世纪之交：中国城市化发展与城市型行政区划改革新思路，本文主要内容关键词为：世纪之交论文,行政区划论文,中国论文,新思路论文,城市论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
1 世纪之交的城市化发展
Ⅰ.城市是经济活动的主要载体，二十世纪的国际经验证明，发展中国家在实现国民经济现代化过程中，通常伴随着高速度的城市化。勃·雷诺对111个国家和地区的样本分析(1981)，得出一个国民经济发展与人口城市化的正相关关系：当人均GNP（国民生产总值）从250美元向1500、5000美元推移时，人口城市化水平便大致从25%跃到50%和75%以上①。二十世纪以来，人们对城市文明的认识不断拓宽和深化，“城市是一个有机体，它是生态、经济和文化三种基本过程的综合产物，是文明人类的自然生息地”②。正是城市化推进了社会发展目标的多元化。有人预测，本世纪末，全球城市化水平将可能达到60%③。城市化是社会经济发展的自然历史过程。
Ⅱ.在中国实现社会主义现代化过程中，城市已成为推动社会经济发展的强大动力。1990年，中国城市人口的比重已达26.4%，与1950年相比，提高了15.2个百分点，年平均增长3.8‰，与世界城市化速度相比较，显得特别迟缓。同期，世界城市人口平均每年增长速度为5.7%④。世纪之交，迈向二十一世纪，伴随着中国经济的高速发展，社会的进步，大批新兴城市将出现，城市化水平将大大提高。预计2000年，中国的城市人口将达到4.8亿，占总人口的32%⑤。这将意味着城市在我国政治、社会、经济、文化生活中占有越来越重要的地位。
Ⅲ.伴随着城市化的加速，未来若干年内，中国大都市区将有很大发展。由于沿海地带有较好的经济、社会和城市的发展基础，又率先引进外资、先进技术和装备，许多大城市、特大城市（有20多个）都制定了与国际接轨、步入世界城市体系的发展战略⑥。因而，中国大都市区的发展在近期内仍主要集中在东部沿海地带，特别是原有的六大城市群（长江三角洲、珠江三角洲、京津唐、辽中南、厦漳泉、山东半岛）地区。其都市区的规模将扩大，城市现代化水平将有较大提高，城市职能的国际性特征将更突出。上海、广州、天津、北京、大连、沈阳、宁波、厦门、深圳等沿海大城市将成为东亚城市体系中重要的节点。但由于中国城市参与国际分工的层次不高，整体经济实力和城市现代化的综合水平不高，因而离建成国际大都会还有一段距离，在国际城市体系中的地位较低。与此同时，伴随着二十一世纪我国中西部地区的经济起飞，一些城市群也将崛起，主要有江汉平原及长江三峡地区、湘中地区、中原地区、成都平原、关中盆地等。上述城市群区域将从整体上带动我国沿海和内地区域经济的发展。
2.城市化和城市型政区
Ⅰ.城市和城市型政区（“市”）是两个性质不同，但又相互密切联系的概念。一般认为，城市是非农业人口集中，以从事非农产业活动为主的居民点；是一定地域内社会、经济、文化活动的中心；是城市内各部门、各要素有机结合的大系统⑦。城市具有空间密集性、经济职能的非农性和社会组织的多元性等质的规定性。城市化是一个过程，是农业人口转化为非农业人口，农业活动转化为非农业活动，农村地域转化为城市地域的过程。城市化地域是具有连片的建成区、高度密集的人口和以非农产业为主的经济活动空间。它是一个动态的发展过程。
城市型政区是行政区划的一种类型。它区别于传统地域型政区和民族型政区，是国家按照特定的标准，为了加强城市的行政管理而专门设置的地方行政单位。其行政机构即为城市政府。各级城市政府管辖的以城市性质与功能为主的行政地域有明确的行政边界线，有国家规定的行政管理权限。很明显，城市、城市化与城市型政区是两个性质不同的概念。城市发展是城市政府、城市行政区产生的前提条件；城市行政区的建立有利于加强城市的公共服务与管理，促进城市的健康发展。
Ⅱ.按照城市的建成区与城市行政区的关系，我们可以将城市划分为三种类型：①界内城市，是指城市的行政区范围大于城市建成区；②跨界城市，城市的行政区范围小于城市建成区；③适界城市，城市的建成区基本与城市行政区范围相一致，城市行政区域随城市建成区的扩张而扩大⑧。在“城乡分治”体制下，多为跨界城市和适界城市。发达国家城市化水平高，出现大量的城市连绵区，使几个、几十个，乃至上百个城市行政区连成一片。例如美国旧金山湾区有102个城市政府。1987年美国的市政府多达19200个，而空间上的城市只有5000多个⑨。
Ⅲ.我国在过去传统的计划经济体制下，也是实行“城乡分立”的原则，城市设置主要是切块模式，因而大多为适界城市。城市的行政区域基本与城市建成区相吻合，建成区扩大，城市行政区界也相应扩大。然而，进入八十年代以来，由于实行市管县体制和推行整县改市模式，使我国的城市型政区的类型、性质及空间形态发生了很大变化。
Ⅳ.从城市行政区的类型看，有以下多种：
我国目前除个别切块设市的城市属适界城市外，绝大多数都属界内城市。过去在计划经济体制下，按城乡分治原则设置的市，也由于郊区范围的扩大而由适界城市转化为界内城市。
Ⅴ.从空间形态结构来看，我国的界内城市呈现多样化特征。主要有：
①点型 中心城区只占行政区域的一小部分，行政区域的面积要比中心城区面积大50-100倍。绝大多数县级市属此类型。
②星型 在设市行政区域内有多个规模相近、互不连片的城市建成区（镇），境内缺少一个显著的中心城镇。大多为工矿性质的城市或由多中心的县整县改市而形成（如江苏省吴江市）。
③环型 中心城市有面积较大的建成区，其占城市行政区面积的比重大大高于点型界内城市，一般在建成区周围的农村地域设有郊区政府。城郊面积比在1:5-10左右，大多为原来的切块大中城市。
④混和型 中心城多为环型，点广泛分布于周围各县（市），总体上形成点、环结合结构。主要表现在实行市管县（市）体制的地区。
Ⅵ.从城市行政区的性质来看，由于实行市管县体制和推行整县改市模式，使原有单一的以城市管理为己任的城市性质的政府演变为兼有城市与农村双重管理职能的准城市政府，而在一些城市化水平较低、实行市管县体制的地区，以及农村人口占有很大比重的县级市，虽然其通名为“市”，而在管理性质上与原有的“地区行署”和“县政府”只有程度上的差别，并无本质不同。
Ⅶ.我们应当注意到，改革开放以来，在我国经济比较发达、城镇密集的东部沿海城市群区域，正在出现一种新的城市空间型式——跨界城市。这是切块设市城市及其相邻的市县在80年代城市化过程中形成的新趋势。江苏省的苏锡常，珠江三角洲的广州、佛山、江门，及海南省海口——琼山等地表现尤为突出。这些地区的中心城市由于郊区化发展，城市超越市县（市）行政界限向县域扩展，并与一些城镇相连接形成更大规模的城市；也有一些是相近的中心城市相向发展，形成城市连绵区或城市带，从而成为规模较大的跨界城市。
3.中国城市型政区模式评价
Ⅰ.围绕中国城市的发展，特别是城市的行政建制、城市政区的模式问题，国内的一些学者有许多不同看法，也引起国外学者的关注。其争论主要集中在对城市和设市的概念、城市人口统计、市管县体制和整县改市模式等方面。
Ⅱ.我认为，中国市建制的模式，特别是1983年起实行的市管县体制和县改市模式，是在中国特定的政治经济环境下，在旧的中央集权性质的计划经济体制向新的社会主义市场经济体制转轨过程中产生的，有其历史的必然性。
Ⅲ.纵观我国市建制近80年的历史，前70年基本上实行的是与国际相近的做法，即城乡分治，市县并存，切块设市。但在改革开放、农村剩余劳动力大量转入非农业生产领域、商品经济迅猛发展的大潮中，城乡分割的壁垒不断被冲击，旧有的切块设市模式的诸多弊端日渐显露。于是，一些省市在实践中创建了整县改市的新模式。如广东的珠海、深圳、四川的乐山、陕西的汉中市等⑩。1978年，根据浙江省政府的要求，国务院又批准吴兴、嘉兴、绍兴、金华、衢县五个县与市合二而一。以后经过实践和调查研究，肯定了这种设市模式，并提出县改市的具体标准。1986年起，将整县改市确定为我国主导性设市模式。至1993年底，全国共有371个县级市，其中县改市占有86%(11)。多年的实践经验证明，撤县改市模式至少有以下明显优点：第一，打破了城乡分治的格局，有利于县域城乡经济的协调发展；第二，解决了市县并存、市县两个政府同驻一城的矛盾，有利于县（市）域统一规划、建设和管理；第三，精简了机构和行政编制，节约了行政经费开支；第四，保持了县（市）域行政边界的相对稳定性，有利于安定团结。撤县改市模式得到了各级政府的有力支持，对县域经济发展和城市建设起到了促进作用。
Ⅳ.中国实行市管县体制由来已久。1926年市制创立初期，即在汉口市实行市管县体制；建国后，1959年全国人民代表大会常委会通过《关于直辖市和较大的市可以领导县、自治县的决定》，从而以法律形式肯定了市管县体制；1982年底，为适应改革开放的需要，在江苏省进行市管县试点，1983年全国开始试行，随后，辽宁省于1984年，广东省于1988年全面推行市管县新体制。1993年底，中国除海南省外，共有京津沪三个直辖市和177个地级市实行了市管县体制。这一体制在不同地区、不同区域经济发展的不同阶段取得了不同的效果。
Ⅴ.但是县改市与市管县体制也在一定程度上使中国出现了表面城市化现象。表现之一是我国的城市化数据超过实际进程。1990年在城市行政辖区内（不含市辖县）农业人口的比重高达57%(12)，城市化水平的水份很大（也有一些发达地区城市化统计数据偏低），失去了纵向与横向比较的基准。表现之二是，我国的设市城市虽有很大增长，1993年为570个，比1983年增长近一倍，但城市化规律所决定的加速期特征并未出现，许多新兴城镇的人口聚集规模并未增大，1990年与1982年相比，城镇数量增长3.9倍，但镇的人口规模却由2.23万下降到0.87万。即使已经吸纳进入城市的农村人口也未与城市自身生长和现代化紧密结合起来，城市人口比重并未明显提高。由此可见，中国设市城市的数量增加较快，而城市化的实际水平提高则较慢。之所以出现上述问题，除了包括乡镇企业在内的县域经济发展是城市增多的主要推力，以及现有的城市户口政策对城市化的排斥性之外，现有的设市模式和标准也是一个重要的外部推动因素。
Ⅵ.在经济高速发展时期，城市行政区之间的矛盾主要表现在经济发达地区市市之间、市县之间、市郊之间和市区内部区区之间各种利益的冲突。这是由于中国长期实行的中央集权的计划经济体制在向市场经济体制过渡中，中央与地方行政分权及财政包干等改革措施，大大加强了地方政府的地位。地方政府不仅是上级政府的执行者，而且成为地方经济的组织者、管理者，其利益主体地位进一步加强。地方政府之间在相互竞争过程中，利益主体之间的矛盾引发了行政区之间利益的矛盾冲突。当前，我国行政区之间的利益冲突在沿海城市密集区表现的十分突出，现有的城市行政区模式与行政管理体制已不适应沿海地区经济与城市化发展的需要，在珠江三角洲、苏锡常等地区已成为区域生产力发展和城市规划、建设与管理的障碍，改革势在必行。
4.改革的新思路
Ⅰ.改革的条件已经具备。城市化的发展，对城市行政建制、公共组织与管理提出了更高的要求，针对中国城市化和城市型政区实践中出现的问题，借鉴国际经验，构建一个符合中国国情的城市型政区和行政组织与管理新体制，不仅十分必要和迫切，而且由于我国经济高速发展，社会政治稳定，国际大环境也十分有利，因而改革的时机和条件也已经成熟。
Ⅱ.新思路的构建应有明确的指导思想与原则。中国是民主集中制的单一制国家，实行的是社会主义市场经济体制，这与西方的国体、政体和经济体制有很大不同。中国的城市化道路，尤其是城市行政建制、行政区划及政府组织与管理，与西方发达国家有着本质上的差异。构建中国的城市行政建制与区划、组织与管理的新模式，应以我国的《宪法》、《组织法》、《城市规划法》等法律为依据，在现阶段，以经济建设为中心，以有利于生产力的发展，有利于中央与地方关系的协调，有利于区域之间利益的协调，有利于社会稳定，有利于加强城市管理、提高效率等作为其指导思想与原则。
Ⅲ.中国城市政区模式的多样化发展趋势。城市的行政组织与管理，城市行政区划的改革当属上层建筑范畴，不同的生产力水平和社会经济发展的不同阶段，应有与之相适应的行政组织、管理与行政区划模式。中国是一个国土辽阔，人口众多，历史悠久，多民族的发展中国家，各地社会经济发展水平、城市化、科技水平、乃至管理水平与思想观念都有很大差异，而且在近期，这种差距还会拉大。因此，中国的城市行政区、行政组织与管理体制改革应因地、因时制宜。中国的国情决定了中国城市行政区划与组织管理模式的多样化发展趋势。
Ⅳ.改革是个渐进的过程，沿海地区是改革的重点。城市政区和组织管理体制的改革涉及隶属关系、区域范围、行政中心设置、行政等级、地方政府机构变动、人员安置及各种利益关系调整等敏感性问题，涉及政治、历史、社会、经济、民族、人口、交通、自然、环境生态诸多因素，为了保持社会的安定，保证新旧体制的平稳过渡，同时考虑到我国各地经济和城市发展处在不同的起跑线上，因而城市化进程和城市行政区划、组织与管理体制的改革应该是一个渐进的过程，切忌片面强调一步到位、一刀切、一个模式。改革既要积极，又要稳妥。全盘否定或全面肯定现有的体制、模式都是错误的。从中国的实际情况出发，沿海经济较发达的地区，改革的步伐可快些，中西部相对落后的地区，改革的步伐可适当放慢。沿海地区是改革的重点。
Ⅴ.转变城市政府职能。要加速城市政府职能的转换，改变政府直接干预经济的现状，使政府主要通过制订和执行宏观调控政策，搞好基础设施建设，搞好城市公共服务，为经济发展创造良好的外部环境；同时，要培育市场体系，监督市场运行和维护平等竞争；调节社会分配和组织社会保障，控制人口增长，保护生态环境。政府通过经济手段、法律手段和必要时适当的行政手段管理经济。与此同时，伴随着政府职能的转换，采取有效措施，使我国的城市化由“据点式”非规模扩大式向规模扩大式转变。
Ⅵ.改革市管县（市）体制。市管县体制并非我国“地区”体制改革的方向，但由于我国在现阶段大多数地区正由欠发达向中等发达类型转化，市领导县的体制在促进中心城市的发展，克服地市矛盾等方面仍有积极作用，因而仍可在一些地区推行这一体制，但要积极慎重，要得到基层政府的支持，并注意协调好“地区”内各种利益的矛盾。在一些经济落后，中心城市实力薄弱的地区仍可保持“地区”体制；而在市县经济均较发达，市县（市）矛盾尖锐，市管县体制已严重制约区域经济发展，阻滞城市规划、建设和管理的地区，如江苏省的苏锡常地区、广东省珠江三角洲等，则可取消市管县（市）体制，建立新的城市联合组织，以协调区域性的规划、建设和管理。
Ⅶ.推行多样化设市模式。首先要严格控制县改市，向多样化设市模式发展。对城市化水平较高，中心城镇规模较大，城乡经济差距较小，非农业人口比重较高（如达到50%以上）的县，可继续实行县改市；第二，城市化水平较高，城乡经济差距小，非农人口比例高的多中心的县，可试行县管市模式，即达到设市标准，一个县内可以设立两个以上的市；第三，城市化水平不高，城乡差距较明显，全县非农人口比重不高，但中心城镇规模大，达到设市标准的，也可将县城设市，实行县管市体制；第四，城市化水平较低，总体经济不发达，达不到设市标准的，坚决不设市；第五，对一些特殊类型的、规模较大的城镇，如边贸、旅游、交通中心、港口等，达到一定标准，可切块设市。上述切块设市模式应注意留有一定比例的郊区范围。
Ⅷ.完善设市标准。我国城乡划分标准经过多次变更，1993年又出台了新的设市标准。这个标准是在我国广泛推行县改市、市管县体制的大背景下产生的。与以往的设市标准相比，增加了许多经济指标，并注意了因地制宜，划定了不同类型地区的人口和经济指标。但这一标准在实践中仍有许多方面需要完善。首先，这一标准过多地考虑整县改市的模式，过多地强调了经济指标；第二，在整县改市模式中对城市化缺乏空间的定义和标准；第三，城市行政区与城市人口、城市经济统计不相一致。我认为，我国城乡划分标准，尤其是设市标准，应当充分体现城市的本质特征，要尽可能地与世界各国的城市具有可比性，要体现地域的差异性，并具有可操作性，便于实际工作。为此，必须对现有设市指标加以调整和完善。①在从严掌握实施现有设市标准的同时，增补切块设市的标准；②以聚居地的人口规模作为设置市镇的基本依据。根据我国实际情况，可适当降低人口规模指标（如6万人）。在空间上其人口统计应严格限定在中心城镇及其周围若干已经城市化的次一级行政区域内（一般为乡）；③大大简化现有的经济指标，只保留GNP总量、人均量和经济密度三项指标即可，且随着经济的发展，不断修订标准。
Ⅸ.实行城市分等。这是行政管理体制改革的需要，也是地方政府机构改革的前提之一，对解决发达地区“地区”派出机构的出路问题也是一个较好的选择，对促进国家行政管理体制的科学化、规范化亦有重要意义。不同等级的城市享有不同的公共行政管理责任和业务行政管理权限，但各等级城市之间不存在隶属关系，在法律上是平等地位。城市分等应贯彻因地制宜、分类管理和动态升降的原则。从我国的实际情况看，可将城市分为五个等级，即直辖市、一等市、二等市、三等市和县辖市。直辖市由中央政府直辖，县辖市由县政府管辖，一、二、三等市由省直辖。现有的地级和县级市可分别归为一、二、三等市。
Ⅹ.深入实际调查研究，加强理论建设。目前，我国学术界对城市行政建制与城市政府行政组织与管理（包括城市政府公共行政组织与管理）的研究，大多属宏观的对策研究，深入的典型的多学科综合的理论与实证研究少而又少，尤其缺少微观的个体的深入研究。应组织多学科专家与政府部门结合，选择不同类型的城市型政区（重点是城市群区域）进行典型的深入调查，弄清中国城市行政建制与管理发展演变的过程，总结经验，进行理性分析，为建立具有中国特色的城市行政区与城市政府经济学理论体系和符合中国国情、可操作的城市行政区和城市政府公共行政组织与管理新体制提供新思路。
Ⅺ.建立包括城市政府组织与管理及行政区划体制内容的改革试验区。城市政府行政组织与管理及行政区划体制改革是一个十分复杂而敏感的问题。改革既要积极，又要慎重，要有领导、有步骤地进行。可选择不同类型的地区进行试验，在实践基础上总结经验，然后因地制宜加以推广。这将有助于逐步建立我国城市政府行政与管理的新体制，使大都市组织与管理纳入科学化、法制化的轨道，促进我国城市化建设健康地发展。试验区允许突破现有的某些不符合实际的法规条例，可以充分借鉴西方国家城市化和都市区组织管理的有益经验。为此，建议在苏锡常、珠江三角洲、海南省海口等地区进行以城市行政组织与管理为重点内容的改革试验。①关于城市政府组织：主要包括省以下城市政府机构设置的层次等级系统、各级城市政府功能及机构设置、建立区域性城市联合组织——城市经济区。②关于城市政府行政管理：设计关于实施城市行政管理体制改革方案（包括政府的行政管理权力结构、职能结构与组织结构），理顺各种关系，完善决策体系，规范政府行为。③与城市行政组织与管理相对应的行政区划改革：城市群区域行政区划层次结构系统，在沿海发达地区，逐步取消市管县（市）体制，建立省管市分等制试验，进行大中城市市区和郊区行政区划模式，县管市模式，以及县级市城区行政区划模式的试验。在试验区建立中国式大都市区城市政府组织、管理及行政区划法规体系。
若此，将对我国的城市化发展具有深远的战略意义。
〔因版面所限／全文略有删节／请作者／读者见谅／责编／陈公善〕
注释：
①Bertrand Renand：《National urbanization Policy in Developing countries》，Oxtord University Press，1981。
②《马克思恩格斯全集》》第40卷上册303页。
③栗正文 《我国城市化历史进程的省思及加快城市化进程的探讨》《战略与管理》1994年第6期。
④中国数据引自《中国统计年鉴(1991）》；世界数据引自注释(1)Bertrand Renand一文。
⑤崔功豪等：《城市地理学》江苏教育出版社1992。
⑥阎小培、欧阳南江、许学强：《迈向二十一世纪的中国城市发展与城市地理学》，《经济地理》1994年第4期。
⑦崔功豪等：《城市地理学》江苏教育出版社1992。
⑧刘君德、黄明达：《关于我国城乡划分标准与城市行政区划体制问题探讨》，载《中国城镇化区域比较研究论文集》，杭州大学出版社1992。
⑨刘君德、黄明达：《关于我国城乡划分标准与城市行政区划体制问题探讨》，载《中国城镇化区域比较研究论文集》，杭州大学出版社1992。
⑩赵锦良、王振海：《走向城市化——县改市与县级市发展》，中国广播电视出版社，1991。
(11)根据《中华人民共和国行政区划简册》(1994、1993、1992、1991)和《中国县市政区沿革手册》（陈潮等编，1991）资料整理而成。
(12)《人口与经济》1993年第6期。
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