我国失业保险制度存在的问题及对策，本文主要内容关键词为：保险制度论文,对策论文,我国论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
一、完善我国失业保险制度的紧迫性
我国正处在由计划经济体制向市场经济体制的转换阶段。社会主义市场经济的中心环节是转换企业的经营机制，建立现代企业制度，使之成为真正自主经营、自负盈亏、自我发展、自我约束的法人实体和竞争主体。竞争是市场经济的普遍生存原则，是企业综合经济条件和实力的较量，遵循优胜劣汰的原则，既是有效的又是无情的。企业在市场经济中为维护自身的生存和发展必然将部分劳动者变成失业者。而失业意味着劳动者收入的中断，对劳动者本人及其供养家属的生活将产生很大影响，由此还可能加重诸如离婚、犯罪等一系列的社会问题。失业保险是解决失业问题的一条有效途径，它可以使失业者的基本生活得到保障，从具体制度上保证失业人员的合法权益，缓解经济改革对社会的“震动”，有利于社会的安定团结。
我国现阶段的失业通过两种形式表现：一是公开失业，二是隐性失业，而且大量的是隐性失业。据劳动部、人事部的测算我国城镇隐性失业率不小于20%。我国的隐性失业是经济政策、经济管理体制不完善引起的人口生产与物质生产不协调的产物，它使劳动者未能与岗位在数量和质量上实行充分有效的结合，而处于部分闲置状态。企业内滞存大量的隐性失业者，使空缺职位日益减少，使职业转换非常困难，使经济效益难以提高，而政府又坚持企业富余人员由企业自我消化的方针，使市场机制对劳动力存量结构调节作用十分有限。
在企业转换经营机制之后，完全按市场经济规律办事，企业必将隐性失业者变为公开失业者。而一旦此举付诸实施，如果不进一步完善我国现行的失业保险制度，对国民经济和社会的正常运行必将产生巨大的冲击。因此，失业社会保险制度的完善是当务之急。
二、现行失业保险制度存在的主要问题
1、关于失业社会保险基金的筹集来源
《国营企业职工待业保险暂行规定》规定失业社会保险基金的来源为企业按其全部职工标准工资总额的1%缴纳（所得税前列支）。 失业社会保险基金存入银行的利息和地方财政的补贴，其中最主要的来源为企业缴纳部分。实践结果证明了失业社会保险基金的缺口很大。根据测算，按现行规定，我国每年可筹集到的失业社会保险基金不足5亿元， 远不及失业社会保险费用支出的需要。我国的失业社会保险刚一出台就入不敷出，主要是社会保险基金筹集来源方面存在问题和缺陷。第一，按照《国营企业职工待业保险暂行规定》的规定，企业按其全部标准工资总额的1%缴纳失业保险费， 不足以解决失业社会保险津贴和其他各项开支，更不利于失业社会保险制度的改革。因为无论是扩大社会保险的覆盖面还是提高失业社会保险的待遇水平，都有赖于基金积累的增加。很明显，现行规定下所能筹集到的资金不足以解决这些问题。第二，失业社会保险基金的筹集渠道存在一些问题，它只强调企业的责任而忽视了劳动者的责任，这也有违社会保险的原则和精神。职工不缴纳失业社会保险费带来了一些问题：首先是权利义务不对等；其次是不足以提高和增强职工就业竞争的意识；再次，由于失业社会保险基金筹集渠道过于单一，造成基金不敷使用进而影响到失业社会保险事业的发展。
2、关于享受失业社会保险待遇的对象问题
这方面存在的明显不足是资格条件限制得很严格，能够享受失业社会保险待遇者只是全部失业者的一部分，也就影响了失业社会保险的效力。根据《国营企业职工待业保险暂行规定》之规定和其他一些补充规定，能够享受失业保险待遇的职工：一是根据《企业破产法》宣告破产的国有企业职工。二是濒临破产或被迫进行整顿而精简掉的国有企业职工。三是国有企业终止、解除劳动合同的职工。四是按照国家有关规定在法定整顿期间被精简的职工。五是依照法律、法规或按照省、自治区、直辖市人民政府规定，享受待业保险的其他职工。
在这些规定中，失业社会保险只覆盖到了国有企业中由于非自愿的原因失去工作机会的人员，而对于其他所有制形式的职工和国有企业中除固定工、合同制工人以外用工形式的职工却未能兼顾。在我国发展多种所有制经济和采用灵活多变的用工制度的今天，这不能不对我们的社会和经济发展带来不利的影响。
3、失业社会保险的待遇偏低
目前我国的失业津贴叫失业救济金。社会救济和社会保险是有原则区别的，社会救济只能是解决最需要解决的吃饭穿衣等问题，保障被救济者最低的生活水平；按照社会保险原则，保险的待遇应能保障被保险人享受到基本生活水平。现行的失业保险金之所以叫做失业救济金，是因为它的待遇偏低，不是以保障失业者的基本生活，这就有违社会保险的原则。造成失业社会保险待遇偏低的主要原因之一是没有筹集到足够的失业保险基金；二是现行的失业保险待遇的计算方法有些问题，即按职工的标准工资计算给付率的办法必然造成失业者收入与在业者收入的悬殊。
现行的失业社会保险制度存在着诸多不尽人意的地方，本应为经济体制改革特别是搞活大中型企业充当开路先锋的失业社会保险却成为经济体制改革的瓶颈，影响了社会主义市场经济体制的建立和完善的进程，具体表现在以下几个方面。
第一，影响了企业劳动人事制度的改革。企业劳动人事改革是经济体制改革和国有企业转变经营机制的一项重要内容，无论是全员劳动合同制还是干部的聘任制都存在一个现有企业职工被辞退和推向社会的问题，只有这样，才能改变现有的机构臃肿、人浮于事、效率低下的状况。我国国有大中型企业的劳动人事制度改革之所以未能顺利进行，其主要原因是没有建立完善的失业社会保障体系，所以，企业不敢把冗员推向社会，致使其滞留在企业中，严重地影响了企业转换经营机制的进程，影响了企业的经济效益。
第二，影响了社会的安定团结。失业社会保险制度是社会安定的重要因素。工人失业意味着他们将失去生计，或者说享受不到基本生活水平，这样势必影响职工的情绪。近来职工和企业因为劳动合同，辞退和开除等方面的摩擦升级。究其原因是失业保险制度不完善，如果处理不当，将会影响社会的安定和经济增长的速度。
第三，它使《企业破产法》的推行难以为继。现代社会企业破产将成为经济发展过程中不可回避的问题。1986年，我国颁布了《企业破产法》（试行），但推行的效果不很理想。企业破产顺理成章的要造成职工失业。由于社会保障制度不健全，失业者得不到完善的保障服务，所以各级政府，各个企业对此都采取了谨慎的态度，这也是《企业破产法》（试行）至今无法全面铺开实施的直接原因。
第四，它使干部人事制度改革失去有力保障。我国干部人事制度改革的重要内容是，破除干部实际存在的职务终身制和只能升不能降，更不能辞退的现象；在干部人事制度上引进竞争机制，以增强干部的责任感和危机感；克服干部队伍中推诿扯皮，责任心不强，形式主义和官僚主义的不良作风。对于那些不能胜任工作且没有达到退休年龄者，单位应有辞退和解聘的权力。这一切也仰仗失业社会保险制度的完善，以便给那些被辞退人员以基本生活保障。这样，干部队伍庞大、机构臃肿、效率低下的现象才能得到有效的缓解。
第五，它使劳动力难以进行合理的流动。市场经济体制下的劳动就业是双向选择，这允许而且促进劳动力的流动。劳动力流动是现代经济发展的必然结果，而要进行劳动力流动，就有可能出现劳动者一段时间不能就业的现象。许多人在计划经济体制下用非所学，不能发挥专业特长但又不能流动，除了体制方面的因素外，还有一个重要的原因是由于失业社会保险制度不健全。这就要求建立完善合理的失业社会保险制度，解除劳动者流动过程中可能会出现的一方工作已辞，而一时又找不到合适工作的暂时失业的后顾之忧。
三、完善我国失业保险制度的对策
1、立法管理，完善失业保险基金制度。 社会保险需要有健全的法律保护，立法工作是社会保险工作成败的关键。随着形势的发展和新问题的不断出现，需要对1986年《国营企业职工待业保险暂行规定》作较大程度的修改和补充，使其能够真正起到立法的作用。在新的立法工作中应注意以下几点：第一，拓宽失业保险基金的来源渠道。按照社会保险权利与义务对等的原则，社会保险应强调劳动者的责任，增加他们的风险意识，拓宽失业保险基金的来源渠道。据不完全统计，全世界建立失业保险制度的40个国家中，27个国家要求劳动者缴纳社会保险费。第二，确定合理的保险费率，以保证失业社会保险收入平衡并略有节余。目前我国1 %的失业保险费率不足以应付保险津贴和其他各项费用的开支。从失业社会保险支出的逆差情况看，有必要提高保险费率。不但企业的保险费率要提高，也要建立合理的既能使职工接受，又能保证基金满足使用的职工投保制度。第三，鉴于我国目前地方财政困难局面，同时为了适应市场经济发展的需要，应确定一个地方财政补贴的指数，也就是采用定额补贴的办法。这样才不至于由于地方财政困难而影响失业保险事业的发展。第四，加强对失业保险基金的管理，建立有效的基金增殖制度，合理而又节约地使用失业保险基金。
2、加强失业保险的管理。 我国正处于新旧体制的转换和机构调整的重要时期，失业保险作为一项国家立法强制实施的社会保险，若要充分发挥其积极作用，必须加强管理，理顺失业保险制度的管理体制。
首先，加强失业保险基金的管理。针对我国失业保险基金的筹集、使用和管理中存在的问题，当前应采取切实可行的措施加强对失业保险基金的管理。①中央政府应负责确定失业保险金的提取比例及企业与个人分担的份额，从而对失业保险基金实行统一筹集。如美国的失业保险金是按工资收入的8.5%缴纳，雇员负担3.1%，雇主负担5.4%。 失业保险机构必须严格按照规定筹集失业保险基金，对目前一些地方擅自提高提取比例或向辞退富余人员的企业增加费用的做法应坚决予以纠正。②建立和健全失业保险基金使用和管理的制衡机制和监督机制。现行制度中资金浪费严重，基金被挪用的情况十分惊人。由于我国目前失业保险的储备基金相当有限，而面临的形势又十分严峻，因此，由各省市成立财政、审计、银行、计划、劳动和工会等部门参加的失业保险基金管理委员会应切实加强对基金筹集、使用的管理和监督，严格审批失业保险基金年度预算和年终决算，把失业保险基金的使用纳入国家财务检查和审计项目之中，将失业保险基金的支出置于财政和审计部门的监督之下，做到专款专用，无论是原准备基金，还是其增殖部分都应全部用于实业保障。
其次，加强失业保险机构的管理。失业保险机构是具体执行国家失业保险政策的部门，其职能有：征缴失业保险费、营运基金增殖、发放失业保险金、提供就业培训和介绍就业。与市场经济体制相适应的社会保险制度具有统一性和广泛性，失业保险是社会保险的一个重要组成部分，在制度、管理机构等方面也都应向统一的失业保险制度过渡。鉴于我国目前的失业保险制度中存在的管理体制不顺、政出多门等问题，应合理确定有关部门的职责、权限，解决政企不分、政出多门和扯皮内耗等问题，逐步实现政府不直接经办失业保险，而成立专门的非赢利的社会性失业保险机构，实现失业保险事业管理和运行的相对独立。
再次，加强对失业人员的管理。当前失业保险机构对失业人员的管理，主要是搞好失业人员的转业训练基地和生产自救基地，通过转业培训促使失业人员提高自身的素质，争取尽快重新就业。扶持生产自救，组织失业人员自办具有一定的吸纳能力的生产自救基地，安置失业人员，并为其他失业人员的进一步安置创造条件。
3、扩大失业保险制度的实施范围和覆盖面。 为适应我国社会主义市场经济体制的需要，全方位引进市场机制，建立统一的劳动力市场，促进劳动力合理流动，应将我国现行的只覆盖国有企业的失业保险制度，扩大到包括县级以上的集体企业，有条件的地区，还应积极探索尽早将各种集体企业、私营企业和三资企业逐步纳入到失业保险制度之中。改革开放以来，我国乡镇企业、小集体企业、城镇个体企业及三资企业迅速发展，但是这些企业在市场竞争中，必然会出现大量的失业人员。为减轻国家负担，稳定社会秩序，应尽快将这些企业纳入到统一的失业保险制度之中。
4、合理确定失业人员的待遇水平， 制定科学合理的保险津贴的计算办法。现行的失业保险的待遇水平偏低，计算方法也存在一些不合理的因素。据《国营企业职工待业保险暂行规定》规定，失业人员根据工龄的长短可享受12—24个月的失业保险津贴，保险津贴是以失业人员失业前的标准工资计算的，根据不同情况最低为原标准工资的50%，最高为原标准工资的75%。这种计算方法必然带来失业保险津贴标准偏低。因为目前我国职工的标准工资只占工资收入的50%左右，按此计算失业者只能得到原来工资收入的25%—37.5%左右，根本不足以保障职工的基本生活。这个支付标准大大低于国际劳工组织建设的占失业前工资收入的60%，也远远低于世界其他建立失业保险国家的支付率。要确定一个合理的支付标准就必须先改变这种失业津贴的计算方法。一个可行有效的办法是以失业者失业前的工资收入作为计算基础，然后确定一个合理的支付率，只有这样才能切实保障被保险者的基本生活。