和合理性规则的遵从为前提。在共同生活的社会中，这些规范和规则是每一个社会成员都要遵守的，行政人员也不例外，否则任何所谓的基于“自主性人格”做出的行为选择都将是荒诞的，这是自主人格得以发挥的首要条件。行政人员必须在组织的制度规范内从事工作，这是他们最直接的义务，也是其最起码的忠诚和敬业的要求。第二，在公共行政活动中，以行政人员的想象力和创造力为前提。在遵从首要条件的前提下，行政人员一旦有了自主性人格，就不会墨守成规、照章办事，而是根据自己的自主判断来开展公共行政活动，从而在处理一切具体问题时，不再是仅根据具体的条条框框，而是遵循法律规范的基本原则，将法律规范具体化、明确化，充分发挥想象力，创造性地解决问题。第三，有意识地限定行政人员对所在组织的忠诚程度，并培养他们在组织范围以外的多种身份认同。当我们寻求一种方法以限制行政人员对组织或其上级的“愚忠”时，行政人员的自主性人格就显得必不可少了。组织控制会通过行政人员的“依附”来实现，多种身份认同淡化了人对于现有组织的依赖程度。实际上，自主性人格是一种能够明辨是非的能力，也是一种正直感，这种正直感也表现在其它的角色中，并且它是在寻求一种更广义的自我实现。第四，培养组织内外的自我意识，培养道德原则性思考能力。一般而言，行政人员应具备的自我意识包括：价值观、权利、需求、职责和义务等。现代社会的确定性规定，并不意味着行政人员可以逃避独立思考和自主行动的责任。行政人员在独立思考时，总是以尊重他人的独立判断和自主选择为前提的，且在与他人共同合作中寻找到自我更为丰富的价值存在。行政人员的自我意识和道德原则性思考，主要表现在其行为自由意识及公共行政活动角色责任的思考。第五，对个人的权利和意识提供法律和制度的保护。不难发现，“面对组织中的个人自由被法律所限制的局面，雇员中正增长着一种抵制组织压力的力量，即反对全身心地效忠组织和屈服于组织的做法。”[8]法律和制度的保护在本质上是社会对于个人权利及其意识的一种认可。这种认可虽然带有显著的法律导向或“组织立宪主义”，但却对于研究行政人员自主性人格及其超越盲从的行为选择，有着重要作用。至少从某种意义上讲，个人要实现公民的权利和义务，就必须要得到法律和制度的保护，即法律必须对行政人员所供职的组织加以规定或制约，以确保行政人员的个人意识及自主性人格，反对组织为其自身利益服务，进而使其能够在真正意义上为公众服务。
总之，随着工业社会向后工业社会的转型，行政人员面对组织目标及制度设计上失范的组织规范、集体利益与价值观的重重压力，面对法律与制度在维护个人自主性人格上的缺乏与无力，是无法辨认清楚自己责任范围的。因而，行政人员不能仅仅满足于把独立思考和自主行动作为一种义务来承担，需要对自己有着更高的要求。即行政人员在行政活动中，对自己的独立判断和自主行动要有充分的自觉，并与命令执行、依法行政有机地统一起来，不畏强权，敢作敢为，超越盲从与依附，根据公共行政职业性质的要求，克服困难，排除障碍，积极主动地担当公共行政的职业使命，高效回应公共服务对象的广泛期望，彰显令公众满意的行政人员良好自主性人格的魅力。