进一步完善上海的政府采购制度，本文主要内容关键词为：政府采购论文,上海论文,制度论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
政府采购制度是当今国外流行甚广的一种制度，它是指政府机关，为适应开展日常政务活动或为公众提供公共服务的需要，在有关部门的统一监督下，以法定的方式、方法和程序，从国内外市场上经过公开招标、公平竞争采购商品、劳务和工程等而形成的一种制度。近两年，政府采购正在我国部分省市（包括上海）试行。本文拟就上海如何进一步完善政府采购制度问题，作些探讨。
一、上海政府采购制度的现状
从1995年开始，上海市、区（县）两级财政分别试行对财政专项安排的设备购置，采用政府采购办法。截至目前为止，上海纳入采购的单位有卫生部门、科委、教育部门和其他行政单位。高级采购已经完成了一项，即市胸科医院引进双探头CT(ETC)，另一项正在执行，即科委引进电子测力器；浦东新区共完成六项，其中公开招标一项（医院设备），批量采购五项（教育部门电风扇、幼儿园净水器、学校教学设备如计算机和电视机等、两批单位用小汽车），总成交金额近4000万元。
上海市试行政府分级采购，市级政府和区、县政府各自制定了试点办法和管理形式。
1.市级单位的做法
财政局首先确定在卫生局系统进行试点。根据上海市财政局和卫生局于1995年联合下发的“关于市级卫生医疗单位加强财政专项采购经费管理的若干规定”（以下简称“规定”），对已批准立项的项目，预计价格在500万元以上的采购项目，要实行公开招标采购；500万元以下的，可实行非招标采购（即询价采购）形式，用询价采购形式的，供货方不能少于三家；100万元以上的采购项目，财政也要参与立项、价款支付、验收使用、效益评估等管理过程。
在实行招标采购的过程中，遵循以下的步骤：
(1)医院申请，卫生局审核。
(2)财政审批立项。
(3)成立领导招标评审委员会。
(4)财政直接支付款项。
2.浦东新区的做法
(1)由财政部门确定采购项目和形式。
(2)统一批量采购办法。
(3)明确节约资金的用途。
上海的政府采购制度实施不到5年来，已取得了较大的效果：
一是加强了财政部门对专项资金的管理力度。在过去的专项资金管理过程中，财政部门的工作重点只偏重于经费的测算和分配，而对于资金的具体使用和监督则重视不够。因此，财政难以全面了解专项资金的使用情况。实行招标办法后，在项目审批立项、招标、款项支付、效益跟踪评估等环节，财政自始至终参与其中，并起主导作用，财政职能得到了充分发挥。
二是提高了财政资金的使用效益。以前各单位自行采购设备时，用款单位往往只注重设备的先进性，而缺少对设备的质量、服务、价格、先进性和适用性等作综合分析比较。因此，资金使用中存在不少浪费现象。实行招标办法后，由于竞争机制的作用，在商品价格上明显出现很大的差异。如胸科医院的设备采购，从参加招标的六家公司的报价看，最高的开价56万美元，最低的为40.68万美元，而且各家提供的售后服务项目相差十分明显。最后的成交价为43.5万美元，比医院的预算降低了13%，提高了财政资金使用的社会效益和经济效益。从浦东新区的情况看，通过招标购买方式，财政资金的使用效益一般可提高10%～20%。
三是缓解了占压财政资金的状况。实行财政直接支付制，克服了过去层层不拨资金，环节多，周转慢，漏洞大的弊端，有效地控制了财政资金流量和流向，明显地提高了资金使用效益。
四是实行招标采购还能增强透明度，消除购买中存在的各种腐败行为。
另外，与政府采购紧密相连的许多部门，都能从中不同程度地受益。如在市卫生系统的政府采购试点中，无论是市卫生局、医院、还是提供货物的企业，都对这种新办法实施后所产生的效果感到满意。
二、克服认识上的若干偏差
由于政府采购制度对我们来说，还是一件新生事物，除了国际上的一些经验之外，只能靠自己摸索。对于政府采购，无论是一些政府工作人员，还是企业的领导，都在不同程度上存在着思想上的混乱和认识上的偏差，主要有以下几个方面：
(1)将政府采购制度简单理解为利益调整，而不是加强支出管理和国有资产管理
实际上，实行政府采购制度不是财政想垄断采购事务，改变支出单位的既得利益，也不会影响各支出单位对所需商品、工程或服务的采购，他们仍是采购的主体。财政部门只是通过制定统一的规则和标准的程序来加强对财政资金由价值形态向实物形态转变过程的影响、监督和管理，从而为加强国有资产的管理奠定基础，改变目前财政部门对由财政支出形成的实物形态的管理基本失控的状况。这与单纯的利益调整政策，是有很大区别的。
(2)将政府采购等同于控购
政府采购制度与计划经济体制下财政对实物形态的直接管理方式如控制社会集团购买力，有着根本的区别。这主要体现在：控购要解决的是部分商品该不该买的问题，而政府采购要解决的是利用财政资金安排的采购应该如何买的问题。它们一个是计划经济的产物（控购），一个是市场经济条件下加强公共支出管理的制度（政府采购）。另外，它们两者在目的、管理手段、管理范围等方面，都有很大的不同。
(3)将政府采购制度等同于供给制
在供给制的条件下，财政是选购商品的主体，商品的使用者只能被动地接受商品。而实行政府采购制度，财政只是监督商品的采购过程，使采购工作在公正、公开、公平的条件下进行，以保证采购过程的廉洁和资金的有效使用。商品的使用者不仅要参加采购过程，而且是采购商品的主体（它是所购商品合同签署的甲方），所购商品的性能、质量、主（附、软）件、到货期限、安装及售后服务等方面的技术和物理指标，都要满足商品使用者的要求。
在实践中，上海的政府采购还处于探索阶段。在试点过程中，遇到了不少问题，要完善和健全这一制度，还需要相当的时间。
一是现行的事业、行政会计制度和财务管理体制与政府采购的直接支付方式相矛盾。实行政府统一采购的前提条件之一，是实行国库单一帐户，即实行帐款分离制。而我国现行的财务管理体制是，层层分解指标，预算拨款层层下拨，单位用款结余也留付给供货商。这种做法是不符合现行的会计制度和财务管理体制的，审计部门已提出了质疑。由于存在着这一矛盾，可能会对采购制度的推行带来一些不应有的困难。
二是节约资金在预算上体现不出来。财政部门的同志反映，对节约资金的处理处在两难境地，如若由财政集中，主管部门和采购单位对这项工作就不会那么积极；如果财政拿不到节约下来的资金，就会感到花很大精力搞这件事没有多大意义。如果将节约的资金集中到财政，还有一个在财政内部的体现问题，即由预算统一安排，还是由各职能处（室）继续使用。
三是来自贸易和工业主管部门的阻力。这些部门一方面希望财政部门能推行政府采购，因为没有财政的推行，财政支出形成的购买很难实行招标，他们也就无法介入并从中受益；另一方面，它们又不希望财政在招标中起主导作用（或过多的参与），担心影响其管理上的和经济上的利益。
三、进一步完善上海政府采购制度
上海要建立起与社会主义市场经济相一致的政府采购制度，要克服一些认识上的误区，而要使政府采购成为推动政府职能转变的有力杠杆，就必须着力解决以下几个方面的问题：
（一）建立政府采购中心
政府采购制度本身就是一个非常庞杂的系统工程，涉及面广，事务多，只有建立一整套管理机制来管理和协调，才能顺利运转，发挥其应有的作用。借鉴国际经验，结合我国及上海的实际情况，设想对政府采购中的集中采购项目由一个专职机构如政府采购中心统一组织采购。实行集中采购，有利于形成采购规模，有效节约财政资金；有利于加快政府采购市场的形成；有利于强化政府采购市场的管理，降低管理成本等等。关于政府采购中心的组成、职权、工作程序、经费来源、收费比率等等，必须有明确的法律规范。
（二）建立政府采购法规体系
政府采购实施得比较有效的国家和地区，为了规范政府采购行为，健全政府采购运行机制，都制定了一系列有关政府采购的法规体系。我国虽然存在大量的政府采购行为，但一直没有制定政府采购法，甚至连采购条例都没有。鉴于政府采购对政府形象以及国民经济的重大影响，按照依法行政的原则，制定我国的政府采购法以及相应的配套法规势在必行。政府采购在实践中之所以会出现一些混乱和不规范的现象，与没有明确的法律规范有很大的关系，上海在这方面应该有所作为，从而使政府采购有章可循，发挥更大效率。
在目前我国的政府采购法尚没有出台的情况下，上海可以通过制定一些具有上海特点的行政规章和一些配套法规，如对供应商资格要求的规定、对招标中介组织管理的规定、对评标标准和程序的规定、对采购从业人员资格要求的规定、对采购管理和经办人员行为规范的规定，对采购质疑和仲裁程序的规定等等，来规范上海正在开展的政府采购活动，使依法行政的水平进一步提高。
（三）改革相关的配套体制
政府采购制度是现行财政管理方式的转变和延伸，它的实施需要相应的内部和外部条件，这些构成了政府采购制度的支持系统。
1、改进预算监督
实行政府采购制度以后，财政监督将由价值形态向实物形态延伸，从而改变目前财政监督乏力，财政支出管理弱化的现状。而要真正实现这一目标，财政部门不仅要制定政府采购政策，而且要参与指导采购管理，这将意味着财政部门的工作领域将得到拓宽，财政部门干部的知识结构也要做相应的调整和改进，他们既要懂政策、懂技术，还要了解市场。财政干部只有具备了这些能力，才能真正做到事前、事中和事后全方位监督。
2、改革相关的会计管理体系和操作方法
现行的行政、事业单位的会计管理体系和具体操作方法，是按国家机构的设置、运行机制和经费关系确定的。一般分为主管会计单位、二级会计单位和基层会计单位三种。这些构成了各级政府会计的核算网络。每年预算一经批准，财政部门即按预算和各单位的用款进度层层下拨经费，年度终了后，又层层上报经费使用情况，汇编决算。实行政府采购制度后，财政部门可以不再简单按预算拨付经费，应当允许按批准的预算和采购合同的履约情况直接向供货商拨付货款（支出）。由于这部分支出采取直接付款形式，支出的决算也不需再层层上报，财政总会计可以根据支出数直接办理决算。
考虑到实行政府采购制度的开始阶段和今后的相当长时间内，各单位预算支出中，一部分支出如设备购置等将通过政府采购方式实现，另一部分支出如人员工资等仍将由各部门（单位）办理，这样客观上预算经费的层层下拨和直接支付方式将长期并存。根据这一情况，行政、事业单位的会计制度在不改变现行的核算方式的前提下，要明确允许直接支付方式并规范核算的具体方法。财政部门内的总预算会计帐户也要做相应的调整，即要设置一个专门的明细帐或开设一个专门的帐户，用于核算各部门（单位）经核准用于政府采购的支出预算。当然，由于会计事务的增加，财政部门内的总会计工作人员也要相应增加。
3、完善国家金库制度
按现行国家金库的有关规定，国家的一切预算支出，一律凭各级财政机关的拨款凭证，经国库统一办理拨付。目前，国库的拨款体系与预算会计管理体系是匹配的，即国库办理的财政拨款按会计管理体系在银行结算体系中层层拨至用款单位。实行政府采购制度后，国家金库的有关办法中应明确允许财政办理直接拨款的方式并制定相应的具体操作方法。这种方式与正在探索的国库单一帐户的管理方式基本吻合。
当然，要想完善一些配套的体制和制度建设，如果没有国家从宏观上的控制和把握，没有一些法制规范的建设来为各地区的政府采购提供指导框架，那是不可能的。这样，上海的政府采购也不可能取得大的进步。正在酝酿中的政府采购法必将有助于解决上海在实行政府采购中面临的一些问题，从而使上海的政府采购更有效益。
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