分税制下农业资金投入的现状与政策建议，本文主要内容关键词为：分税制论文,资金投入论文,现状论文,建议论文,政策论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
农业资金投入是近年来国家十分关注，但一直未能很好解决的问题，是当前及今后制约农业发展、影响农业后劲的关键因素。在分税制新体制下，农业资金投入的现状和前景如何，问题的症结在哪里，这确实是一个需要认真研究和分析的新课题。
一、分税制下，国家财政的支农状况开始出现好转，但地方政府的财政支农行为令人堪忧
从整个国家财政看，实行分税制体制后，财政支农状况出现了新的转机。过去一段时期财政支农支出占财政总支出的比重呈现出不断下降的趋势1991、1992和1993年分别为9.1%、8.7%和8.4%，大大低于1980年12.4%的水平。到1994年情况发生了变化，财政支农总支出为528.04亿元，比上年的441.42亿元增长了19.6%，占财政总支出的比重由上年的8.4%上升至9.1%，上升了0.7个百分点，这是一个十分可喜的现象。
问题在于，当前地方财政与中央财政在支农行为方面存在较大差异。中央财政近年来的支农支出一直呈稳定增长态势，特别是在农业基本建设投资方面进一步加强了力度。1987年中央安排预算内农业基本建设投资为23.7亿元，1990年为31.4亿元，1992年为50.6亿元，1994年为60.9亿元，1995年进一步上升为73.9亿元，占中央预算内基本建设投资总额的比重分别为7.6%，10.4%，15.4%，15.5%，17.8%，这对加强农业基础设施建设，改善农业生产条件发挥了重要作用。但地方财政的支农行为不尽人意，其主要问题是：
第一，近两年不少地方预算安排的支农资金下降。从我们调查的某省的情况看，实行分税制体制后的地方财力（可支配财力）及其地方财政总支出近两年（1994、1995年）每年以40—50亿元的规模上升，但支农支出仅比上年分别增加0.4亿元和1.9亿元，支农支出占全省地方财政总支出的比重由1993年的4.7%降到1994年的3.9%，1995年的预算安排加强了支农支出力度，但支农支出水平也仅与上年持平。更有甚者，有的地方的财政支农预算安排从绝对额到相对额都大幅度下降。吉林省某市1994年预算安排支农资金仅为1214万元，比上年减少56.7%，占财政总支出的比重为2.4%，比上年下降2.05个百分点。这说明在一些地方支农支出预算支出着“每况愈下”的趋势，值得注意。
第二，支农资金预算的执行存在重大偏差。从一般意义上讲，预算安排数和预算执行数是近似的，但去年以来的情况表明，地方财政支农资金在预算安排已经减少的前提下，在执行过程中又大打折扣，甚至截留、挤占、挪用支农资金，这就从资金总量上削减了地方财政支农的规模。有的地方以财政收入有限、支出缺口较大为由，明的暗的打农业主意，采取平衡预算或结转下年，个别的把结转下年抵顶次年预算，蚕食支农支出。有的地方甚至把上级下拨的农业专款改变用途，或用于其它建设项目，或用于发放工资，从而影响支农资金预算的正常执行。从全国看，1994年地方财政支农资金预算为359亿元，实际执行结果仅完成年度预算的79.8%，比预算减少了73亿元，这在历史上实属罕见。由此可以看出，过去地方财政支农行为偏颇的状况在当前的新体制下继续存在，有的地方甚至出现加重的趋势，需要引起我们的高度警觉。
二、如何看待分税制与当前中央、地方支农行为的关系
分税制改革的一个明显特点是调整了政府间财力分配格局，扭转了中央财力比重不断下滑的局面，建立起一个有利于中央财政收入增长的新机制，这对于增强中央的宏观调控能力，强化中央财政的农业投资具有积极影响，并已初见成效。从今后的趋势看，这种积极效应无疑会继续下去。
当前问题的焦点在于地方财政支农资金不能做到稳定增长，相反都出现了不断下滑的趋势，而且这在全国带有相当的普遍性。我们认为出现上述问题的原因是多方面的。从前几年的情况看，地方财政支农资金下降的原因是忽视农业，利益机制发挥作用，地方财政投资的大头用在税高利大的工业项目，而农业的投资效益低下，难以有效地吸引农业投资。即是说，地方财政在过去实行包干体制，财政增量大头归地方的情况下，不是没有力量增加农业投入，而是不愿增加农业投入。但从1994年以来的形势分析，地方财政支农资金下降的原因则要复杂一些。客观地讲，1994年出现的分税制改革方案虽然确保了地方的既得利益，但改变了过去收入增量大头归地方的分配格局，使地方财政收入增长不象过去那样快。另一方面1994年以来地方财政的支出压力相当大，特别是当工资改革方案引发的支出压力加重了地方负担。资料表明1994年地方文教、行政、公检法三项支出增幅均在30%以上，增支额达443亿元，占当年地方总增支额的73%，主要原因是兑现调资政策。1994年仅调资一项，地方需增长415亿元，占当年地方新增财力530亿元的78%。这样近两年地方财政形势比过去要紧张一些，增加农业投入在客观上面临着一定难度。此外，在这次分税制改革中，只是侧重于调整政府间分配格局，着力把新财政体制的框架搭起来，对一些深层次的问题尚未涉及和解决，特别是政策职能的界定、国家财政的活动范围、中央和地方的事权、财权划分等等，依然在相当程度上带有传统体制的痕迹。加之我国目前还没有形成完善的市场机制，在比价混乱、价格信号失真的环境中，由于中央和地方事权、职能模糊不清，地方投资必然会服从既定价格体系的诱导，继续主要用于盈利较高的工业方面，减少对比价甚低、生产率提高缓慢的农业资金投入，或者对支农资金安排和执行带有明显的随意性。这是当前地方农业资金投入下降的体制性原因。
三、完善财政支农政策的两点建议
（一）确保国家财政支农资金总量在“九五”期间有较大幅度的增长，围绕增产1000亿斤粮食的关键环节和项目给予重点支持。
随着今后农业现代化程度的提高，农业持续发展对资金需求越来越大，缺乏资金投入无疑是农业发展的一大障碍。因此，“九五”期间要实现我国农业生产的发展目标，必须要有农业投资的大幅度增长相支撑。国家财政支农资金是整个农业资金投入的重要部分，它不仅在引导集体和农民对农业的整体投入方面有着积极的作用，而且在大江大湖的治理、农业科学研究、重大农业新技术的推广等方面有着不可代替的作用。从这个意义上说，没有国家对农业的资金投入就没有农业生产赖以稳定的物质基础。因此，因家应高度重视财政支农政策，强化国家财政对农业的投资。当前首要的问题是抑制国家财政支农资金比重不断下滑的趋势，确保财政支农资金总量能够较快增长。应当看到，当前国家财政形势依然十分严峻，财政收入占GDP的比重已降到12%左右，赤字和债务规模相当大，而且受种种因素的制约，上述财政紧运行的状况在“九五”时期难以有根本性的改观。在这一背景下，下一步要想大幅度提高财政的农业资金比重是不可能的，较为现实的选择是支农资金总量应有一个稳定的、较快的增长速度。“八五”时期财政支农资金平均每年增长15.1%，高于同期财政收入14.1%的年平均增长速度。“九五”期间各级财政预算内支农支出的增长幅度要高于“八五”时期的增长水平，以缓解当前农业投入紧张的局面。
财政支农资金的分配使用改变过去“撒胡椒面”的状况，“九五”期间要集中有限的财力重点用于农业增产的关键环节和项目。我国目前粮食综合生产能力大致维持在9000亿斤左右，在未来的5年中如果缺乏有效的投入，实现粮食增产1000亿斤的目标会落空。国家财政在这方面要加强以下三个领域的投资力度：一是改造中低产田。目前在我国的耕地中有2/3是中低产田，增长潜力巨大，改造中低产田对发展我国农业、增加农产品有效供给非常重要。国家必须从财力、物力和技术等方面进行重点支持，并在政策上给予优惠。二是加强水利基础设施建设。由于在过去相当一个时期内大量削减水利投资，致使大批水利设施老化失修。大中型水利工程50%带病运行，相当数量的设施缺乏配套工程，耕地有效灌溉面积减少，农业抗灾能力降低。建国以来，比较严重的水旱灾害平均每3年发生一次，每次灾害对粮食的影响大体在300—400亿斤左右。因此，加强水利设施建设刻不容缓，国家农业基本建设投资和预算内农业支出都要增加对水利的投资。三是支持农业科技推广。当前我国农业科技状况不尽如人意，农业科技人员大量流失，农业科技进步缓慢，农业技术成果推广迟缓，粮食增产中科技进步份额在本来不高的基础上进一步下降。当今世界发达国家，科技在农业增长中的贡献份额一般在60%左右，有的高达80%，我国现阶段只有40%左右，差距很大，这与国家低水平的农业科技投入密切相关。建议今后国家要逐步提高财政支农资金中用于农业科技推广方面的比重，争取2000年把这一比重由现在的11%提高15%左右，重点支持那些能够有效提高农业生产力的先进实用技术的推广应用。这对农业增产同样具有十分重要的作用。
（二）界定各级政府发展农业的事权，强化地方政府支持和保护农业的职责，切实有效地增加地方财政的农业投入。
以上提出“九五”期间整个国家财政对农业的总量投入和重点投入问题。能否实现这一目标，关键取决于地方财政的农业投入状况如何。财政对农业投入的大头在地方，大约占到80%左右，而当前的主要问题也出在地方，即地方财政 支农支出不能做到稳定增长，甚至有所下降，因此，地方政府的支农行为及其农业资金安排是当前乃至整个“九五”期间农业整体投入中的一个难点和需要着重解决的问题。在市场经济条件下，靠市场的自发调节和利益机制只能诱使地方政府偏离支持农业的政策目标。农业是国民经济基础产业，又是一个社会效益大的弱质产业，需要各级政府的支持和保护，需要赋予各级政府以明确的农业事权和职责，这是最终解决地方财政增加农业投入的基础条件。
根据市场经济发达国家的经验和我国农业经济发展的实际，中央和地方政府支持农业的职责、事权应该划分清楚，各有侧重。中央的主要职责在于：负债制订农业财税政策和制度；支持一些跨地区性的大型农业基础设施建设，大江大河治理，特大农业自然灾害防治；农业基础科学研究及重大农业科技成果的推广；主要农产品在全国范围内供给与需求的调控等。地方政府支持农业的职责可概括为五个方面；1.贯彻国家支持和发展农业的各项财税政策和制度；2.支持地方范围内农业科技教育等各项事业发展；3.支持一般性农业基础设施建设；4.农村生态环境保护；5.农业生产领域和消费领域内的各项财政补贴等。随着今后中国市场经济的逐步推进和政府职能的转换，地方现有的支出结构必须进行根本的调整，即地方要彻底退出对一般加工工业的投资，还权于企业，从而重点用于地方的基础设施建设和一些重要的基础产业（包括农业），这是市场经济条件下地方政府的基本经济职能所在，是履行地方支持和保护农业职责的资金保证，从而有利于强化地方的农业投资。
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