我国信息咨询法规建设现状及对策分析，本文主要内容关键词为：信息咨询论文,对策论文,现状及论文,法规论文,我国论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
修回日期：2007-01-12
〔分类号〕C932 D912.101
1 信息咨询法规及其意义
一般认为，信息咨询法规是指由广义上的国家立法机关批准制定，并由国家执法机关的强制力保证实施的，调控信息咨询实践活动(包括经济关系和社会关系)的法律规范的总称[1]。信息咨询业是一种智力型产业，它通过创造性的科学劳动和知识的扩大化再生产，影响着社会发展的进程，并体现出自身所蕴含的巨大价值。然而，如果没有相应法规的引导和规范，将会导致人类智力资源和其他社会资源的严重浪费以及信息咨询业的畸形发展，并影响社会的和谐与稳定。从这个意义上说，构建合理有效的信息咨询法规体系，不仅是知识经济发展的必然要求，也是推动信息咨询业稳步健康发展的重要举措。其迫切性表现为：①信息咨询市场主体由单一向多元化发展的必然要求；②信息咨询主体公平竞争、信息咨询市场有序化运转的客观要求；③综合运用行政、经济、法律等多种手段，完善信息咨询市场管理体系的迫切要求；④有助于解决信息咨询业发展中所面临的众多难题，缩小与国外的差距[2] 409-412。
需要加以说明的是，本文在获取数据时，对信息咨询政策(行政调控手段)与信息咨询法规(法律调控手段)作了较严格的区分。因此，类似《中华人民共和国国民经济和社会发展第十一个五年规划纲要》等有关信息咨询的政策规定，均不在本文讨论的范围之内。
2 国内信息咨询法规的现状
2.1 信息咨询法规形成了一定的数量规模
笔者根据北大法律信息网(http://vip.chinalawinfo.com)和中国法律资源网(http://www.lawbase.com.cn)所载法规，采用逐年统计的方法，对我国信息咨询法规进行了调查分析，其按年度的数量增长如图1所示(图中的统计数字不包含信息咨询相关法规的数量)。
图1 信息咨询法规的数量
从图1中不难看出，信息咨询法规的建设成就与我国信息咨询实践的发展是密切相关的[3]。我国信息咨询业起步较晚，直到20世纪80年代科技咨询的出现和兴起，信息咨询业才算真正起步；而相对于咨询实践，信息咨询法规的建设还要稍微滞后一些。因此，从20世纪80年代初期到90年代中期(1995年前后)，我国信息咨询法规的建设步伐缓慢，此期间发布的信息咨询法规总量只有20余条。1990年以后，随着我国社会经济发展，信息咨询业开始有了较大的发展，到90年代中期后，国外咨询企业逐渐涌入，带动了国内工程咨询、政策咨询、管理咨询等多个领域的爆炸式增长，咨询机构和从业人员的数量迅速增加。与此相适应，国内信息咨询法规建设的步伐也明显加快，近10年来新增法规90余条，从而具备了一定的数量规模。
2.2 信息咨询法规涉及的领域不断扩大
近年来，我国信息咨询法规建设所涉及的领域以及信息咨询立法的侧重点，都呈现出了不断扩大的趋势。不仅制定了综合性法规，还专门制定了针对具体领域的法规。目前，在信息咨询人员、机构管理、收费制度、政府决策咨询、效果评估等许多方面和工程咨询、证券咨询等众多领域，都能找到相应的法规依据，暂时缓解了前些年我国信息咨询法规严重匮乏的状况。图2是笔者对信息咨询法规分类统计的结果。
图2 信息咨询法规的类型
● 综合性法规。综合性法规的内容一般不针对某一具体细节问题，往往涉及信息咨询的多个方面和多个领域，或至少也是对某一咨询领域活动的综合性调节。如《工程咨询业管理暂行办法》(1994)、《证券、期货投资咨询管理暂行办法》(1997)、《四川省咨询业规范》(1999)等。
● 信息咨询从业人员管理法规。包括：《注册咨询工程师(投资)执业资格制度暂行规定》(2001)、《北京科技咨询协会注册咨询师认证及管理办法实施细则》(1996)等。
● 咨询机构管理法规。包括：①体制管理法规，如司法部颁发的《律师事务所、社会法律咨询服务机构脱钩改制实施方案》(2000)等；②资质管理法规，如国家计划委员会制定的《工程咨询单位资格认定暂行办法》(1994年)等；③机构备案管理法规，如国家检验检疫局颁发《进出口质量认证咨询机构备案管理规定》(2001)等；④检查管理法规，如中国证券监督委员会发布的《证券投资咨询机构检查制度》(1999)等；⑤信誉评估管理法规，如《上海市信誉咨询企业(机构)评审实施办法》(1995)等。
● 信息咨询价格(收费)法规。主要有：《国家计委、国家经委、财政部工程咨询项目评估费用收支管理暂行办法》(1986)、《福建省工程咨询收费管理规定》(1998)等。
● 政府决策咨询法规。包括：《外经贸部信息化领导小组专家咨询规则》(2001)、《深圳市政府投资项目咨询专家管理办法》(2003)等。
● 其它信息咨询法规。包括：①合同法规，如建设部等制定的《建设工程造价咨询合同(示范文本)》(2002)等；②统计服务法规，如国家统计局等颁发的《统计信息咨询服务管理暂行规定》(1994)，商务部《关于印发〈对外承包工程、劳务合作和设计咨询业务统计制度〉的通知》(2004)等；③质量管理或效果评估的法规，如《四川省工程咨询评估管理办法》(1997)、《国家发展改革委委托投资咨询评估管理办法》(2004)等；④知识产权法规，如建设部和国家知识产权局发布的《工程勘察设计咨询业知识产权保护与管理导则》(2003)等。
● 与信息咨询相关的法规。信息咨询实践活动涉及面广，其中许多法律问题目前尚没有专门立法，需要从其他相关法规中寻找依据或做出引申解释。这些法规包括：《中华人民共和国保守国家秘密法》(1988)、《中华人民共和国统计法》(1996年修订)、《中华人民共和国价格法》(1997)、《中华人民共和国合同法》(1999)、《中华人民共和国专利法》(2000年修订)、《中华人民共和国著作权法》(2001年修订)、《中华人民共和国商标法》(2001年修订)以及《计算机软件保护条例》(2001年修订)等。
3 我国信息咨询法规存在的问题
上述调查数据表明，近年来，随着我国信息咨询业的蓬勃发展，国内的信息咨询法规建设取得了一定的成绩，但也存在着许多明显的不足和需要加以改进的地方。
3.1 立法层次低，缺少基本法，法规效力低
信息咨询法规应由法律、行政法规、地方性法规、行政规章、司法解释等不同层次的法律和规定组成，它们具有各自不同的法律地位、法律效力和可操作性。例如，能够对信息咨询实践活动进行概括性、全局性调整的信息咨询法律，应由全国人大或全国人大常委会制定，其法律效力仅次于宪法，但由于其法律条文的概括性强，因此可操作性较差。而行政规章是由国务院所属部委和地方人民政府制定的，主要针对某一领域、行业或地域所发生的具体问题，提出基本要求和处理办法。所以尽管其调控范围有限，但可操作性较强。目前，我国信息咨询法规建设所面临的最主要问题是：立法层次低，尚没有由全国人大或全国人大常委会制定和颁布的信息咨询法；现有的信息咨询法规多以部门规章和地方政府规章为主，其法律效力低，调控范围亦非常有限。
3.2 条块分割，重复立法，法规相互冲突
我国现行信息咨询法规以行政规章为主，其制定程序是由某个领域的归口政府部门起草，这就导致法规起草部门与其执行部门之间存在利益相关性，正是这种不科学的立法程序，导致立法权力被条块分割，同样的内容，各部门、各地区、各行业争相立法，以致法规之间协调性差，重复立法和资源浪费现象严重。例如，有关资格认证制度，就有“政出多头”之嫌。2001年人事部等发布《注册咨询工程师(投资)执业资格制度暂行规定》，2004年国家质量监督检验检疫总局发布《认证及认证培训、咨询人员管理办法》，2005年国家发展改革委颁发《注册咨询工程师(投资)注册管理办法(试行)》，2005年人事部又颁发《管理咨询人员职业水平评价暂行规定》。这些规定(办法)所涉及和管理的是同一职业群体，且条款之间多有重复，对本已稀缺的立法资源是一种不小的浪费。
信息咨询立法的条块分割和管理分散，不仅会造成立法资源的浪费，而且还可能导致法规之间的相互冲突。例如，对于工程造价咨询机构的成立条件，在建设部发布的《工程造价咨询单位管理办法》(2000)中规定：甲级工程造价咨询单位的注册资金不少于100万元。而国家发改委发布的《工程咨询单位资格认定办法》(2005)中规定：甲级工程咨询单位应当具备的注册资金不低于500万元(事业单位除外)。
3.3 缺乏体系化，立法不平衡，很多领域存在制度空白
在我国已有的信息咨询法规中，不仅缺乏一部系统、专门的法律统领全局，而且，缺乏立法的整体规划。相当多的立法都不具有预见性，属于“头痛医头，脚痛医脚”的短期行为(应急性立法)。其结果必然是立法体系的零乱和不平衡，法规之间互相补充、互相支持的能力差，甚至会造成很多制度空白。其具体表现为：①现有信息咨询法规主要集中在工程咨询、法律咨询、政府决策咨询等领域，而对管理咨询、涉外咨询以及金融咨询、环境咨询、会计咨询等专业咨询方面的立法则较为薄弱，例如有关咨询机构和从业人员资格认定的管理规定，多集中在工程咨询领域，其他信息咨询领域则鲜有法规涉及；②在一些重要的咨询领域或咨询问题上，如网络咨询、咨询的程序规定、收费制度、咨询保险制度等，立法涉及面狭小，甚至存在法律真空；③现有信息咨询法规中普遍缺乏相应的处罚办法或制裁措施。
3.4 相关法规缺乏，信息咨询法规效用发挥受到很大限制
法规体系是一个相对的概念，信息咨询法规内部应该形成完整的体系，这样才能对信息咨询实践活动进行有效调控。信息咨询法规与其他法规，如信息技术法规、信息交流法规、知识产权法规等也要形成一个完善的体系，只有得到相关法规的支持，信息咨询法规的效用才能得到充分发挥。与一些发达国家相比，我国与信息咨询业发展密切相关的其它法规非常缺乏。例如，到目前为止，我们还没有《信息自由法》、《政府信息公开法》、《个人隐私保护法》、《数据保护法》、《电子商务法》以及与信息网络的安全和知识产权相关的立法等[4]。这些“周边”法规的缺失，将大大影响信息咨询法规效用的发挥。
4 完善我国信息咨询法规体系的设想
通过以上的分析与论述，我们可看到国内信息咨询法规建设的成绩与不足，那么，如何才能构建出一个合理有效的信息咨询法规体系呢？
4.1 坚持系统循环的原则
系统循环原则是我们构建信息咨询法规体系所必须遵循的根本原则。众所周知，信息咨询实践活动及共所产生的需求，是促成信息咨询法规建设的根本动力，同时，信息咨询法规体系又反过来应用于信息咨询实践，指导信息咨询活动[5]。对于在整体上仍处于发展期的信息咨询业来说，随着新咨询实践的不断涌现，对信息咨询法规的新需求也会不断产生，其必然结果，就是信息咨询实践与信息咨询法规紧密相联、互相促进、不断循环，其中每循环一次，都必将推动信息咨询业发展。从这个意义上看，信息咨询实践活动和信息咨询法规建设之间是一种互相促进、动态发展和不断创新的关系(见图3)，这就要求信息咨询法规必须根据信息咨询实践活动的发展，而做出及时的调整和更新。
图3 信息咨询实践与信息咨询法规建设的关系
4.2 技术方法上立足国情，借鉴国外有益经验
所谓技术方法，是对信息咨询法规制定过程中所涉及到的方法和操作技巧的总称。与系统循环原则相比，技术方法属于微观层面的东西，但它却是保证信息咨询法规合理性的重要前提。
就我国目前信息咨询立法的实际情况而言，充分借鉴国外有益经验，尽量“为我所用”，是信息咨询法规建设的一条捷径。信息咨询业在国外有着更长的发展史，他们的经验更为丰富，管理制度较为完善，相关政策法规也较为健全。因此，充分利用好他国经验，是我国信息咨询法规建设实现“后发优势”的前提和基础。特别是在法规的可操作性上，国内现有的信息咨询法规普遍存在着概括有余而细密不足的缺点。例如，同样是对咨询顾问的保密规定，《中国科技咨询行业规范(试行稿)》中第十三条规定：“在咨询过程中，顾问方要按约定履行保守商业秘密的义务”；而《美国管理咨询工程师协会职业行为和业务准则》则规定：“我们对在职业雇佣期间收集到的与客户有关的所有信息保密。我们既不因与客户的职业关系所获得的技术资料或内部信息从中谋求任何利益，我们也不为任何可能获取这种利益的方式提供条件。”[2] 407-408显然，作为法规，后者的规定更为详细、具体，操作起来也更有法有据。
4.3 形成合理的体系结构
信息咨询法规体系应是一个有机的体系，其组成要素(或内容)应涵盖不同的领域，并在体系中谋求解决各种各样的问题。一个有着科学设计和超前规划的信息咨询法规体系，不仅可以解决当前信息咨询业发展所面临的各种问题，而且还能够有效防止立法中的短期行为。由于信息咨询原则上可以由关系主体(信息咨询主体)、关系内容(信息咨询行为)、关系客体(信息咨询商品)组成，所以，信息咨询法规体系理所当然应包括信息咨询主体法规、信息咨询行为法规、信息咨询商品法规。此外，从有利于国内信息咨询业发展的角度考虑，信息咨询法规体系中还应包括信息咨询产业发展和涉外咨询方面的内容。
4.3.1 有关信息咨询主体的法规 包括有关信息咨询委托方、受托方的法规和有关信息咨询业管理主体的法规。在制定这部分法规时应注意：①信息咨询主体权利义务内容的明确化；②信息咨询人才培养的制度化，建立统一的适合于信息咨询全行业的机构与人员资格认定制度和奖励制度；③建立政府决策的法定咨询制度(或称咨询先行制度)，以提高投资效益；④推动信息咨询机构体制改革，深入开展“脱钩改制”工作，破除垄断竞争行为，营造公平竞争氛围。
4.3.2 有关信息咨询行为的法规 一是从行为方式角度立法。通过制定政策法规，支持和鼓励正当合法的行为方式，打击和制裁非法或不正当的行为方式。正当行为主要包括倡导公平竞争行为、鼓励交流和合作行为和合法的风险规避行为(如咨询保险制度)。不正当行为主要有越位行为、垄断行为和不正当竞争行为[6]。二是从行为内容角度立法。首先应明确信息咨询行为的性质，承认其“有偿智力服务”的行为本质[7]；其次应明确信息咨询机构的行为范围(业务范围)；再次，应明确信息咨询的行为流程(工作流程)；最后，应包含重要领域的示范合同。
4.3.3 有关信息咨询商品的法规 信息咨询属知识密集型产业，其相关法规应包括：①产权归属，建立相应的产权界定制度；②表达形式与表达内容，应明确、细致，具有可操作性；③收费制度，制定诸如《信息咨询费用推荐标准》等法规，克服信息咨询商品收费标准混乱的弊端；④评估制度，确定评估原则，规范评估过程或步骤，制定科学的效益综合评价系统和评估指标体系；⑤责任制度和处罚规则，一般包括承担责任的法定要件、归责原则、处罚情形以及免责条件。
4.3.4 有关信息咨询产业发展的法规 各国信息咨询产业发展的战略模型有着很大的差异性，由于我国信息咨询业的发展目前仍处于“政府主导期”，即政府通过宏观经济政策法规，培育信息咨询市场，促进产业发展[8]。因此，在制定信息咨询产业发展法规时应注意：①加紧制定鼓励与扶持信息咨询业发展的法规；②制定有利于实现信息咨询业专业化、集约化，促进信息咨询机构规模化发展的法规；③法规的关注重点应由传统信息咨询领域转向网络信息咨询领域；④法规的发展趋势是逐渐弱化政府作用，通过市场机制调控信息咨询资源配置，推动国内信息咨询产业向“市场主导型”过渡。
4.3.5 有关涉外信息咨询的法规 随着全球经济的一体化，信息咨询业也突破了国界和地域的限制，特别是在我国加入世贸组织后，信息咨询业更是面临着国内规则如何与国际规则接轨的问题。在这样的背景下，有关涉外信息咨询法规的制定应注意以下问题：①制定有利于信息咨询业务“走出去”、“请进来”的发展战略；②明确规定涉外咨询业务的种类和服务对象，以规范涉外咨询业务行为；③制定能有效鼓励和促进信息咨询机构开展涉外咨询业务的法规，如减免税收、提供低息贷款和情报服务等。