1960年代中期美台关于联合国中国代表权问题的合作与分歧之研究，本文主要内容关键词为：代表权论文,联合国论文,分歧论文,中国论文,年代论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
［中图分类号］DB1 ［文献标识码］A ［文章编号］1008-1755(2007)01-0050-56
1949年中华人民共和国成立之后，美国为了达到遏制和孤立中国的目的，依然将败退孤岛的国民党政权视为代表中国的“惟一合法政府”，并千方百计在联合国内维持“排共纳蒋”的局面。从1951年第六届联大提出“延期审议案”到1961年的“重要问题案”，及1966年的“研究委员会决议”，美台联手变换多种手法阻止中国恢复在联合国的合法席位。但是“青山遮不住，毕竟东流去”，1971年广大主持正义的国家终于在第26届联大上击溃重重障碍，通过了恢复中华人民共和国在联合国合法权利并驱逐国民党代表的2758号决议。在这一长达22年的时期之内，美台双方在联合国中国代表权问题上虽然目标一致，但也充满了分歧和摩擦。这一点在1960年代中期尤其明显，但是现有关于60年代美国对华政策和美台关系的研究成果中，还鲜有论著以此为专论对象。①在中国恢复联合国席位35周年之际，利用新解密的美国政府档案，重新梳理中美关系解冻前夜美国与台湾国民党在联合国中国代表权问题上的种种交涉，对于更深刻地考察战后美台同盟关系，为今后联合国更好地履行其宪章职责及中国更好地发挥其大国作用，其重要意义显而易见。
一、1964年美国对联合国中国代表权问题的政策考虑
1963年11月，肯尼迪总统猝然遇刺，副总统约翰逊仓促继任。他上台之后立即宣布“我们将继续”②延续其前任包括杜鲁门、艾森豪威尔和肯尼迪等历届政府的对华政策，继续在联合国维持“排共纳蒋”的局面成了很自然的做法。但是与此前相比，国际形势已发生显著变化，越来越多国家开始逐渐摆脱美国控制，在联大内外独立处理同中华人民共和国的关系、。华盛顿在联合国内继续沿着“控制联大，孤立中国”老路走下去日益步履维艰。
1964年1月，中法成功建交。此举对约翰逊政府遏制和孤立中国的政策构成第一个沉重的打击。中法建交之后，美国担心欧洲其他国家纷起效仿，国民党的国际地位将土崩瓦解。作为挽救措施之一，美国处心积虑为台湾和欧共体之间搭桥牵线。2月12日，美国国务院向驻荷兰等欧共体六国的大使馆发出电报，要求各使团说服所在国政府接纳台湾向欧共体派驻的代表。在美国看来，如果台湾与欧共体成功建立关系，可以部分弥补法台断交造成的台湾在欧洲的“外交”孤立，并遏止法国在欧洲发起的“倒蒋”运动。③
令他们庆幸的是，法国的“倒戈”并没有引起美国最担心的“雪崩效应”，约翰逊政府似乎可以稍缓一口气。故1964年9月制定的美国对“中华民国”国家政策文件规定，美国在今后的五年内仍然将“继续支持16届联大关于中国代表权问题是重要问题，需要2/3的多数票数才能加以讨论的裁定。而且不排除使用否决权作为反对中共加入安理会的最后手段。”④
接下来的又一重大事件加重了华盛顿的忧虑。10月16日中国第一颗原子弹成功爆炸，中国国际地位因此大为提高。美国官员担心中国原子弹的成功爆破将使许多国家支持中共政权在联合国拥有代表权。助理国务卿克利夫兰向国务卿腊斯克报告，“我们对中国代表权问题的传统政策正在逐渐丧失基础”，美国的盟国视中共加入联合国为历史的必然，只是“顾及与美国的关系才勉强和我们站在一起”，他认为这一情况不会持久。⑤克利夫兰的预言很快为接下来的事实所证明。11月14日，长期追随美国的加拿大通告约翰逊政府：由于形势的变化，加拿大在今年的联大上将不再反对阿尔巴尼亚提案，尽管他们将继续支持“重要问题案”，但他们考虑向联合国提出两个中国的议案。⑥加拿大的立场改变越发使美国认识到事态的严重性，政府幕僚们加紧磋商对策。国家安全委员会成员罗伯特·科默尔(Robert Komer)提出防止台湾丧失“国际地位”的主要途径就是承认中国是像德国、朝鲜和越南一样的分裂国家，让其他国家提出“两个中国”的建议，美国予以默认。⑦
二、1965年联大投票结果和美台双方的反应
约翰逊政府决策层内部经过激烈的争论，决定在1965年联大上延续提出重要问题案和击败阿尔巴尼亚提案的旧政策。但国际形势的变化使得继续推行这种无视现实的“鸵鸟政策”日益困难。随着更多第三世界国家加入联合国，中华人民共和国在联合国获得越来越多的支持。美国在中国席位问题上对联合国的控制力减弱的趋势日益明显，投票情况逐年向主持正义的方向转变。1965年11月17日，第20届联大对支持中国加入联合国的阿尔巴尼亚提案的表决形成47票赞成对47票反对的突破性局面，美国提案获得的票数第一次不是双数。
这届联大关于中国代表权问题的表决还呈现出一个明显的现象，即非洲国家继续不断摆向共产党中国。非洲国家中，23票支持中国，10票支持国民党，7票弃权，1票缺席，1票不愿参加投票。喀麦隆、乍得、塞浦路斯、利比亚、卢旺达和塞内加尔等1963年投票支持国民党的国家这次转投弃权票。一些原法属殖民地如刚果、中非等国也从支持台湾转向北京。毛里塔尼亚、尼日利亚和塞拉勒窝内从弃权转而投票支持中国。联合国外交官们在中国代表权问题的表决后的一致看法是，造成共产党中国在联大取得47票赞成47票反对的突破性局面的关键在于非洲。所以，除非转变非洲国家的态度，不然也许永远不可能再得到把共产党中国排除在联合国之外的票数。⑧
一些白宫幕僚对投票结果忧心忡忡，他们更加觉得美国的中国联合国代表政策有必要改弦更张。1966年2月16日，远东事务助理国务卿邦迪(William Bundy)和国际组织事务助理国务卿西斯科(Joseph J.Sisco)联合向国务卿腊斯克指出：“在（今年）联合国大会上重要问题案将难以为继，美国需要立即采取新的策略”。他们建议改行两个中国的政策，美国的联合国策略必须“从排除北京转向保住台北。”⑨
而国民党一些官员则深刻地认识到欲巩固其在联合国的席位，争取游离的第三世界国家，尤其是数目庞大的非洲国家极为重要。1966年初，国民党决定加大对这些国家的“外交”力度。大多数非洲新兴国家都曾是欧洲国家的殖民地，独立后仍受许多殖民主义时代遗留下来问题的困扰。尤其是这些国家都长期被当作各殖民母国初级经济作物的产地，造成粮食作物空间压缩；殖民母国撤退后，这些国家农业技术资源极度缺乏。国民党当局从1960年开始就向这些国家提供农业援助，以巩固在这些国家中的政治地位。1960年国民党成立“行动先锋”(Operation Vanguard)小组，负责规划对非援助事宜，在“外交部”下成立“中非技术合作委员会”，专司对非技术援助，并打出“外交下乡，农业出洋”的口号。⑩
由于台湾缺乏进一步扩大对非洲经济援助的资金，国民党不得不寻求美国的帮助。1966年元旦，国民党向来台访问的美国副总统汉弗莱提出美国以剩余农产品与台湾“资源交换”的五年项目。蒋介石希望美国能根据食物援助法案（即Public Law 480）向台湾提供剩余农产品，其收益用于资助国民党扩大在拉美、亚洲和非洲的技术援助项目。(11)国民党的具体要求是：美国根据PLA480第一条款向台湾出售价值大约0.3亿美元的棉花和小麦，其中棉花为0.18亿美元，小麦占0.12亿美元，所得到收益30%（估计为900万美元）将用于为在台湾的美国企业提供贷款，20%即600万美元将用于美国政府在台湾的采购，其余50%的收益将用于资助国民党扩大对非洲和拉美的农业技术援助项目。(12)
汉弗莱返美后经仔细考察，建议约翰逊总统批准这一计划。他和邦迪等人都认为该项目可一举两得：一方面，美国可从这个项目获得部分资金，缓解1966年后美国在台资金逐渐紧张的情况，并遏止黄金的流失；另一方面，通过和国民党“资源交换”，美国能够以比较小的成本推动国民党在非洲的技术援助扩张计划，有利于巩固国民党在联合国的地位。(13)
1966年中期以后，国民党要求美国同意该计划的心情更加迫切。随着参议院对华政策系列听证会的举行，美国对华舆论发生明显转变，“遏制而不孤立”成为美国部分有识之士在对华政策上的新立场和口号。听证会也触动了蒋介石担心美国对台政策改变的敏感神经，国民党政府不断催促美国批准通过PL480谷物换货币的项目。(14)因为在国民党看来，当美国国会正在重新审视对华政策时，政府和台湾之间的“资源交换”除了有利于巩固其在联合国的地位，干扰中共在非洲国家取得落脚点之外，还能够起到稳定民心，向台湾民众传达美国对台政策不变的信号的作用。汉弗莱等人也赞成这是安抚国民党极端情绪的有效手段。
在诸多官员的推动下，国务院原则上同意支持国民党对非洲的农技援助项目，但是由于该计划必须获得农业部、国会等部门的同意，约翰逊政府暂时还无法提出合适方案，国民党只好主要依靠自己力量加大对非洲开展“援助外交”。
三、美国对联合国中国代表权问题的政策变更
与此同时，约翰逊政府内部要求改变其有关联合国中国代表权政策的呼声日益壮大。国务卿腊斯克5月14日向总统汇报，“即将到来的21届联大已不可能再维持现状”，“如果美国不采取新策略，这届联大极有可能出现驱蒋纳共的局面”，他认为，在可供选择的政策方案中，风险最小的是“两个中国”的政策。“这一政策的目的在于重申台湾政府拥有联合国席位的合法权利，但同时准备接纳共产党中国加入联合国”。(15)
腊斯克意识到，该政策必将遭到国共双方的共同抵制，故美国的当务之急在于取得蒋介石的配合，说服台湾“美国改变策略是为了避免最终的失败，是为了确保国民党在联大的席位”。他决定派新任美国驻台“大使”马康卫(Walter McConaughy)赴台探明蒋介石对美国新策略的态度，并设法在他本人7月初访台之前先行采取措施“软化”蒋介石政府。(16)副国务卿乔治·鲍尔(George Ball)意识到说服蒋介石就范绝非易事。因为蒋之前曾多次扬言如果共产党中国加入联合国，国民党将立马退出。鲍尔觉得在让蒋服下这粒苦药之前，很有必要以允诺继续向台湾提供经济和军事援助为诱饵。(17)
果然，马康卫6月30日赴台北与蒋介石第一次会谈就碰了一鼻子灰。蒋明确重申：“台湾无法接受任何带有两个中国意味的提案。若两个中国的决议案在联合国获得通过，台湾将不得不立即退出联合国”。(18)
马康卫铩羽而归，腊斯克决定亲自出马。他7月3日抵台，先向国民党“外交部长”魏道明表示美国无法阻止加拿大和意大利等国提出两个中国的提案，必须采取新的战术以应对突发情况。魏道明却对前景一片乐观，他不断强调非洲国家将给予国民党前所未有的支持，他同时质疑加拿大和意大利将改变立场，况且他认为即使两者“背叛”对代表权问题的形势也不会有太大影响，因为“只要非洲国家不受影响，就不会夺走国民党的票”。双方话不投机，会谈不欢而散。(19)
第二日，腊斯克直接向蒋介石表示“（美国）对于旧的策略能否在新一届的联大上取得预期效果感到担忧”，故美国政府必须考虑对中国的联合国代表权问题实行新的政策。蒋介石却明确表示将拒绝任何导致中国大陆进入联合国的政策安排。虽然腊斯克一再向蒋保证“（台湾）没有必要担忧美国对台的根本政策会转变”。蒋并不领情，拒绝继续讨论任何可能的政策变更。(20)腊斯克此行未果，怏怏而归。
美国的新建议遭到台湾强烈抵制后，腊斯克转而积极阻止加拿大向联大提出新议案。7月22日，腊斯克与加拿大负责外交事务的官员保罗·马丁(Paul Martin)会谈。腊斯克要求加拿大政府不再提出加拿大决议，因为“中共若被接纳入联合国，将给亚洲自由国家的人民带来诸多痛苦”。马丁则辩称加、美两国都有广泛的民意拥护中共进入联合国，政府不能逆公众舆论一意孤行，中共被接纳入联合国将早晚成为事实，加拿大政府要不是考虑到美加关系，早就在此问题上另起炉灶了。(21)8月21日，加拿大首相皮尔森进一步向约翰逊表示，他希望看到中共政权能有机会在联合国内向全世界为其立场辩护。(22)
加拿大的强硬态度令腊斯克等人甚是懊恼，却苦于无计可施，因此要防止美国在联合国中国代表权问题上的失败，只能将“两个中国”之类的方案强加给国民党。虽然美国在联合国的立场松动很可能被误认为对华政策改变的风向标，但是形势迫使他们不得不采取这一权宜之计。
四、美国态度逆转和研究委员会决议的确立
当美国刚要在联合国推行新的中国代表权政策时，国际形势又风云突变。1966年下半年，疾风骤雨式的“文化大革命”在中国拉开帷幕，包括外交部在内的许多国家机关很快被卷入文革的“洪流”之中。中国国内的混乱局势和激进的对外宣传在非洲和第三世界国家中产生极为不良的影响，一些国家因此动摇了支持中国的立场。(23)
由于局势混乱，国家安全委员会中国问题专家詹金斯(Alfred Jenkins)建议白宫在中国代表权问题上暂取观望态度，坚持击败阿尔巴尼亚提案的同时，紧密关注投票情况。若形势不利于击败阿尔巴尼亚提案，美国再怂恿其盟友提出两个中国决议案。若所有招数都失灵，美国将最后在联大上抛出设立研究委员会的建议。(24)
詹金斯的政策建议为政府高层所接纳。9月16日，美国国务院向数十个驻外使馆发出电报，通告美国政府在中国代表权问题上的立场。美国将继续反对阿尔巴尼亚提案，支持重要问题案，阻止继承国案及类似两个中国的方案在联大通过。腊斯克说明了美国政策转变的原因：“是中国国内形势混乱……和北京领导人的黩武与好斗”。他对美国在联大中成功延续老政策还保持一定的乐观态度，并要求各使馆紧密追踪所在国政府在此问题上态度。(25)
美国观望态度的确立，一方面是由于文革初期中国内外形势的混乱，另一方面约翰逊和腊斯克也不想因坚持美国的新政策而得罪蒋介石这位“老盟友”。但是，美国向海外机构公布其对今年联大中国代表权问题的态度和立场一个多月之后，形势再生变化。10月下旬，比利时、意大利和加拿大三国等国分别向联合国提出，“虽然国民党可以同时留在联大，但中华人民共和国要即刻拥有联合国安理会的席位”。这些国家的政策新动向使华盛顿措手不及，9月中旬的决策已经不再可行，而两个中国的政策又很难为台湾和公开支持中国的国家所接受，部分幕僚建议腊斯克立即“积极支持并参与设立研究委员以保证获得最后结果”。(26)
腊斯克也担心如果美国采取袖手旁观的态度，对加拿大等国听之任之，将冒中共获得联合国安理会席位的危险。且蒋介石曾宣称如果继承国方案在联合国获得通过，台湾将马上退出联合国，加拿大的提案也使台湾在联合国的席位陷于危急之中。经过反复权衡，腊斯克等人认为抵制加拿大决议的最好方法就是支持意大利和比利时提出的研究委员会决议。如果该议案在联大获得通过，联大将设立专门委员会研究处理中国代表权问题，事态紧迫性得以延缓一年。虽然赞成此项建议是对“纳蒋排共”立场的显著让步，但是与加拿大的“一中一台”的建议相比，研究委员会决议无疑是缓兵之计，至少“最终结果是未知数。”(27)约翰逊与腊斯克一致决定美国必须设法劝说加拿大放弃原提案，改而支持设立研究委员会。在腊斯克的强烈要求下，加拿大终于同意与英、意、比、澳、新、日等国协商统一行动，并推迟向联大提出议案，但没有表示将撤销其建议。(28)为此，腊斯克于11月9日给加拿大首相皮尔森写一长信，要求加拿大放弃原提案，而转为支持意大利等国向联合国大会共同提出设立研究委员会的建议。皮尔森并没有明确答复，而是在11日的信中模棱两可地说，“这项动议（指在联合国建立研究委员会）是解决问题的一种现实而平衡的途径”。(29)
至此，约翰逊政府在21届联大上对中国代表权问题的立场基本确定。收到皮尔森信的同一天，腊斯克向美国驻联合国代表团发出指示，美国在这次联大上的目标是：维持重要问题案、击败阿尔巴尼亚决议和接受研究委员会的议案。(30)第二天，腊斯克催促意大利和美国联合向联大提出重要问题案，并按如下顺序审理诸议案：先表决重要问题案、其次为阿尔巴尼亚提案、最后为研究委员会提案。(31)一周后，国务院电告美国各驻外使馆，声明美国对研究委员会决议持默许的态度，但不公开宣传游说，让各使馆向所在国政府表示美国的首要目标是确保重要问题案的通过和击败阿尔巴尼亚决议案，并希望获得各国的支持。(32)
五、英国施压和国民党的最终妥协
美国在联大中国代表权问题的立场确定之后，取得国民党的合作成为新政策成败的关键。为了探明台湾对研究委员会决议的态度，马康卫于11月9日、10日，连续会见国民党“外交部长”魏道明。经过与魏道明连番长谈，马康卫认为，虽然国民党有些虚张声势，但是他们确实感到情况的危急，而且毫不让步，美国只有击败加拿大提案或放弃研究委员会决议才有可能迫蒋就范。(33)
腊斯克也于10日向台湾“驻美大使”周书楷表示：美国无法说服加拿大放弃提案，美国的目标仍然是坚持重要问题案的通过和击败阿尔巴尼亚提案。为了达到这个目的就必须接受研究委员会建议，希望台湾方面不因此而退出联合国。但是不管腊斯克如何苦苦相劝，周坚持表示国民党无法接受研究委员会的建议。(34)
11月21日，台湾最高当局向美国正式表示，如果研究委员会提案在联合国大会上通过，国民党政府将于当天退出联合国。(35)腊斯克得知这一消息后命令马康卫立即向蒋介石转达以下要点：美国要求台湾在需要策略转变时支持美国；美国支持研究委员会的主要目的是为了维护台湾在联合国的席位，阻止任何驱逐台湾代表的决议通过；美国已经尽力使加拿大改变建议“一中一台”的决议；研究委员会决议并没预示最终结果，并不破坏台湾的基本立场，美国同时也不为其游说宣传；只要台湾坚持留在联合国，苏联和亲共集团将反对研究委员会的决议，北京将拒绝与研究委员会合作；但如果台湾从联合国退出，北京将利用这一机会“填补空缺”。(36)11月23日，驻台“大使”马康卫和“使馆”代办恒安石(Arthur W.Hummel)赴士林官邸会见蒋介石，会谈从下午四点到六点整整延续了两个小时。任凭马康卫将各种利害关系重述一遍，但蒋介石依旧不为所动，并说“不要因此问题影响美台在其他事务上的合作”。拒绝继续谈论此问题。(37)当天晚上，“外交部次长”沈锜向恒安石重申，万一研究委员会决议在联大获得通过，国民党将立即退出联合国，“这已是最终决定，再无更改之可能”。(38)
11月25日，马康卫直奔“副总统”严加淦的办公室，他希望严能够利用其影响改变国民党高层的决定。令马康卫失望的是，在他看来像严加淦一样“冷静和富有远见”的官员也将所谓的“国家荣誉”摆得至高无上，并意味深长地提到，台湾现在的民意认为“联合国正像以往的‘国际联盟’一样失去作用了，中共的加入恰好可加速它的寿终正寝”。这对于担负说客任务的他而言，显然是个令人沮丧的信号。(39)
第二天，马康卫转而求助于总统府秘书长张群，张只表示愿意替马康卫向蒋转达其意见，没有其他任何令马康卫感到安慰的表示。(40)至此，马康卫黔驴技穷，他已经找遍国民党内几乎所有要员，美国国务院为其准备的说辞也已演练多遍，但对国民党的我行我素甚是没辙。
于是，马康卫只好将情况上报给国务院。腊斯克大发雷霆，他建议总统约翰逊亲自介入。总统和国务卿决定分别致信蒋介石和魏道明，腊斯克还拟近期赴台面见蒋介石。(41)虽然如此，马康卫对于促蒋介石改变主意的可能还是相当悲观，但他认为即便他们请求蒋介石不要退出联合国的努力徒劳无功，但还是有可能说服蒋介石推迟向国民党驻联合国代表团发出这一命令，以等待腊斯克访台之后再决定。(42)
11月28日，马康卫造访士林官邸向蒋介石面呈约翰逊给他的信。约翰逊在信中警告蒋介石，“国民党政府退出联合国将是两国的悲哀，这不仅对中国还对亚洲的其他自由地区都会产生极为深远而恶劣的影响”，他表示将派腊斯克与台湾协商互相关心的问题，并劝阻蒋介石在此之前不要做出最后决定。腊斯克给魏道明的信已先行递交，他也在信中一方面重申美国的立场，另一方面苦口婆心说以各种利害关系。他提醒国民党，“如果你们退出联合国，投票情况将大大变化，中共将获得联合国席位”，而“台湾留在联合国是对中共无法出席的最大保证。”马康卫也提醒蒋介石台湾退出联合国将造成三方面的严重后果：首先，美国无法对要求中共进入联合国的提案行使否决权；其次，将给中共造成可乘之机；最后，将严重损及台湾的形象，“国民党政府”不再是一个“伟大而负责的政府”。虽然蒋介石仍不断向马康卫发泄心中的怨气，一一翻出陈年老账，数落美国使国民党在联合国受到的种种侮辱，但他不再声明退出联合国是无法更改的最后决定，马康卫觉得稍许宽慰。(43)
在美国恩威并施之下，国民党当局终于让步。11月29日，联大投票表决中国代表权问题当日，“外交部次长”沈锜在投票之前悄悄对马康卫说，“如果联大通过研究委员会决议……台湾将不会采取有损美国利益的行动”，“虽然台湾除了退出联合国之外别无选择”，但“这只是暂时退出，在联大缺席一段时间”。(44)
国民党向美国做出这一无奈让步之后，战战兢兢等待着联大的最后审判。最终的表决结果却让台北和华盛顿都长舒一口气，觉得事前有些小题大做：重要问题决议案以66票赞成，48票反对，7票弃权获得通过；阿尔巴尼亚决议以45票赞成，57票反对，17票弃权遭到否决。研究委员会提案被置于重要问题案之后表决，最终以34票赞成，62票反对，25票弃权遭到否决。实际上，重要问题案获得通过和阿尔巴尼亚决议被否决后，研究委员会议案通过与否已无实际意义。21届联大的投票结果暂时维持了国民党政府在联合国内的地位，负责国际事务的副助理国务卿不无得意地向腊斯克报告，“美国对这场危机的处理是成功的”。(45)
台湾在联大侥幸过关的消息传到台北后，蒋介石等人如释重负，国民党要员立即大吹联大“胜利”、“外交上的重大成就”之类。(46)腊斯克12月7日达台湾后明显觉察到国民党之前垂头丧气的景象一扫而光，双方也不再为此多费口舌，腊斯克转而盛赞国民党的经济成就和对亚非国家的技术援助成效显著。(47)
的确，国民党对非洲农技援助活动的政治效果在1966年联合国对中国代表权问题的投票上极为明显地体现出来。周书楷向蒋介石汇报：“非洲友邦此次投票表现良好”，17个投票反对“阿尔巴尼亚”提案的国家中14个是先锋项目的受援国。由于此次投票，拉丁美洲与国民党有“邦交”的总共19个，却只有巴拉圭一国投票反对阿尔巴尼亚提案，所以他建议，国民党今后的对外技术合作，除在非洲继续进行外，还必须继续积极向拉丁美洲推广。由于争取美元支援国民党的援外计划进度甚缓，周书楷建议“惟不论美可否支援，及支援何种程度，鉴于联大表决情形，我似应勉筹款项，必要时独立进行”。(48)
六、美国批准“先锋”项目和国民党联合国地位的暂时稳固
虽然美国国务院已表示原则上赞成支援国民党的援外计划，但还必须征得国会、农业部和预算委员会等部门的同意，且各方在具体条款方面还有不小的争议。经过反复讨论与不断权衡，预算委员会主任舒尔兹于1967年4月7日同意根据PL480第一条款与国民党签订协定。他认为这项建议比美国以前与台湾签订的PL480协定有利的多，因为之前的PL480协定大多以美元支付的。最主要的是美国通过这个项目能够以很低成本帮助台湾向非洲和拉丁美洲23个不发达国家提供有效的农业援助，从而保证台湾在联合国得到足够的票数。(49)
总统国家安全顾问罗斯托也向约翰逊重申这一项目将给美国带来如下好处：首先，该项目有利于阻止北京在非洲站住脚跟，同时将提高国民党在非洲的威望从而巩固其在联合国内的位置；其次，台湾的进步为榜样将可用以展示美国对外援助的成就；第三，促进台湾在世界上其他地区的参与从而转移其对中国大陆的注意力；最后，该项目通过使用台湾本地的货币可平衡美国的开支。对于致力于建设“伟大社会”的约翰逊总统而言，该项目还可纳入美国“向贫困开战”的一个部分，最终获得其批准。(50)之后，按照美国对外援助的相关程序，农业部长弗里曼(Freeman)将这一计划通知其他两个农业委员会，并向国会申请拨款豁免，同时加快与参议院多数党领袖曼斯菲尔德等主要议员的磋商。(51)经过冗长的讨论，美国终于在1967年5月前同意根据PL480第一条款向国民党先锋项目提供援助。但美方将计划实施时间缩短为两年，总额达375万美元，其中一半的收入用于支持台湾的项目，另一半收入用于美国在台湾的消费。(52)美国对国民党“先锋案”的财政资助为其在非洲和拉丁美洲加大“外交力度”提供了额外的财政来源，在一定程度上巩固了国民党在非洲一些国家的地位，使得国民党在联合国的席位得以苟延残喘几年。
七、结论
综上所述，约翰逊政府与国民党围绕联合国中国代表权问题的交涉体现了60年代中期美台联盟既合作又冲突的特点。虽然约翰逊政府希望通过延续重要问题案和击败阿尔巴尼亚提案在联合国维持“纳蒋排共”的局面，但是国际国内情势的变化使约翰逊政府不得不考虑立场改变，他们理想的解决途径是在联合国内保住台湾的同时逐渐为中国加入联合国做准备。正当美国在“一个中国”和“两个中国”之间徘徊时，由比利时、意大利等国提出的研究委员会提案为其提供了一种减轻政策更行压力的权宜之计，故不遗余力地促成其实现。但是台湾当局认为对研究委员会提案的支持就是对国民党政府“合法”的国际地位的挑战，因而坚决加以反对。但由于国民党在美台联盟中的仆从身份，不得不最终妥协让步。在此过程中，美台双方也认识到为了保住国民党在联合国地位，必须积极拉拢第三世界国家，美国因而通过PL480为国民党在非洲的“援助外交”提供财政资助，这构成1960年代中期美台在中国代表权问题上合作的一面。虽然此举在短期之内有一定成效，但也无法挽救美台在联合国苦心经营围堵中国的大堤走向崩溃的最终命运。
收稿日期：2006-09-29
修改日期：2006-11-05
注释：
①有学者从美台联盟的角度论述了这一问题，如Richard C.Bush,At cross purposes:U.S.-Taiwan relations since 1942,Armonk,N.Y.; London:M.E.Sharpe,2004，pp.105-114；一些学者从60年代美国对华政策调整的角度论及这一问题，如张颖、迟海波：《研究委员会决议与60年代中期美国对华政策的调整》，《东北师大学报（哲社版）》2002年第2期，第18-24页；另外，一些有关60年代美国对华政策的论著或深或浅地涉及此问题，如：James C.Thomson,Ir.,"On the Making of U.S.China Policy,1961-9:A Study in Bureaucratic Politics",The China Quarterly,No.50.(Apr.-Jun.,1972),PP.220-243;Robert Garson,"Lyndon B.Johnson and the China Enigma" ,Journal of Contemporary History,Vol.32,No.1.(Jan.,1997),pp.63-80等等。
②Irwin Unger and Debi Unger,LBJ:A Life,New York:John Wiley & Sons,Inc.1999,pp.291-292.
③Outgoing Telegram of Department of State,February 12,1964,National Security File,Country File,China,Box 237,Lyndon Baines Johnson Museum and Library,Austin,Texas,U.S.(Hereafter LBJL.).
④Foreign Relations of the United States(Hereafter FRUS),1964-68,Volume XXX,Washington D.C.:United States Government Printing Office,1998,pp.92-93.
⑤FRUS,1964-68,Volume XXX,pp.122-123.
⑥FRUS,1964-68,Volume XXX,pp.124-125.
⑦FRUS,1964- 68,Volume XXX,pp.131-132.
⑧《参考消息》1965年11月19日，第四版。
⑨FRUS,1964-68,Volume XXX,pp.261-264.
⑩王文隆：《外交下乡，农业出洋：中华民国农技援助非洲的实施和影响(1960-1974)》，台北：国立政治大学历史学系，民国93年（2004年），第10页。
(11)Summary of Conversation with the Leadership of Japan,Philippines,Republic of China,and Korean.December28,1965 to January 2,1966,National Security File,Name File,Box4，LBJL; PL480即Public Law 480，指1953年6月朝鲜板门店停火协仪签订的第二个月，美国参议院农林委员会制订一项食物援助法案——PL480(Public Law 480)，于1954年开始执行。PL480出口在1956-1967年间达到高峰，年出口量大都超过1000万吨，占全部粮食出口比例曾高达一半。此后近二十年间，PL480法案向外输出粮食成为历届美国政府农业政策的主线。
(12)(13)The Vice President to the President:the Republic of China,January 5,1966,National Security File,Name File,Box 4,LBJL.
(14)Walter McConaughy,July 16,1966,Thomson Papers,Box11:Speeches/National Security Staff,F:LBJ July 12,1966,White Sulphur Springs-Diplomatic Reactions,LBJL.
(15)FRUS,1964-68,Volume XXX,pp.301-303
(16)FRUS,1964-68,Volume XXX,pp.313-314.
(17)Cable from Ball to Taipei,June 24,1966,National Security File,Country File,Communist China,Box 239,LBJL.
(18)FRUS,1964-68,Volume XXX,pp.344-348.
(19)FRUS,1964-68,Volume XXX,pp.348-350.
(20)FRUS,1964-68,Volume XXX,pp.348-350.
(21)FRUS,1964-68,Volume XXX,pp.358-360.
(22)FRUS,1964-68,Volume XXX,pp.372-373.
(23)FRUS,1964-68,Volume XXX,pp.360,361-364,374.
(24)FRUS,1964-68,Volume XXX,pp.380-382
(25)FRUS,1964-68,Volume XXX,pp.390-391.
(26)FRUS,1964-68,Volume XXX,pp.409-410.
(27)(28)FRUS,1964-68,Volume XXX,pp.418-419.
(29)FRUS,1964-68,Volume XXX,pp.420-425.
(30)FRUS,1964-68,Volume XXX,pp.430-431.
(31)FRUS,1964-68,Volume XXX,p.206.
(32)FRUS,1964-68,Volume XXX,pp.453-454.
(33)(34)FRUS,1964-68,Volume XXX,pp.427-430.
(35)FRUS,1964-68,Volume XXX,pp.440-441
(36)FRUS,1964-68,Volume XXX,pp.443-445.
(37)FRUS,1964-68,Volume XXX,pp.445-452.
(38)AmEmbassy in Taipei to Secretary,November 24,1966,National Security File,Country File,China,Box 240,LBJL.
(39)Ibid.November 25,1966.
(40)Ibid.November 26,1966.
(41)FRUS,1964-68,Volume XXX,pp.457-461.
(42)AmEmbassy in Taipei to Secretary,November 26,1966,National Security File,Country File,China,Box 240,LBJL.
(43) Ibid.November 28,1966; FRUS,1964-68,Volume XXX,pp.457-461.
(44)(45)FRUS,1964-68,Volume XXX,pp.467-469,pp.469-470.
(46)《参考消息》1966年12月15日，第二版。
(47)FRUS,1964-68,Volume XXX,pp.489-490.
(48)〈驻美大使周书楷自华盛顿密呈总统蒋中正电〉（民国五十五年十二月一日），编号：55000647，《特交文电》，“领袖事功之部：柒、领导革命外交——我与联合国”，《蒋中正总统档案》，台湾国史馆藏。转引自：王正华编：《中华民国与联合国史料汇编：中国代表权》[M]，台北：国史馆，2001年版，第333页。
(49)Memorandum for the President.Taiwan P.L.480 Agreement,April 8,1967,National Security File,Country File,China,Box 241,LBJL.
(50) FRUS,1964-68,Volume XXX,pp.457-461.
(51)Memorandum for the President:Taiwan P.L.480 Agreement,April 8,1967,National Security File,Country File,China,Box 241,LBJL.
(52)Visit of Vice President Yen Chia-kan of the Republic of China,May 9-10,1967:GRC Overseas Assistance Programs(Operation Vanguard),May 4,1967,National Security File,Country File,China,Box 245,LBJL.