地方政府利益调整的角色重构与制度创新——从“市管县”体制到以分权为特征的“扩权强县”改革，本文主要内容关键词为：地方政府论文,制度创新论文,重构论文,体制论文,特征论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
二十世纪六七十年代以来，地方政府治理模式的变革成为世界公共领域的时代主题。变革以扩大地方自主决策权、增强自我约束能力和适应能力为核心诉求、以分权化操作为主要特征，是公共部门对技术与制度、政治与行政、政府与市场、政府与公民、政府间关系等各个领域发生了巨大变化的反应。在实践的推动下，地方政府治理结构呈现出多样化的特征，并逐渐摆脱了传统官僚机构的僵化窠臼，不断满足效率、弹性、参与、人性化、多样性等新时代的新标准，使政府组织变得更有竞争力、更富有活力、更面向未来。
在此背景下，中国从2002年起先后在20多个省份试行“扩权强县”改革。国内学者普遍肯定这场变革。周振鹤[1]、毛寿龙[2] 重点分析了“市管县”体制面临的困境；孙学玉[3]、张占斌[4] 着重强调了“扩权强县”改革的必要性与现实意义；薄贵利[5]、戴均良[6] 提出推进“扩权强县”改革的原则与措施。但是，像历史上许多重大的行政改革那样，“扩权强县”改革所引发的新问题比直接解决的问题更为深刻和广泛。一些学者表达了对解决这些新问题前景的困惑，认为改革所引发的各种冲突与摩擦能否被化解，还是一个有待实践检验和时间印证的问题。
一、“扩权强县”改革：市县的双重解放
建立“市管县”体制的根本目的在于形成“城乡一体”的治理结构，以经济比较发达的城市为核心，带动农村地区的经济发展。但是，一些新设立的经济辐射能力弱、经济发展水平低的市，难以实现对其所辖各县的整合功能，导致市县矛盾激烈。而矛盾的最突出表现则在于经济利益方面：“市管县”不是“市带县”，而是“市刮县”、“市压县”；县也会与中心市“争夺”物资和市场。可见，“市管县”体制导致经济利益对行政权力的附属，即使后来实质存在“省、市、县”政府层级链条，也由于其内部各层权利界限的模糊性，构成了“市管县”体制在多数情况下失效的制度性原因。不改变“市管县”体制，各种经济利益的冲突就会加剧，进而制约地区经济的发展。
表1 全国部分省份“扩权强县”改革的措施与主要内容比较
主要 主要措施“扩权强县”改革的主要内容
下放审批权限 减少行政管理审批层级；凡是能下放的权力，
吉林省直管县财政 都放给县(市)；省级财政直接对县级财政；将
县(市)党政主要领导列入省委管理
下放审批权限 计划直接上报、财政直接结算、经费直接安排、
河北加快财政改革 税权部分调整、项目直接申报、用地直接报批、
证照直接发放、部分价权下放等62项权限
扩大经管权限 对河津、孝义等25个试点县扩大其经济管理
山西加大金融扶持 权限；加大省市财政向县级财政倾斜力度；加
大对县域经济发展的金融支持力度
下放审批权限 计划直接上报、财政直接结算、经费直接划拨、
河南加快财政改革 税权部分扩大、项目直接申报、用地直接报批、
证照直接发放、统计直接报送、信息直接获得
扩大经管权限 扩大经济强县(市)经济管理权限；建立与经
济强县(市)权限相适应的管理体制，计划直
湖南变革管理体制 接报送、项目直接申报、用地直接报批、证照直
接发放
省对县(市)设立奖励补助，标准与税收增长、
福建加大财政补贴 粮食产量、减政减员、消减赤字、化解债务、市
对县补助挂钩
项目和资金尽量向47个试点县集中；制定试
加大扶持力度 点县龙头企业扶持行动计划；构建县域经济发
云南变革管理体制 展资金平台、市场建设平台；抓好县乡管理体
制改革等
资料来源：根据《领导决策信息》2006年第5期，第26－27页资料整理而成。
“扩权强县”改革是调整市县利益关系、重构市县职能和角色，改革“市管县”体制弊端的有效途径。各地的操作方式大多是在中央政策和法律允许以及原有行政区划不变的情况下，赋予部分县与设区市相同的经济、社会管理权，包括审批权、税收权和人事任免权等极为敏感的权力（见表1）。基本目的是减少政府层级、节约行政成本、提高行政效率；根本目的是赋予县政府更多、更大的流动资源和自由空间，促进县域经济发展；最终目的是变“城乡合治”为“城乡分治”，实现城市独立经营、乡村自我治理，变革地方政府治理模式。
从部分省份的实践来看，“扩权强县”改革在短期内获得了经济方面的矫正效益。浙江省武义县在20世纪90年代还戴着“贫困帽”，但是2003年“扩权强县”改革推行后，工业总产值首次突破100亿元，2005年其财政总收入与十年前相比增长了近8倍；[7] 湖北省2004年实行“扩权强县”改革试点的20个县（市）实现地区生产总值1319.1亿元，比上年增长10.76％，占全省县域的38.34％；[8] 河北省“扩权强县”改革也促进了县域经济的发展。2005年，22个扩权县（市）中有19个县（市）GDP实现了20％以上的发展速度，占全省总量的17.66％。[9] 由此可见，“扩权强县”改革的直接受益者是原有“市管县”体制下处于弱势或者不公平待遇的县级地区，它们在改革中获得了更大的经济发展权限，并得以重新分配资源。
二、冲突与摩擦：“扩权强县”改革的实践困境
“扩权强县”改革导致政府间关系出现了两种新变化：一是省县关系的变化。省直接对县进行管理，不再经过市这一中间环节；二是市县关系的变化。市的管理范围只是市区和郊区，不再包括周边广大农村，市与县之间不是领导与被领导的关系，而是一种平等、协商与合作的关系。政府间关系的变化必然导致政府间资源配置和利益关系的变化。而在利益的调整过程中，不可避免地存在改革的反复和多方博弈。
1.利益问题。利益问题是冲突与摩擦的直接原因。一是经济利益的调整。“扩权强县”改革使县获得了较大的经济管理权限，容易导致县做大本县城市建设和规模的冲动，造成县级之间重复建设和地方管理混乱等问题。而有的地级市为了自己的经济利益将所辖的经济强县“吃掉”，变成一个区，从而与省里的政策展开博弈。二是政治利益的调整。在广东、吉林等省的改革政策中明确提出，优秀的县委书记可原地提拔为副厅级。这就打破了原有的县官行政级别制度，改变了“市管县”体制下市县之间领导和被领导的关系。三是个人利益的调整。“扩权强县”改革后，需要对市精简机构、裁汰冗员、优化职能。当前，地级市有282个之多，涉及人员众多，改革将“牵一发而动全身”。
2.角色问题。角色问题是冲突与摩擦的深层原因。一是县级政府在现有行政管理体制下存在角色冲突。县级政府虽扩大了经济管理权、行政审批权、社会管理权等多种权限，但县级领导人的任免、考核、升迁等权限仍直接受控于上级政府，扩权县既要维护对省一级部门的话语权，还要维护与市领导部门的关系，容易出现“两个婆婆”的问题。二是一些权力“放而不开”，县级政府在改革中能够和应该履行的角色比较模糊。有的扩权条款在实际工作中无法具体操作；有的扩权项目带有明显滞后性；有的权力下放因地市的运作而成为虚权；有的扩权政策因与当地土地、金融、工商、税务等垂直部门难以配合协作而显得无能为力。三是县级政府角色转变滞后。长期以来驾轻就熟的“市管县”的工作思路与工作程序已形成惯性，而省辖县的新程序或秩序还没有建立。因此，对过去办事路径的依赖导致新举措难以落实，影响了扩权的有效性。四是县级政府角色运转异化。扩权后，部分县政绩显示的动机会进一步膨胀，县与县之间恶性竞争加剧，出现了浪费经济资源、滥用行政审批权力等问题。
从上述两个方面看，“扩权强县”改革遇到了棘手问题，需要寻找问题的症结并采取措施予以解决。在这里，社会有必要思考这样两个问题：为什么要进行“扩权强县”改革，即使改革带来了痛苦？为什么看似结构良好的问题，改革中会演变得如此复杂？如果在关键的问题上认识不清，“扩权强县”改革的热忱势必被挫伤，旧的“市管县”体制可能再被恢复并进一步强化。实践中，河南部分县已经出现了“扩权”之后再“收权”的现象。
三、“扩权”与“分权”：“扩权强县”改革的表象及深层构造
“扩权强县”改革的重要推动力来自于经济发展。因为人们越来越认识到，富有生命力的、高效率的地方政府是促进经济增长的重要因素。按照这一逻辑，“扩权”是“强县”的前提条件。但是，仅有“扩权”还难以保证经济上的成功，必须从“分权”的角度加以考量。因为，以“扩权”为核心的改革过分关注县级政府的经济自主权，“这种简化、实用主义的价值倾向使得整个改革缺乏应有的深度，忽视了其他更为重要和根本的价值基础”。[10] 其结果往往是改革反反复复，常常陷入“一扩就乱、一乱就统”的困境。
1.“分权”与“扩权”逻辑的本质区别。当前的“扩权强县”改革具有部分的分权特征，如下放行政审批权、经济管理权等。但这并不是完全意义上的分权。因为从纵向上看，这种分权仅仅是在一个等级管理体系中的权力划分；从横向上来看，这种分权没有在地方层面形成水平制约，公众只是被动地接受“扩权”的政策与结果。合理分权意味着在纵向上将资源配置的权利下放到县，县级政府将获得自主权。更重要的是，在横向上公民也相应获得自主权，能够有效评估政府绩效，监督政府行为，防止权力滥用。因此，不断完善分权化操作，赋予县级政府和当地公民分散化决策权，实现决策主体的激励兼容，从而推动经济发展，才是未来“扩权强县”改革的重点和方向。
2.“分权”逻辑下“扩权强县”改革的价值取向。在分权逻辑下，“扩权强县”改革的基本价值取向不应仅仅停留在发展经济的层面，还应该包括以下五个方面：一是政治层面。“扩权强县”改革的核心价值在于使县级政府拥有更多、更有保障的自主决策权，并且努力提高公民的政治参与程度，以及参与的有序性和有效性，使公民在较低层次上、一定范围内对身边事物直接发表意见，作出自我决策。促使县级政府更加注重民意，形成政府和民众的相互信赖、相互制约和相互依存关系。二是管理层面。在分权体制下，地方政府能更有效地提供公共服务。因为与中央政府相比，地方政府和居民对地方情况拥有比较完备的信息，可确保知识在特定的时间、地点被充分加以利用，从而做出更好的决策。[11] 施蒂格勒的最优分权理论认为，分权可以提高资源配置效率，改进公共服务质量。因为与中央政府相比，地方政府更能接近本地居民，了解他们的公共需求。[12] 作为政府管理现代化一部分的分权化运动，可促使中国公共管理最终从管制型向服务型转变，从政府“单中心”治理向“多中心”治理转变，从“权力本位”型向“以人为本”型转变。三是行政层面。分权化操作扩充了地方政府权力，地方政府拥有了更多权力，就必须向公民负起更大的责任，着力提高权力运行的透明度，增强政府执政能力。此外，在分权的情况下，地方政府可以根据治理的实际需要自主设置工作部门，不必片面追求与上级政府对口设置机构，从而提高政府机关的运转效能，降低行政成本，有助于对当前实行的“国家—省（市、区）—地区（州、市）－县（市）—乡（镇）”五级行政管理体制进行改革，推进制度创新。四是伦理层面。范瓦特认为，有五种重要的价值理念影响着公共政策的制定，它们包括个人价值（诚实和正义）、职业价值（专业和敬业）、组织价值（效率和规则）、合法价值（依法和守法）和公共利益价值（为公共利益服务）。[13] “扩权强县”改革需要公共管理者去实践，这就需要构建合理的行政伦理规范，强化公职人员的“内部道德控制”，将“力争成为优秀的职业人员”作为基本伦理要求，努力提高公职人员在新环境下的工作积极性，防止扩权后出现滥用公共权力、淡化公共责任、谋求个人私利等问题。五是法律层面。对于单一制的国家而言对上负责是必要的，在分权的情况下，对下负责同样必不可少，关键在于要通过法律的形式明确地方政府对上级和地方负责的事务范围。因为“公共利益的观念对干好工作只有附属的作用，而没有直接关联”。[14] “扩权强县”改革应该摆脱在调整省、市、县事权和财权范围问题上给人带来的较大随意性的不良印象，对宪法和法律给予应有的尊重。逐渐实现行政主导的改革向立法主导的改革转变，实现上级对下级的行政监督向立法监督的转变。制度化的法定的分权需要明确界定地方政府的权限范围，通过法律原则规范地方政府的利益诉求，促使地方政府行政承担应有的法律责任、公共责任。
3.“分权”逻辑下“扩权强县”改革的成功条件。有效分权是“扩权强县”改革取得成功的先决条件。但是，并非所有的分权都一定能实现目标。必须承认分权的复杂性和脆弱性，原因是“扩权强县”改革所涉及的问题更多时候依赖于多方面的共同行动，而一些问题超越了改革者的控制范围和能力，使得改革者负担了持续的压力，进而削弱了改革的动力。为此，必须以战略性和前瞻性的眼光看待今天的“扩权强县”改革，在采取分权化的操作时，重点考虑下列问题，以实现改革的功能：
一是制定战略目标。战略目标决定了“扩权强县”改革的根本方向。而我们今天在讨论“扩权强县”改革时，对它所要实现的目标、达到的效果界定得过于笼统，甚至是过于乐观。在制定战略目标时，应该研究外部环境、了解公众愿望、明确问题所在。所制定的目标应该具备层次性（组织各级都有细化的行动框架）、网络性（组织各级、各部门的相互协调）、可考核性（将组织目标予以量化）、可接受性（组织成员有激励去实现目标）、信息反馈性（目标的完成情况反馈给组织成员）。
二是强化政治意愿和协作关系。“扩权强县”改革需要一定的时间、耐心和不懈努力。中央政府可以通过立法和财政政策来支持或限制“扩权强县”改革的运作。公众对政府的信任程度决定了他们能否理解政府并对改革充满信心。因此，“未来的地方政府治理应当是中央政府、地方政府和市民社会共同协作的”。[15] 任何一方都应该意识到：“扩权强县”改革不是加强一方力量必然削弱另一方力量的“零和博弈”，而是一项有助于强化政府管理能力、提高公共服务质量和效率、增强公众对政府信任程度的有益实践。
三是明确的问责制度。管理权力下放目的是寻求政府的长期承诺而非短期政绩。要实现这一目的，有必要做到责任具体化和政策透明化。进一步明确：谁对改革方案的执行和结果负责？谁对预算和分配资源负责？谁对人员素质的提高负责？谁对监督权力的运行负责？并相应地完善反馈、评估、防范和奖惩机制。
四是充实、确保地方财税源。“扩权强县”改革要想成功必须建立足够的、可依赖的财税基础。否则地方政府将更依赖于上级政府为他们提供的资金支持，从而限制地方政府提供公共服务的能力，更有可能付出官员行为不负责任的高昂代价。应当把“扩权强县”改革中的分权原则贯彻到地方税收、财政领域，缓和地方财政严重依赖于上级财政转移的状态，提高地方政府对改革的承受能力。
五是合理分配事务性项目。“扩权强县”改革在明确界定了省、市、县之间的权力状态后，有必要重新探讨它们之间的事务性项目的分配，明确每一级政府的服务范围。如果相互之间权力和事务不对等，那么“扩权强县”改革就只会成为一种象征，越来越虚化、越来越形式化。
六是坚持因地制宜和效率、公平兼顾的原则。要认识到县域经济发展的多样性、独立性和复杂性，分析各县经济的生产力水平、区域环境、历史沿革、产业结构、特殊资源、交通条件和发展潜力等，区分不同类型的县域经济以及不同的主导产业，坚持改革的多元化，防止“扩权强县”成为各地盲目追随的潮流。采取分类制，根据县域经济发展的特殊情况制定有针对性的扩权政策，提高扩权效率和效果。采取普惠制，针对县域经济发展普遍存在的共性问题实现优惠政策共享，提高扩权公平性。
四、改革的重新定义：从理念创新到制度创新
“扩权强县”改革回应了世界范围内的政府变革运动，其改革的理念集中于强化服务意识，提高服务能力，弱化统治和管理意识，提高行政效率，增加管理幅度，减少行政层级，增强资源配置的效率等多个方面。有人认为，“市管县”体制尽管存在问题，但实践中已经具备了较强的操作性，因此“扩权强县”这种理念的变革所带来的好处只是符号性的。但是应该看到，“扩权强县”改革的出现表明政府看到了问题，而且关注问题中公众的切身利益。
之所以对“市管县”体制作出调整，根本的原因不在于追随公共领域变革的最新理念，寻求形式上的变化，而在于该项制度已经与社会的变革和需求之间出现了尖锐的矛盾。根据诺斯的观点：制度对经济发展、国家兴衰起着至关重要的作用。随着外界环境的变化或自身理性程度的提高，人们会不断提出对新制度的需求，以实现预期的收益。但社会易变而制度不易变，因此，当社会要变革、要发展，必须先对已有的制度进行改革，即制度创新。
“扩权强县”改革是一次通过摸索进行的制度变革，在一定程度上创新了当前行政管理体制的架构。这一创新需要有一个明确的过程（如图1）。这一过程可分为三个阶段：评估阶段、设计阶段和执行阶段。
图1 “扩权强县”改革的阶段划分
我们还需要明确三个阶段中的关键角色。一是高层领导的角色。由于那些担心丧失既得利益的人会对相关政策阳奉阴违，因此有影响力、有威望的高层领导必须自始至终参与改革过程。但这并不意味着“扩权强县”改革完全是自上而下的，而只意味着高层领导对改革的积极支持。二是筹划指导团队。其成员由高层机构的参谋组成，团队成员的目标只有一个：完成“扩权强县”改革的总体设计，规范扩权事项，实现既定的任务。他们不代表任何的特定利益，只是要明确改革的对象、路径、模式或理论。三是设计团队。是那些将“扩权强县”改革付诸实践的人，包括组织内部的工作人员和组织之外的参谋人员。他们的目标是多元化的：从公众的需求、不满和期望着手，逆向（自下而上）进行改革，实现一组“扩展性目标”（诸如政治、行政、公共服务等）。这三个方面的角色界定是从分权角度出发的，更多地把“扩权强县”改革视作技术的过程、业务的过程、理性的过程，而非仅仅是政治的过程。正因如此，我们没有界定省、市、县在“扩权强县”改革中应承担的角色，而是界定了高层领导、筹划指导团队和设计团队的角色。因为前者的界定方法带有明显的正式组织的等级性，而后者则体现了政府层级之间的协作性、团队性和社会的共同参与性。
从分权和制度创新的角度来理解“扩权强县”改革，就不难发现地方治理模式发生的巨大变化（见表2）。这些变化不仅仅是一些理念，它包括一系列的制度性规定和制度性结构，包括行政体制变革所带来的政治体制、经济体制、预算体制、干部管理体制等方面的互动与创新。“扩权强县”改革为我们规划了一个实现高效地方治理的蓝图，而要实现它就必须展开迅速而有效的行动。
表2 “扩权强县”改革将带来的治理模式转变
传统治理模式 以分权为特征的治理模式
理念 单中心政府、全能政府政府、市场、公民社会关系
统治与控制；垂直型的协调与 服务与协调；水平型的合作与
方式 权威关系人际间的互动网络
封闭型——政府内部；集权与 开放型——政府所处的社会
类型 命令型 环境；分权与参与型
问题解决的有效性；功能与职
目标 效率与生产力；功能维持 责的重新设计
被动性的问题解决、改变与学 前瞻性的问题解决、改变与学
过程 习 习
强调特殊利益集团影响；注重 强调多元性与参与性民主；注
参与 专家意见重公民有序参与
资料来源（略有整理）：全中燮．公共行政：设计与问题解决．台北：五南图书出版公司，1998.88.
五、结语
“扩权强县”改革代表了公共领域分权化的发展趋势，是当前中国政治经济发展形势的需要。地方尤其是县域经济发展比较落后的地区，需要给予进一步的政策激励。同时，中国相对集权的政治体制仍有较大的政策空间来进一步实施分权化改革。但应该指出的是，理论界对“市管县”体制的改革并非只有“扩权强县”一种思路，还包括“设区论”（撤县设区）、“省直管县论”（缩省、取消地级市）和“复合行政论”（跨行政区行政）等。但考虑到短期内的制度刚性和改革成本等问题，目前所积极倡导的“强县、撤地、缩省”中的后两点当缓行并需要更为审慎的研究。
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