中国扶贫资金来源结构及使用方式研究，本文主要内容关键词为：中国论文,扶贫资金论文,来源论文,结构论文,方式论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
80年代以来我国始终坚持执行反贫困的战略方针，使贫困人口从1978年的占世界贫困人口的1/4下降到1996年的1/20，贫困总人口下降了4/5。我国在长期的反贫困过程中积累了许多宝贵经验，其中管好和用好扶贫资金是最重要的经验之一。然而，由于种种原因，在我国扶贫资金的管理使用中仍存在体制摩擦和机制运行不顺畅的问题。面对现存的5800万农村贫困人口和新出现的大量城市贫困人口急待脱贫的迫切任务，在进行了充分的实证分析的基础上，今后一方面要继续加大对反贫困的资金投入，另一方面要彻底改革扶贫资金管理体制，调整扶贫资金的使用方式，把提高扶贫资金的使用效率作为今后反贫困的一个重要策略，尽快建立扶贫基金会，按照“集中使用，市场启动，分项管理，加强监督”的原则操作使用扶贫资金，从而真正提高反贫困的速度和质量。
一、中国扶贫资金的来源与使用方向
（一）我国扶贫资金的来源 我国扶贫资金的来源比较广，数目大小不一，结构比例互不相同，有国家的扶贫资金，地方的扶贫资金，社会各界的扶贫援助以及海外的资金、馈赠援助。特别是从1997年起，中央财政将每年再增加15亿元，重点用于贫困面大的省、自治区，集中力量帮助贫困地区修建乡村公路、基本农田、人畜饮水设施和进行农民技术培训等。除去中央财政拨款外，中央每年再增加30亿元的扶贫贷款，围绕贫困地区以种植业和养殖业为主的产业，重点支持效益好、能还贷款、能迅速带动群众脱贫致富的项目。另外国有商业银行每年也要有一定比例的资金用于扶贫开发项目。
1.具体来说国家的扶贫资金可分为三大项：国家的财政扶贫资金、银行的扶贫贷款、“三西”专项建设资金。前两项，国家的财政扶贫资金和农业银行的扶贫贷款是面向全国的，而2亿元的“三西”专项建设资金仅针对甘肃和宁夏省区的河西、定西和西海固地区而言。
2.除去中央政府的发展援助外，地方政府（特别是省政府）对当地的贫困地区也提供类似的援助，特别是对370个省级贫困县提供大量的扶贫资金。从来源和使用结构看，省级为主的地方扶贫资金可分为地方政府的配套资金、地方政府的财政扶贫资金以及东部沿海省市对中西部地方政府的支援三大部分。
3.社会各界的援助是在社会各界对扶贫行动认可的基础上，根据自己的财力情况，援助贫困地区的一种行动。社会各界的援助活动多种多样，譬如有希望工程、光彩事业、幸福工程以及捐衣捐被帮助贫困地区度过灾年等。
4.海外的资金援助和捐赠活动。它包括国外政府的援助，世界金融机构的低息、无息贷款以及海外华人的捐资、捐物等。例如甘肃的引大入秦工程，就是借助了世界银行的贷款。
（二）我国扶贫资金的使用方向 我国的扶贫资金使用方向大致分为三方面：(1)生活救济。如目前全国约有365万农村居民有资格享受五保待遇，平均每个受益者能得到40多元的救济金，此外还有6000多元的持续贫困人口需要生活救济。(2)发展援助。上述所有援助资金都是针对特定的贫困地区或贫困地区的企业的，没有针对某一特定贫困群体的发展援助项目。这反映了中国政府把区域开发放在优先位置，试图通过贫困地区的总体经济发展来根本消除贫困的政策取向。(3)由政府资助组织的大规模反贫困活动形式“以工代赈”计划。这是针对区域性贫困而设计的旨在改善基础设施和社会服务为当地经济建设创造条件的扶贫形式。
二、扶贫资金管理和使用中存在的现实问题
资金的多少对脱贫的约束力非常大，一般来说，扶贫资金的供给总量与脱贫速度是连动作用关系，资金供给总量增加，扶贫的工作就好做些，相反则会对扶贫产生紧约束。90年代以来，中央政府和地方政府以及其它扶贫援助资金在连年增长，可以说，同80年代初中期相比较，中国90年代初反贫困的资本供给是比较充足的。但由于体制和管理方面的原因，目前的使用效果并不十分理想。
（一）现行体制增大了扶贫资金的管理成本 我国扶贫资金管理体制从中央到地方有四层：中央、省（自治区）、地区、县，机构组织庞大，审批环节多，审批手段繁杂，本意是要加强扶贫资金的管理，却相反造成了扶贫资金运作的低效率，因为扶贫机构组织如此庞大，相应的事业费支出也就过多，贫困地区在申请扶贫资金时遇到的首要难题就是审批环节多，消费了时间、精力以及资金；管理层次、环节多，经常发生的一个现象就是扶贫资金的截留问题。
（二）现行体制不利于集中高效地使用扶贫资金 我国扶贫资金来源渠道过多所带来的一个显著的负面效应，就是扶贫资金的管理部门多，资金管理分散，缺乏统一规划和统筹安排，各自为政，不利于集中一定的财力解决扶贫攻坚的关键问题。就拿甘肃省的情况来说，分管扶贫资金的大部门就有八个，其中有些部门的内部又由若干处或办公室分兵把口。这是在扶贫中出现“拼盘”项目的主要原因。有时为安排一个扶贫项目的资金往往需要由主管副省长乃至省长亲自出面协调才能解决，从而降低了工作效率。国务院贫困地区经济开发领导小组对于多渠道筹集的扶贫资金，实行“统一规划，统筹安排，渠道不乱，性质不变，相对集中，配套使用，确保效益，各记其功”的原则目前难以达到。同时由于多头管理，没有一个部门对资金的使用情况进行统一检查监督，大家都有权力而无责任，使责权利严重脱节。此外，对口单位短期效益比较明显，长期效益难以保证，其原因主要是对口单位与当地的扶贫部门协调不够，扶贫行动难以融入当地的经济活动。
（三）扶贫资金管理中的“内部人控制”问题严重 扶贫资金的多头筹集和多头管理，使政府以及相应的主管部门难以对其进行有效的监督，极易发生内部人使用问题。例如有的县把扶贫资金的一部分挪用补发职工的拖欠工资；有的把扶贫资金用作部分工业项目的补充流动资金；也有相当一部分严重不符合放款规定，如用扶贫资金炒股，炒房地产，大吃大喝，公款私用，购置高档办公用具等。这类现象不仅在扶贫资金管理机构存在，而且在涉及到资金具体使用的有关部门内也普遍存在。甚至有些管理人员也利用管理扶贫资金的权力，优亲厚友以及为私人谋利，置扶贫资金的使用原则于不顾。
（四）扶贫资金分配中的平均化倾向 扶贫资金的分配要坚持效益优先，体现公平竞争的原则。但在扶贫资金的分配中常常出现的问题是将资金平均分配或让贫困户轮流享受，致使分摊到每户的资金数额很少，难以形成规模效益。扶贫资金分配的平均化、分散化倾向使扶贫资金的效益大大降低，对顽固性贫困问题的解决效果不明显。同时扶贫资金的这种分配格局难以体现鼓励先进，鞭策后进的精神。平均化、分散化的扶贫资金到了贫困户手中，常常是被当做“公共产品”或救济款使用，真正用来建立脱贫产业的资金相对较少。这说明，当前我国扶贫资金的经济开发性质实际上是变形的，或多或少被看成了社会福利形式，只要是贫困地区的人口（不论是富裕人口还是真正的贫困人口），谁都可以搭扶贫资金的“便车”。
（五）扶贫资金的投向与结构有偏颇性 中央对扶贫资金的投向与结构作了明确规定，指出要把资金着重用于解决群众温饱问题的种植业、养殖业和以当地农产品为原料的深加工增值类工业上，有条件的地方可以上一些其他工业类项目。但是从各贫困地区的执行情况看，在扶贫资金使用结构上有重工轻农、重短期轻长期的倾向，而且盲目性极大，投资损失严重。如有的贫困地区根据“无工不富”的思想，匆忙上马几个工业项目，由于技术、管理、市场等方面跟不上的原因，不仅未解决当地的贫困问题，反而给银行和财政背上了包袱。如果不能根据本地实际情况选择投资项目，扶贫资金的投向与结构只能在低效率或无效率状态下运行。
（六）扶贫贷款使用中的现实矛盾 近年来银行的扶贫贷款在国家扶贫资金总额中所占的比重逐年上升，说明扶贫资金的成本约束在加大，这对提高资金的使用效率是有利的。但目前的矛盾仍不少：(1)扶贫贷款期限短与农业生产周期不相适应。银行规定的扶贫贷款期限为温饱工程1-4年，农林牧多种经营开发项目1-3年，林业最长不超过5年，乡镇企业设备贷款最长不超过3年。(2)扶贫贷款的超范围使用。一些地方政府将扶贫贷款使用范围任意扩大或者转移使用，如将中央定的贫困县及其资金用到其他县上，有的将贫困县的资金用到非贫困县上，有的是专项资金，但实际上不是专项使用。(3)扶贫贷款财政化现象严重。不少贫困地区对扶贫开发贷款视作贫困救济，信用观念淡薄，贷款使用效益差，逾期、催收贷款占用率过高。
三、扶贫资金筹集管理中的委托—代理分析
从目前反贫困的任务看，多渠道筹集资金有助于弥补国家扶贫资金的不足，集中社会力量消除贫困，但也积累了许多问题和矛盾。建议尽快改变目前扶贫资金的管理体制，建立基金会统一组织和管理扶贫资金，即出资人委托基金会来管理，实行基金会管理体制代替目前的分层管理体制。
我们以国家扶贫资金的管理体制为例进行委托—代理分析，这不仅因为国家扶贫资金在所有扶贫资金来源中比重最大，而且因为其它扶贫资金的管理也可以照此进行分析。国家扶贫资金的管理层有四层，并且是按行政规则逐级管理的，这种管理可以看作是多重委托—代理，即国家、省（市）、地区、县这四级管理层之间存在一种委托—代理关系，其中，国家是最初委托人，县是最终代理人，省（市）、地区既是一级委托人，又是一级代理人，他们之间的错综复杂关系约束着扶贫资金的使用效益。目前我国的这种委托—代理关系一般都没有签订具有强约束力的或比较规范的合同契约，只是根据国家“八七扶贫攻坚计划”的任务要求和各地贫困人口、贫困状况来确定扶贫资金的总规模，然后再将资金下拨给各省相关的扶贫部门。同理，省与地区之间、地区与县之间也存在类似问题。从运行过程看，这种多重委托—代理关系使信息的传递，使责任的归属逐渐变得模糊起来，看似明确的管理却又变得缠杂不清，谁都有权管理扶贫资金，却又找不到对扶贫资金真正负责任的人，这种管理状况不是造成扶贫资金的流失，就是造成扶贫资金的低效率投放。
鉴于在扶贫资金的管理中存在的信息不对称和非契约管理问题，建议在县一级建立扶贫基金会，取消中间的管理层次，由中央、省区直接到县进行管理，使初始委托人与最终代理人直接见面，严格按照委托—代理模型建立规范的契约关系。扶贫基金会的机构设置和工作原理主要是：
（一）扶贫基金会的机构设置 扶贫基金会应由扶贫资金的筹集机构、扶贫资金的使用机构、扶贫资金的监督机构三部分构成。在这里重要的是扶贫资金的监督机构要建设好。我们初步考虑，扶贫资金的监督机构可由下列人员组成：出资人代表、政府代表、贫困地区的代表和对贫困问题研究有造诣的专家学者组成，由他们负责扶贫资金的项目选择和扶贫资金的投向，并由他们组成的检查团进行跟踪检查与事后检查。
（二）扶贫资金的筹集机构负责扶贫资金的筹集，由此机构与扶贫资金的来源部门协调筹措扶贫资金 在筹措扶贫资金的过程中，由他们负责代表扶贫基金会与扶贫资金的来源部门签订合同，分清出资人与使用人的责任，列清风险分担的方案，规定责任人。在把扶贫资金筹集好后，扶贫资金的筹集机构还必须与扶贫资金的使用机构签订协议，约束扶贫资金的使用机构。
（三）扶贫资金的使用机构在使用扶贫资金的过程中，严格按照已确定的项目使用资金，保证扶贫资金及时、足额到位 扶贫资金使用机构应严格监督扶贫资金的使用情况，做好项目进程报告，及时发现问题，向监督机构报告，以便及时修订计划。扶贫资金的筹集机构与使用机构应分别与扶贫资金的监督机构签订合同，分清各自的责任，界定好每个机构的权力范围，规定好每个机构应完成的任务和应承担的责任，以便奖优罚懒。
（四）建立与此相对应的激励机制，保证各个机构都有积极性去完成自己的任务 工作人员的奖惩应与业绩联系起来，根据工作完成好坏，给予相应的奖惩，达到委托—代理所要求的激励相容的境况。当然扶贫基金会的建立有许多优点，同时也有一些不足之处，具体体现在扶贫基金会初始启动时，所耗费的成本要高一些，同时委托—代理合同的签订也需要专业人员的指导，所需的文本文件比较多，同时由于人们思想观念的转变需要一个过程等，这些情况的存在可能会使扶贫基金会的工作有点混乱。但随着时间的推移，文本文件的完备，合同形式和签约程序逐步规范，扶贫基金会的工作就会迈向程序化、模式化，到那时工作效率肯定会大幅度提高，成本也会随之降低。
四、扶贫资金应用中的项目管理及对策选择
建立扶贫基金会的根本目的就是要把反贫困作为一项社会系统工程来对待。扶贫基金会在操作运转扶贫资金时，要注意解决好下列问题。
（一）要在资金使用中处理好的关系 (1)处理好无偿救济与有偿使用的关系，要以有偿使用为主；(2)处理好普遍贫困与集中扶贫的关系，要以集中扶贫、规模投放为主，彻底改变平均分摊、分散投放的方法；(3)处理好扶持贫困户与扶持集体经济的关系，要在支持贫困户自力更生的基础上，共同治穷致富；(4)处理好近期解决温饱与长远区域经济开发的关系，要立足当前、扶持贫困地区建设温饱工程，在大多数贫困户解决了温饱之后，适时地转入区域经济开发，为稳定地解决温饱和大规模的区域经济开发打好基础；(5)处理好富民与富县的关系，要以富民为主，同时有计划地安排能够增加地方财源的富县项目。
（二）扶贫基金会应贯彻统筹规划、合情合理分配扶贫资金的原则 扶贫资金的分配应按照统筹规划的原则，以有效提高扶贫资金的整体效益。
（三）扶贫基金会要按照“集中使用、市场启动、分项管理、加强监督”的原则实行项目管理 集中使用。扶贫基金会对来源渠道不同的资金，无论数额多少，都应该集中使用，列入统一的预算计划中。针对当地贫困状况与贫困人口的比重以及分布的情况，有目的、有计划的使用扶贫资金。扶贫基金会的基层组织设立在贫困县上，具体来说其成员可包括县计委、扶贫办、财政、银行、税务、科委、农委等方面的专家，由他们组成扶贫资金评审、使用、管理、监督、评价委员会，下设基金会办公室，乡上设扶贫基金领导小组和专业干事。集中使用可以有效克服过去那种多渠道来源和多头（多原则）管理的弊端，有效地杜绝多渠道渗漏现象。
市场启动。对扶贫资金的使用要按市场原则来办事，按市场规律提高扶贫资金的使用效率，在扶贫的过程中实现资金增值。我国近几年的扶贫资金投入每年约100多亿元，数量不少，但我们要节约使用。使用扶贫资金时，不能仅仅把扶贫资金作为资金来使用，有条件的地方和项目应把扶贫资金作为资本来使用，即在扶贫资金的使用过程中，不仅要看到扶贫资金的社会效益，还要看到扶贫资金的经济效益，把扶贫资金的使用与资本管理结合起来。在扶贫地区使用扶贫资金时，要以社会性和经济性为导向，侧重经济性，合理投放扶贫资金，使贫困地区走上一条持续、稳定发展的轨道。
分项管理。根据扶贫资金使用方向的不同，采取不同的管理办法，实行分类指导，有利于提高扶贫资金的使用效果。分项管理的依据是“两头”，一头是资金来源结构，一般包括完全无偿性资金，部分无偿性资金和有偿性资金三大类。来源性质不同，使用方向和原则就有差异，但可以根据具体情况在基金会内调剂余缺。另一头是资金使用结构。根据目前所要解决贫困的具体情况，建议把反贫困与项目管理结合起来，按系统工程的要求，分门别类地使用扶贫资金。对于公益性质的项目，例如贫困地区的道路、桥梁、供水、供电、文教、卫生、养老等项目，就应该用国家的财政扶贫资金以及其它属于无偿性质的资金来承担，由扶贫基金会统筹规划贫困地区公益性质的项目建设；对于市场竞争性质的项目，包括种植业、养殖业、以当地产品为原料的加工业以及一些其它工业项目，由扶贫基金会把来源属于贷款性质的扶贫资金用于这部分项目的建设，这就能够实现由资金管理向资本管理的过渡；对于不完全市场性质的项目，例如对农民的科技培训等人力资本投资以及以工代赈、移民开发等项目，扶贫资金的来源则由财政扶贫资金与农行的扶贫贷款共同承担；对于农民庭院经济这类项目，可由扶贫基金会借鉴乡村银行的经验，划出一部分资金支持其发展；对于农村中存在的五保户、残疾人以及特困户的农民，可由扶贫基金会把具有无偿性质的财政扶贫资金或社会捐赠款划出一部分进行救济式扶贫。
加强监督。在对扶贫资金实行基金会管理体制情况下，监督机制更为重要。除去扶贫基金会要加强自查外，还必须从以下几方面抓起：(1)建立规范的项目申报、评审制度，加强科学论证，提高项目可行性。(2)加强对项目的跟踪管理，发现项目管理和执行中的问题，及时提出解决办法。(3)健全检查制度，把项目审查与实地抽查结合起来，实行定期与不定期检查制度，实行历史与现在的对比检查。(4)中央和省级政府派专人（类似于特派员）负责检查扶贫基金会的运行情况，把实际情况与各地上报的书面材料相对照，以便发现问题，及时改进。(5)发挥省地两级政府和机构的监督作用，特别是要制定扶贫资金使用效果奖惩制度。
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