我国公共财政决策民主化研究，本文主要内容关键词为：公共财政论文,我国论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
一、财政决策民主化是公共财政的本质要求
(一)公共财政的本质是民主财政，是以人民为主体进行的公共决策活动。在规范的市场经济体制下，私人商品和服务的买卖主要依赖于市场的自愿分散决策，而在消费上具有非排他性、非竞争性的公共物品则要求有更强、更复杂的政府决策；对私人物品的偏好可以通过市场价格机制来表露，而公共物品的偏好难以在市场上表现出来，需要依赖于政府的集体决策来提供。市场经济的分散特征不可能容忍一个专制政府的存在，而只能产生一个民主政府。因为，政府的强制性权力是由社会公众赋予的，是在分散决策基础上集体选择的结果，是用来解决分散决策难以解决的各种问题。脱离了集体的民主决策，政府的权力就失去了根基。如果政府行为不能得到民众的支持，则政府倒台的日子也就为期不远了。因此，公共财政就是一种按照民众的意愿，通过民主的程序，运用民主的方式来理政府之财的制度。人们与政府达成协议，通过交税的形式，把一部分资源交由政府配置，于是公共财政就产生了。这是社会需要政府的理由，也是社会公众授权给政府的理由。所以，在市场经济条件下，政府是为市场提供公共服务的，是为纳税人服务的。而由此产生的理财思想必然是民主理财，并在这一思想的基础上建立起适应市场经济需要的财政民主制。
(二)民主财政的核心是契约安排，而投票机制又保证了公共契约的履行。市场经济本身就是一种契约经济，市场经济下的各种交易行为都是通过契约来完成的。在私人物品部门，生产者和消费者通过订立契约来实现交易。根据契约，生产者向消费者提供产品，并取得消费者支付的价款；消费者从产品的消费中受益，但要支付报酬。如果生产者提供的产品质次价高，则消费者可以拒绝付款并选择其他生产者。市场价格机制保证了契约的履行。同样，公共物品生产部门也存在着政府(生产者)与公众(消费者)之间的契约。根据这种契约，政府为公众提供公共产品和服务，为此需要向公众征税来筹集资金；公众从政府提供的公共物品中受益，但要付出纳税的代价。政府不能为公众提供满意的公共服务，就会失去公众的支持。如果该政府是一个独裁专制的政府，还可能维持一个时期(但也有限度)，如果是在民主政体下，该政府将会在选举中被选民所抛弃。因而，可以说投票机制保证了公共契约的履行。
(三)实现财政民主决策是公共财政的内在要求。民主财政的范畴主要包括两层含义：一是用民主的、公共选择的方法来确定公共收支规模和类型，充分反映和满足居民的偏好，并对公共财政活动进行民主监督和民主管理，它反映的是政府和纳税人的关系问题；二是确保地方政府提供公共物品的优先性和自主性，及时满足居民的偏好，同时用民主的办法来界定政府体系内部的事权分工和财权配置问题，它反映的是政府间财政分工关系的问题。很显然，公共财政是财政体制的基础，民主财政是财政体制的核心和灵魂。如果公共财政体制没有建立起来，自然谈不上民主财政制度的建设，但是公共财政体制的建设应该与民主财政制度的建设统一起来，做到在建立公共财政的同时建立民主财政制度。民主财政要求政府要时刻牢记自己的任务只是执行公共决策，而不能越俎代庖。政府要每年向公众公布其预算和决算情况，接受公众监督，遇到重大事件要及时向公众说明，让公众了解情况，并尊重公众的决策。在我国，财政决策的效率问题一直是困扰理论和实际工作者的一大难题。人们提出了许多指标体系，希望建立对公共政策效率的约束机制，但各种财政资金的浪费以及由此滋生的腐败不仅没有得到有效遏制，而且愈演愈烈。究其原因，主要是决策主体的缺位。财政资金的来源主要是公众缴纳的税收，而财政资金投向的决策权却由政府把持，公众没有发言权，政府官员缺少有效使用资金的激励，这就造成财政资金使用的低效率。只有还政于民，还权于民，重大事项由公众直接决策，并接受公众监督，这一问题才能根本解决。因此，实现财政民主决策是公共财政的内在要求。
(四)财政决策的民主化是公共财政有效运行的保证。公共财政是一种体制，也是一个结果。财政要支持经济发展，公共财政要合理有效地提供公共物品，其保障措施和切实手段就是民主财政。民主决策、民主财政一旦实行，违背公共财政原则的事便一般不会发生，即使发生，范围和影响也会减少到最低限度。英国思想家、哲学家罗素明确指出：“只有公共活动的民主性才能确保公共资源的最优配置”；“从根本上讲，公共财政一定是民主财政、民主活动”(刘云龙，2001)。可见，财政决策的民主化是公共财政有效运行的保证。当一个地方的经济发展战略、财政收支决策出现重大失误和剧烈变动时，我们就有理由质疑：这个地方的财政是不是公共财政?是不是民主财政?因此，只有实现了财政决策的民主化，才能最大限度地减少财政决策的失误，确保公共财政的有效运行。
二、我国政府财政决策民主化的现实选择
依据以公共物品为基础形成的政府与纳税人、中央政府与地方政府两种不同的关系，相应地，财政民主包括两层含义：一是政府和纳税人在公共物品的供需过程中所产生的财政决策民主化问题；二是中央政府与地方政府在不同层次的公共物品供给过程中所产生的财政决策民主化问题。其中，前者是后者的基础，后者为前者更好地实现而服务。财政民主的全部精神是体现作为社会政治基本细胞的公民——纳税人的权利和利益。或者说，财政民主化的程度可以通过公民对公共物品的偏好在财政决策中所占有的份量来衡量。
(一)就政府和纳税人在公共物品的供需过程中产生的财政决策来看，实现财政决策民主化必须做到：
1.进一步完善我国人民代表大会制度。首先，要特别注重提高人民代表的参政议政能力。只有真正代表广大人民利益并且具有参政议政能力的人民代表，才能更好地去维护社会成员的公共利益。因此，人民代表的产生必须充分采用民主的方式；其次，进一步发挥人民代表大会的监督保障作用，特别是充分发挥其对国家各级权力机关的严格监督和依法约束作用，只有这样，才能确保各级政府和各级权力机关充分履行自己的职责，为社会提供更多的公共产品；第三，进一步规范人民代表大会的议事规则。重大事项、重大决策必须提交人民代表大会集体决策，财政收支的具体项目必须经过人民代表大会的集体审议，以确保政府提供公共产品的合法性、公正性。
2.建立公共税收制度。公共税收制度决定方式的最佳选择是：征税者以税收法案的提出者身份提出税收法案，纳税者以税收的交纳者身份对税收法案拥有表决权，双方共同议定一种规范的税法，形成事前约定。征纳过程成为征税者和纳税者共同遵守税法规范的行为过程：征税者没有随意决定征税和决定多少的超权力，在没有弹性的行为空间上征税；纳税者在法律层次上履行没有规避可能或规避代价高昂的纳税义务，纳税行为选择弹性空间极小化，形成其纳税过程的无弹性选择机制。无论是征纳行为前的税法规范约定，还是征纳行为过程中的无弹性选择机制，都需要让税法成为定规。如是，方能通过漫长的税收实践培养出税收征纳双方都具备的市场经济所要求的公共税收意识。
3.建立合理的公共物品偏好表露机制。中央和地方政府应根据公民的需求来供给公共物品，政府的决策应当体现人民的意愿和要求，因此，必须有一套把人民利益和要求由下而上及时进行传达的机制(偏好显示机制)，必须有一套科学的制定决策的公共选择机制。只有充分了解了人民的偏好，重大决策让群众知情，让群众讨论，让群众参与，政府的决策才会符合人民的利益和要求。如果不了解人民的偏好，人民只是各种决策的被动接受者，政府制定的政策就有可能不切实际。当前，我们在偏好显示上存在的主要问题是投票制度不发达、不健全；下情上达的渠道不多，有时候不畅通。因此，应尽快建立民主制度下的投票规则，开拓显示偏好的渠道。特别是要进一步完善各种听证会制度，强化新闻媒体的舆论监督功能，充分发挥各级政府信访部门的作用，调动各级人大代表、政协委员的积极性，从各个方面了解民意、倾听群众的意见。要充分利用现代化的信息手段，进一步拓宽广大人民群众表达意愿的渠道，使社会公众对公共物品的偏好能够及时有效地传递到政府决策部门，为政府决策的民主化、科学化提供详实的信息参考。要尽可能公开政府政务方面的信息，接受人民群众的监督。这就要求必须进一步加快政府职能的转变，强化政府服务于民的意识。当前，特别要改进我国的信访制度，将其与各级政府、各权力机构的公开办公制度(公开电话、公开电子信箱等)结合起来，改变过去信访单靠坐等来解决问题的方法，建立主动深入基层的经常性制度，认真倾听基层民众的心声，并对已解决的问题进行定期回访，从而在民主与法制尚待健全的今天，为广大民众和政府建立起一条比较切实、通畅的信息沟通渠道。
4.健全和完善预算监督机制。这包括延长预算编制和审批时间，提高预算编制的科学性和严肃性；细化预算科目，提高预算编制的透明度，定期向社会公开政府预算执行情况，自觉接受广大纳税人对政府行为的监督；加强人大对预算的监督审计力度，逐步创造条件将国家审计机关纳入各级人大，审计人员由人大派出，对人大负责；建立政府预算的公示、询问和听证制度。一定时期公共产品的提供是否符合广大人民的利益，在很大程度上取决于政府预算的制定和实施是否遵循了民主原则。目前，由于时间、制定方式、人大审议程序及公众参与等因素的制约，我国每年的预算出台都显得很仓促。为此，一方面可将我国的预算编制及审批周期延长为一年，以确保预算质量；另一方面可采用零基预算、绩效预算等科学方法，提高预算的科学性和准确性。同时，应在政府预算的征询期、草案的拟订期、人大的审核及表决期、预算实施的年中期、预算实施的年末期、决算期六个阶段分别建立法定的公示制度，并建立公众询问和听证制度，让广大民众真正了解并参与政府预算的制定、实施和监督。
(二)就中央政府与地方政府在不同层次的公共物品供给过程中的财政决策来看，实现财政决策的民主化必须做到：
1.合理界定政府(或财政)和市场的分工，明确政府在公共产品供给中的责任和义务。借鉴西方公共财政理论并结合我国实际，对政府和市场的分工要进行明确划分，即市场要在政府宏观调控条件下对资源配置起基础性作用。我国要从过去政府全面配置资源逐步转变为政府和市场共同配置资源，政府必须改变以前大包大揽的做法，逐步退出市场能够正常发挥作用的领域。也就是说，只要市场能够做得好的领域，政府就不要去干预；市场不能发挥作用的领域或市场干不好的事情，才是政府必须介入的领域。为此，必须进一步转变财政职能，科学界定财政支出范围，优化财政支出结构，强化政府(或财政)在社会领域的调控功能，比如社会保障、社会救济等，从而彻底解决好政府和财政的“越位”和“缺位”问题，从根本上规范政府、财政与市场之间的关系。
2.建立民主的财政分工方式，明确各级政府在公共产品供给中的职责。建立政府间完整的公共财政体系，即构建边界清晰、运作高效、管理民主的政府公共职能体系，在此基础上逐步建立起有民众、地方政府、中央政府共同参与的民主财政分工方式，这将有助于中国在建立市场经济的同时建设好公共财政和民主财政。一是建立基层政府财政民主机制。地方政府优先提供公共物品，并确保其在公共物品提供上的独立性、自主性，是民主财政的基本原则，但需要建立起公众参与管理、民主决策、民主监督的基层民主机制来匹配。如在县、乡、村三级实行民主选举、民主管理的政治体制改革，建立起地方政府与民众新型的民主合作关系，一方面可以有效地减少和消除腐败，树立起良好的政府形象，并且从根本上提高政府效率，获得“实行民主好处多”的制度收益；另一方面，能够比较充分地克服公共物品供给与需求的矛盾，改善公共物品的供给水平，体现出对地方居民多样化和差异性偏好的满足，从而提高整个社会的福利水平。此外，在缺乏流动性的条件下，居民不能通过以足投票来选择居住区、来选择公共物品的组合，那么以手投票的重要性就显得尤其重要，因此，能否建立起基层民主财政机制对实现财政决策民主化将十分关键。二是建立公共产品分级分层供应机制。中央和地方各级政府应根据公民的实际需求，来决定公共物品的供给，尽量避免中央和地方、地方上级政府和下级政府之间“越级”、交叉或重复供给，以提高供给效率。当然，要做到这一点，必须严格执行我国的预算法，合理划分并保证各级政府的相应财权，从而确保各自事权的充分履行。
3.进一步规范和完善我国立法体系。在社会主义市场经济条件下，法律是建立和巩固民主制度的根本保证。只有通过合法规范的程序，运用科学的研究、论证和决策方法，广泛征询民众的意见，并充分学习借鉴国外成功经验所制定出来的法律才能真正反映人民的意愿，代表社会公众的利益。基于此，我国在建立完善社会主义法制过程中，应依法对国家立法权、行政立法权、地方立法权和授权立法权等不同种类和性质的权力进行明确界定和规范。一方面，全国人大及其常委会应当切实依法履行所有基本法律的立法职责；另一方面，全国人大应对授权立法的行为采取更加审慎的态度，合理规范授权立法，以提高我国各项法律的整体效力。另外，在坚持责、权、利相结合的原则下，要依法合理确定中央和地方在税收等若干经济法律方面的立法权限，从而使立法权限的划分与国家的政权结构相适应。特别是赋予地方政府的税收立法权。非预算收支活动表明，地方政府实际上已获得中央政府默许(或容忍)的征税权，但它还不是正式的、规范的、制度性的征税权。当基层政府财政民主机制建立起来以后，需要尽快明确地方政府的税收立法权、在公共建设上的发债权、收费权。同时，还要进一步深化政治体制和人事体制改革，逐步推进地方领导干部选举制度的完善，切实建立起地方官员对地方百姓负责的机制。
4.建立“税收国家”模式，降低非税化财政收入比重。税收国家模式是现代国家的一个重要经济标志，同时也是社会治理方式上的重大进步。变费为税、以税养政，用正式的税收来提供公共物品，通过税收来连接政府与纳税人的关系，这是消除收费膨胀，避免地方政府越权理财，实现财政决策民主化、法制化的根本所在。因此，建立“税收国家”模式是经济发展、社会进步的必然要求，也是规范政府与纳税人之间关系的必然要求。此外，国家还需要进一步完善税制设计和加强税收征管，在扩大税基的同时减低税收征管成本。
标签：公共财政论文; 公共物品论文; 税收论文; 税收原则论文; 预算执行论文; 公共财政收入论文; 财政制度论文; 民主制度论文; 决策能力论文; 经济论文; 时政论文; 财政学论文;