搞活国有企业与城市用地制度改革，本文主要内容关键词为：制度改革论文,国有企业论文,城市论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
国有企业如何搞活是我国改革的主要内容之一。关于如何搞活国有企业，方方面面已有了不少探索。与此同时，新的经济体制的要求，使得城市土地使用制度改革成为必然。土地使用权商品化、市场化已成为城市土地使用制度改革的方向。国有企业能否搞活，在很大程度上，有赖于城市用地制度改革等一系列配套的是否适当，城市用地制度改革而又以国有企业为重心。如何将二者的改革联系起来，做到既搞活国有企业，同时，又推动城市用地制度改革，使得土地真正按市场机制配置，将是本文试图要探索的问题。
一
在改革传统经济体制之前，我国城市国有土地资源配置和使用的主要形式甚至是唯一形式就是行政划拨制，其主要特征就是依靠国家强制力将土地无价划拨给用地单位（主要是国有企业），由它们无价无期限无流动地使用，这种土地使用制度是与传统计划经济体制和外延式扩大再生产方式相适应的。在实践中，它曾为我国大规模工业化和城市化提供了大量的廉价土地，避免了其他许多国家所经历的土地私有权对国家大规模经济发展和经济增长所产生的巨大阻碍作用。
在传统体制中，国有企业是国家行政机关的附属物，不是独立的利益主体，国家主权、国有企业使用的一般生产资料所有权和国有企业使用的国家土地所有权三者是直接合一的，国有企业需要的生产资料和生产要素由国家进行统一调拨配置，是一种计划指令性配置方式，土地要素的配置也是如此，由国家划拨给用地单位使用。但值得指出的是，传统的国有土地使用并非如流行观点所言，是属于无偿使用，而只是无价行政划拨使用，其地租实质上是内含于企业上缴给国家的利税之中。从逻辑上讲，传统的国有企业土地使用制度是服从于传统经济体制的，它的主要弊端也与传统经济体制的弊端密切相关。
随着我国的经济体制由传统的计划经济向市场经济转化，这种积弊甚深的无价划拨用地制度又带来一些新的矛盾。一是随着我国的国有企业逐步成为独立的的法人，这种土地使用制度防碍企业之间的公平竞争；二是随着多种经济成份的发展，这种土地使用制度防碍了国有企业与非国有经济成份之间的公平竞争；三是在多种经济成份并存，国有企业已成为独立法人的市场经济条件下，这种土地使用制度已无法保证国家土地所有权在经济上得到充分实现。因此，经济体制的转轨、国有企业的改革，要求城市土地使用制度作相应改革。
二
由于多种原因，在我国的经济中存在着对于激进式改革的较大阻力，因而不自觉地走上了一条渐进式改革道路。这种渐进式改革的一个重要特征就是每走一步都尽量“绕开阻力”，在不触动既得利益的前提下，先使一部分人获益，或者先使人们在某一方面获益，使难以解决的矛盾留到以后再去解决。这一改革思路决定了我国城市土地使用制度是按保持原有划拨制不变，对新增土地实行有偿使用的具体思路展开的。加上人们对土地的认识不清，更使我国城市土地较之其他生产要素全面走向市场要晚，因此，城市地产市场的流转仍处于双轨制过渡中，即市场机制和行政划拨的非市场机制并存的局面。
城市土地使用双轨制是渐进式改革过程中经济体制“双轨制”的一种必然产物，其相比较传统的城市用地制度在新时期的配置机制而言，是一个巨大的进步。但是，囿于期自身的特性，即土地流转中存在两种对立的机制，所以必然产生摩擦和矛盾，出现一系列问题，主要表现在：①隐性土地市场大量发展，土地投机十分盛行；②诱发土地导租行为，造成土地市场的腐败；③土地收益大量流失，国有土地所有权在经济上不能充分实现；④不利于企业的平等竞争，限制了外资引进；⑤限制了地产市场的发育和社会主义市场经济体制的进一步完善。由于双轨制本身的弊病，以及对新体制的不适应，其必然要纳入改革的轨道。城市土地双轨制改革，主要是针对存量划拨土地这一块言，而这一块基本上是国有企业用地。因此，如何改革国有企业存量土地，盘活存量土地资产是目前城市土地使用制度改革最为主要的课题。
存量土地改革的一个关键障碍便是企业的承受能力问题。众所周知，我国目前国有企业效益普通低下，存在不少亏损企业，国有企业的负债率已由1992年的61.5%上升至1995年81.3%，国有经济的实际年亏损额高达1900亿元左右。企业效益低下似乎成了城市土地使用制度改革一条不可逾越的鸿沟。由于企业效益低下，搞活国有企业，进行国有企业改革成了近些年来经济体制改革的重点，受到中央和各级政府的高度重视。改革不是修修补补，而是从体制上进行根本变革。对于改革方案的选择，渐式式战略不再受到推崇，转换经营机制，推进制度创新，已越来越成为众多人士的共识。搞活国有企业的根本出路在于建立起产权明晰、权责明确、政企分开、管理科学的现代企业制度。企业体制离不开用地制度改革，只有在用地制度改革的配合下，才能真正做到国家与企业之间的财产关系明晰，现代企业制度才能获得稳固的基础，企业才能真正成为独立自主、自负盈亏、平等竞争的市场主体。另一方面，用地制度改革自身的成功，也有赖于国有企业改革的深化。因为用地制度改革的主要内容是要恢复国有城市土地的地租、地价范畴，通过市场机制配置国有城市土地资源。而现代地租、地价范畴本身就意味着真正的市场主体的存在。只有深化国有企业改革，使国有企业早日成为真正的市场主体，按照市场经济下的行为规则行事，才能形成真正的地租和地价，并使市场机制在城市土地资源的配置中发挥基础性作用，从而使用地制度改革得以完成。
三
搞活国有企业的根本出路在于进行国企改革，创建现代企业制度。国企改革和用地制度改革要联系，要配合，要协调。在协调上，有两种观点使得注意：一种认为地改是企改的先导和前提。我们知道，用地制度改革和国有企业改革在本质上是相互依存，互为条件的。但在实际工作中，很难做到改革齐头并进，只能采取用地制度改革和国有企业改革两者兼顾，有所侧重的方针，实行重点突破，互相促进的方针。从改革的现实基础和两种改革的内在关系看，重点突破的突破口，只能是国有企业改革，而不是用地制度改革。这是因为：第一，企业是现代社会经济活动最基本、最重要的经济主体，也是最基本的经济细胞。只有使企业充满生机与活力，才能使社会主义社会生产力持续与稳定地发展。我国的整个经济体制改革都是围着企业改革这一中心环节展开的，不论是建立市场经济体制，还是改革企业组织制度和用地制度，都以搞活搞好企业为基本目的。第二，从逻辑上讲，也应该是一定程度企业改革在前，用地制度改革随后。第三，改革的实际进程表明，用地制度改革直接受制于企业制度改革。因为和地制度改革考虑了一个重要的问题就是企业的承受能力问题。如果改革的方案与企业的承受能力相去甚远，最终也只能是纸上谈兵。但是，值得指出的是，地改以企改为先导，并不是说，地改可以消极对待企业改革。严重滞后于企业改革，这样的后果将是严重制约企业改革。另一种观点则是，以企改为核心，为服从和服务于企业改革，而可以去牺牲地改的利益，企业在改制过程中，土地具有其他资产无法比拟的独特作用，在企业新的经营机制下，土地能大大发挥出其资产的作用和效益，通过再开发，重新配置，灵活地运用国家的相关政策，土地不仅自身能进一步增值、保值，还能为企业提供新的资金来源，使企业转制、重组及结构调整顺利进行。因此土地是企业改制的最佳助动力和催化剂。然而，土地在企业改制中的作用只能是配角，土地的投放和重新配置只是为了促使企业尽快转制变轨，不能简单地认为把土地送给企业就万事无忧，必须在解决企业燃眉之急和保护土地长期收益两个方面取得平衡。不能只为解救企业当前的一时困境，而把土地看成是给企业输血的“新血库”，当作“新财资”，不转变机制，即使牺牲了国家土地长期收益也无济于事，企业似无法在市场中生存。
在现实中，对企业改制中的用土制度改革，由于理论上探讨的滞后，思想认识上的不足，以及实践操作的不规范，所以产生了一系列问题，主要体现在以下几个方面。首先，思想认识上还未有对用地制度改革引起高度的重视（指一部分地区），许多人只强调土地的特殊性，拘泥于所有的经验，还没有认清当前的形势，对国企改革的进程和阶段未能作出恰如其分的判断，总是存有因企业改制要使土地重新配置操作难度大不易进行而推迟用地制度改革的思想，或企图遇着阻力绕开走。其次在实践中短期行为严重，土地部门还没能很好地从理顺机制、改革体制入手，去理顺用土制度改革和企业改革的关系，没有着眼于用地制度的长远建设。第三是牺牲行政管理地改利益，有些地方政府为了盘活企业，加快企业改制的步伐，采取了牺牲土地利益换取企业效益的作法。主要表现为低价出让土地，低比例折价入股，出让金用以安置职工等。这种拆东墙补西墙的作法从长远角度讲是得不偿失的。第四是提供的改革方案不利于启动用地制度改革，同时也未能很好地考虑到企业的承受能力。例如目前各地地改采取较普遍的作法是补足出让金进行出让，或者是土地资产折价入股。这两种方式虽然存有许多优点，但共同的弱点在于不利于启动用地制度改革，对企业的承受能力是一个巨大的挑战。而既有利于启动改革，又较周全地兼顾到企业承受能力，同时又不损害土地长远利益的年租制方式却少有地方采用。第五则是改革方案之间不配合，不协调，导致同一块土地因为处置方式不同，其资产额的显化大相径庭。如按湘中某市政府同一文件规定，一块3.3万平方米国有土地，由企业使用50年，据评估确认总地价可达1100万元，若作价入股，政策优惠后，可折价220万元股金；若企业以租赁方式取得使用权，50年共需交纳租金577.5万元；如采用出让方式取得这块土地，需要一次性交出让金600多万元。由此可见，只因处置方式不同，同块土地显化的资产价值差异悬殊。
四
国企改制中的企业用地制度改革是一个全新课题。在改革中，应当考虑到以下几个原则，其一是效率优先，兼顾公平的原则，用地制度改革有助于现代企业制度的创建，要有利于盘活国有企业。以效率优先，同时还要虑及到对不同的企业提供用地，在用地代价的支付上，量做尽到公平。其次是兼顾长期利益和短期利益的原则，尤以长期利益为重。其三是重在理顺机制的原则，要着眼于从体制上进行创新改革，考虑到以上这些原则，笔者现就企改中用地制度改革提出下列几点浅显的建议。
首先，增强对用地制度改革重要性的认识。用地制度改革要跟上企业改制的大潮，切实做好配合和服务工作。要努力将土地配置的市场机制引入企业改制中，针对各企业改革的深度和市场化程度，为企业出主意想办法，因势利导，提出市场化、半市场化、初步市场化等对应配置方案，通过解决企业改制的土地问题，把企业改制引上优化土地配置的规范轨道，从而使改革获得深化发展的空间和机会。如果是强调土地的特殊性，拘泥于旧有的经验，不顾及企业改革的进程和需要，企业改制就会因土地重新配置难度过大而不易进行，甚至会绕过土地使用制度改革，使我们错过在企业改制中实现土地配置市场化的“历史性班车”。
其次，提供各种用地方式，但核心在于地价、商品化、市场化，效率优先兼顾公平。根据国土局和国家体改委规定，建立现代企业制度土地资产的处置方式主要有三种。一是由企业补办出让手续，补交出让金，土地作为企业法人资产作价入股；二是国家以土地使用权作价入股；三是国家以租赁方式向改组企业提供土地使用权，每年收取年地租。纵观三种方式，各有优缺点，租赁方式相比较而言，属较优选择，其更有利于启动目前棘手的存土地市场。但租赁方式又牵涉到承租权能否流转而又如何流转的问题。根据现行法律规定，租赁方式中的承租权流转是困难的。这样，将极大地窒息了土地二级、三级市场的活跃度，不利于充分发挥土地的效益。因此，笔者建议，采用另外一种方式，那就是土地按揭。何谓土地按揭？概略地说，土地按揭就是用地者（购地者）在按揭合同期限内向金融机构租地按揭期满买地（土地使用权）的一种法律行为。当事人之一土地部门既是卖地人，又是按揭人的提保人，同时也是按揭权人的部分代理人。实质上，这是一种买地分期付款的作法。这种行为一方面有利于启动企改中的用地制度改革，另一方面回收资金快，有利于城市基础设施建设。同时，相比较年租制而言，还有利于土地的二级，三级市场的流转。这种方式与出让、折股、出租方式并行不悖，而由于其独特的功能和作用，更应受到重视而大力加以推广，四种方式是土地部门向企业提供的改革方式，至于选择哪一种方式则是企业自己的事。从公平和方案的协调角度言，要做到收益与机会成本相称，配置方式同成本效益均衡。一般来说，无论何种方式，回报高的机会成本高、风险大；回报低的机会成本低、风险小。土地出让等配置方式，机会成本高、风险大，但土地权利束完整，经营及处置土地的自由度高，因而获得的土地经营收益多；而土地租赁等配置方式，虽机会成本低、风险小，但拥有的土地权能也少，经营及处置土地的限制多，只能得到较少的土地经营收益。因此，根据“收益与机会成本相称，配置方式同成本效益均衡”的原则，首先要使土地配置方式本身体现出机会成本与收益相对称的机制。其次是要在各方不支之间建立起成本效益均衡的关系。对企业而言，不存在最好最坏的处置方法，只存在最适用的土地配置方式。因为，科学的配置方式本身就意味着在量上言，各种方式让土寺使用者支付的代价与其获得的收益相对等。
第三，小企业先行，大中企业后改；商业企业先行，工业企业紧至之所以提出小企业先引策略，原因在于：首先，当前的改革实践中，中央提出“抓大放小”的战略，小企业改革成为企业改革的突破口，是国有大中型企业改革的“外围战役”，可利用“放小”的机会，积极推动小企业用地制度改革；其次，小企业较之大企业“单纯”，比较容易改，其连锁反应小；再次，小企业先改，可以为大中企业作出很好的示范作用。商业企业先行的原因则在于：商业企业较之工业企业消化新增地租、地价的能力强，因地租地价而引起的价格总水平上升的幅度小，其连锁效应也较弱，因此其改革相对容易进行。