市场的性质与企业所有权安排——乡镇集体企业产权改革的经验，本文主要内容关键词为：集体企业论文,所有权论文,乡镇论文,性质论文,经验论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
目前形成的现代企业理论已成功地解释了企业的产生、企业与市场的边界，以及企业内部权利配置等系列问题。但是，现代企业理论是在完善的市场体制中演绎的，它隐含的背景是：产权私人所有，交易自由，尊重合约，并有发达的要素市场和产品市场。这些无疑是欠发达经济和转型经济所不具备的。所以，用现代企业理论分析市场机制不完善的经济中的企业时，就不能局限于交易对象和交易方式等一般性质，而必须考察制度背景以及由此影响市场的交易费用。否则，这种分析将会因为一些重要的事实被忽略而得出似是而非的结论。
本文提供一个关于制度环境影响市场交易费用进而影响企业所有权安排的案例，这就是中国的乡镇集体企业。经济学家曾因乡镇集体企业的效率与所有制发生的悖论而讨论过其性质问题（注：这方面的代表文献有宋丽娜（1989），Weitzman and Xu（1994），李稻葵（1995 ），陈剑波（1995），田国强（1996）。），但迄今为止，人们对这一企业组织的所有权安排特征和原因缺乏系统的理论阐释和经验论证。本文以市场发展为线索，将改革前和改革后的乡镇集体企业所有权变化结合起来进行分析，认为社区政府能充当乡镇集体企业所有者，是因为市场的不完善，使其能控制资源并在组织贸易上具有优势；一旦市场发展使社区政府失去这些优势，那么，它让渡企业所有权就不可避免，这正是目前改革中所发生的事实。
一、传统的乡镇集体企业：资本所有与控制的分离
（一）社区农民：资本所有者及地位
乡镇集体企业的财产属社区农民所有，这不仅在1990年国家颁布的《中华人民共和国乡村集体所有制企业条例》中得到规定和表达，而且从企业资本的实际来源分析，也是不容置疑的客观事实。集体企业早期的初始资本来源是由社区农民的劳动积累和部分农业剩余提供的。在以后的发展过程中，尤其是从80年代开始，许多集体企业大量地利用了当地银行和农村信用合作社的贷款，社区政府常以担保人的身份出现，但这改变不了资本所有者的性质。社区政府虽然凭借其政治上的权力强制或权力信誉更易获取银行信用，但它作出担保的承诺主要是来自社区农民的财产积累、集体企业或者强行摊派，企业经营产生的风险最终仍要由社区农民负责。集体企业财产的另一重要来源是企业本身的利润积累，这同样属社区农民所有。
但是，作为财产所有者，社区农民必须以集体的名义行使权利，单个成员是不起作用的。集体企业的财产从一开始就没有具体到个人，没有清楚地界定每一成员的份额。在成员内部，个人享有的权利绝对平等，而无你多我少之别。事实上，社区农民对集体企业的财产所有权与他投资的多少、努力程度或贡献大小根本就不相关，而是取决于他在社区的成员资格。新生儿童或通过婚姻取得成员资格的，名正言顺地成为所有者。相反，去世者、外嫁者或迁出本社区的成员，随着他的成员资格失去也就一同失去了原来拥有的一份所有权。而且，社区成员不能转让、出卖、继承他所拥有的财产权。正是这一点使集体企业财产所有者处于不利的境地，其权益不可避免地要遭受破坏或侵蚀。
就是作为一个整体，社区成员对集体企业也无任何控制权所言。企业的各项重大决策由社区政府直接作出；企业的经营成员不是通过社区农民的民主选举产生，而是由社区政府一手安排的，企业的剩余索取权也由社区政府控制。社区农民从集体企业可获得的收益极为有限，而且这一小部分收益主要是以集体名义、通过非货币收入形式获得的，如缴纳农业集体提留以及上级政府的各项摊派费用，兴建农业基础设施，举办教育及其它社区福利项目等。由于社区政府成员一般是由上一级政府任命而不是社区选举产生，因而不存在社区对政府的制约和要求。
（二）社区政府：集体企业的控制者
在人民公社时期，社区政府对社队企业是大权独揽，控制了一切，经营者由社队干部直接担任，生产成员由社区政府调配，企业的利润和扩大再生产资本的使用由社区政府“统收统支”。人民公社体制解体后，虽然农业生产由农户私人决策，家庭直接组织生产活动并拥有剩余索取权，但乡镇集体企业并没有随人民公社一同解散。与人民公社时期不同的是，这时的集体企业规模扩大了，数量也增多了，需要有专门的经营成员充当企业的监管者。社区政府或者通过在成员内部进行行政事务与经济事务的职业分工方式，或者通过从外部吸收农民企业家的方式安排经营人员。不管怎样，企业经营人员的选拔机制没有偏离社区政府直接任命的人事轨道，而成为社区政府代理人的经营者也就主要服从于社区政府而不是农民或企业生产成员等其他利益主体的目标。而且，社区政府并未给经营成员留下多大的决策空间，它仍然控制利润分配、折旧基金的提留与使用、企业的破产与合并等一系列重大决策权力。
（三）乡镇集体企业资本所有与控制相分离的特征
资本的所有和控制相分离正是现代公司组织得以兴起的必要条件。但这种分离是不同要素所有者在资本市场和经营者市场经过谈判、交易，自愿达成的平等合约，是为利用双方的比较优势而作出的产权分割和分离。股东让渡他所有的资本，是因为他确信，这样做要比他个人生产经营或在银行储蓄得到更多的利益；经营者能控制不属于他自己的资本，是因为经营者市场对他的评价已经证明他有足够的经营能力。重要的是，资本所有者仍可通过股东代表大会、董事会及股票市场对经营成员进行各种直接或间接的约束，防止其滥用权力和工作懈怠。所以，在现代公司中，所有者仍保持着对控制者的约束，其权利让渡并不是完全的。
这些都是乡镇集体企业所不具备的。社区农民放弃对集体企业财产的控制，首先是因为在人民公社时期私有产权被完全否定，农民个人没有组织自己经济的政治基础。改革后，尽管个人利益被承认，但尊重和严格保护个人产权的制度始终在建设过程之中。这可以反过来说明，社区政府掌握集体企业的财产控制权，不是因为它具有超群的经营能力，也不是因为它对社区利益最忠诚。它之所以能控制集体企业，就是因为它是社区政府以及由此产生的优势。国家对社会产权束中部分权利的删除，使集体企业的财产所有与控制相分离有别于现代公司。在乡镇集体企业中，所有者社区农民无法对控制者社区政府进行约束，其财产所有权的让渡就是完全的。
二、社区政府控制乡镇集体企业的基础
（一）企业产权安排的一般原则
企业内权利安排的第一个原则是，成员拥有权利的大小须与其贡献相一致。那些对企业收入流有重要影响的成员将在企业的生产和投资决策等方面拥有更大的控制权，并最终得到更多的利益（注：收益是对其要素的定价，而控制权则是收益的保证。）（Barzel，1989；Hart and Moore，1990）。企业内产权安排的这一原则保证了每个成员能得到自己应得的利益，从而可以激励人尽其才，不至因分配的不平等产生人才上的“逆向选择”问题。这一原则可以解释为什么经营者能拥有企业的控制权和剩余索取权，因为他要在不确定的市场环境中发现产生利润的机会，他的能力和努力程度直接决定企业在竞争中能否存在和盈利。
企业内权利安排须服从的第二个重要原则是交易费用最低。即达成的权利要易于实施。否则，所作出的产权安排将因监督费用过于高昂而流于形式，最终导致合作生产方式的瓦解。再以经营者为例，假定没有交易费用，他在企业中的重要性就不会成为其获取企业控制权和剩余索取权的一个必要条件。事实上，由于这时不存在对任何成员的定价和监督困难，企业的所有权安排将是随机的。无论是由生产成员还是由经营者掌握，产生的效果是等价的。现实中正是因为有交易费用的存在，生产成员很难监督经营者，由经营者控制企业才成为必然。
对照上面两条原则，社区政府担任集体企业的所有者不是因为它提供了财产，也不是因为它有什么特殊的经营才能。事实上，社区政府本身不直接经营企业，而是指派代理人来行使它的意志。而且，在缺乏经营者的股票市场的情况下，这种委托代理关系注定会因为对经营者的监督不严而导致部分财产和效率的损失。现在的问题是，既然社区政府的所有者地位是自由谈判的结果，那么，它又是以何种要素进行交易从而使它处于企业权威的中心？并且，它的所有者身份是如此不可或缺，以至于以此可以弥补由于经营者激励不足和自利行为使企业产生部分损失？
（二）社区政府为什么能获取企业的控制权
1958年人民公社化后，国家深入农村并影响着农民生活的各个方面，这时的政府已不是一般意义上的交易秩序维护者，它直接组织经济，决定生产和分配。也就是在这种环境中，社区政府凭借自己国家代理人的身份获得了唯一组织经济的合法地位，它作出生产计划，进行资源配置，提取农业剩余。这是它早期能掌握集体企业控制权的直接原因（注：应该指出的是，即使如此，社区政府能掌握乡镇集体企业的所有权也不是出于政治强制，因为它兴办企业最终是得到社区农民支持的。）。
人民公社体制废除后，社区政府不再直接组织农业生产，但这并不意味着它会从经济领域完全退出。首先，联产承包责任制并没有给予农户完整的土地所有权。名义上，土地由社区农民集体所有，但国家删除了土地产权束中的让渡权和处置权。国家将这部分权利交给社区政府掌管，由它代表国家与农户签订承包合约（注：我们是从产权的实际所有而不是法律所有来讨论这一问题的，按照中华人民共和国宪法，土地由农民集体所有，农民是土地的法律所有者。），以此保护国家所需的租税得以完成。这种所有权的分享方式使社区政府可以免费地使用土地，从而使它极为方便地获得了组建企业的一项重要资本。其次，计划经济时期实行的金融管制使社区政府在获取银行信用方面处于垄断地位（注：社区政府的优势是，其一，它有任命农村信用合作社干部的权力；其二，政府的信誉有利于贷款的回收。）。因此，表面上，人民公社体制后的社区政府不直接拥有资源，但根深蒂固的计划经济及“渐进式”的改革方式，使社区政府在相当长的时期内有能力控制着部分经济资源。
有了可控制的物质资本和财务资本便有了兴建企业的基础，但企业的存在和发展还离不开另一关键因素，这就是提供要素和产品需求的市场。集体企业成长于农村，生产所需的原材料、中间品不能从本地获得，其产品也主要不是供给本社区消费。所以，它的存在和发展离不开与社区外进行产品和要素的交易。问题恰恰是，在乡镇集体企业发展的相当长时期内，社区外没有为之提供良好的交易环境，计划经济的痕迹由于“渐进式”改革仍然深刻地影响着经济生活的各个方面。计划体制是行政调节体制，依靠的是行政隶属关系而不是价格信息。凭借这一点，社区政府在市场交易上获得了一些私人经济得不到的优势。它可以更容易地取得短缺的原材料；它的政府身份有利于处理商务纠纷；同时社区政府的信誉也有利于产品的市场销售。虽然从整体上分析这种市场的残缺限制了整个社会的交易并造成效率损失，但对于乡镇集体企业而言，社区政府的积极参与无疑节约了大笔交易费用。
社区政府另一个重要作用是转移风险，这一点虽然因为与短期资源配置不直接相关而被分析乡镇企业的经济学家所忽视，但长期来说却是企业能否健康成长和发展的一个必要条件。农村兴办企业的风险首先来自多年来国家对私有财产的否定。人民公社时期，私人组织经济是被完全禁止的。1984年后，国家虽然在政策上重新允许个人从事工商业，但并未在法律上加以保障，只是认为这种私人或个体经济是公有经济的一种补充。这一点加上之前不久在高级社和人民公社化时期发生的对私人财产直接剥夺的历史事实，足以引起社会对国家没收财产的畏惧。80年代中后期，一些完全由个人出资的私人企业也要千方百计地登记为集体企业，为此，甚至愿意放弃企业的部分控制权和收益，其目的之一就是为了寻求社区政府的政治庇护。社区政府作为国家指定的集体经济的代表和管理者，由它直接经营集体企业因符合国家公有制的政治目标而得到认可和保护。
农村兴办企业的另一风险来自国家的政策歧视。社队企业在相当长的时期内没有取得合法地位，国家最初允许社队从事工商业活动仅是作为一项权宜之计，希望以此能弥补国家在农业和农村的投资不足。一旦社队企业形成了对计划经济体制的挑战，开始与国有工业争原料和市场，国家便在政策上对农村企业进行挤压。在这方面，社区政府在消除风险上能起一定的作用。这是因为它可以动用银行信用，比个人有更强的动员资源的能力，并可利用社区内部企业之间的资本周转为遇到困难的企业度过难关。
所以，与社区政府的作用相比，物质资本或财务资本的所有者就不是集体企业存在和发展的关键因素。在计划经济体制下，当国家的控制史无前例地伸入社会各个方面后，任何个人的所有权都难以得到保护并且注定是残缺的。社区政府名义上没有财产所有权，但是作为国家在农村的代理人，它政治上的权威足以使它得到所需的物质和财产资本并在市场交易中具有个人不曾有的优势。同样，在这种市场不完善的经济环境中，经营者人力资本的作用也凸显不出来，因为由政府控制的市场对经营者来说是无能为力的。这时需要的不是敏锐的眼光去发现市场中有利可图的机会，进行组织和技术方面的革新；需要的是与上级政府处好关系的能力，分享由于国家垄断产生的政策性租金。社区政府对企业控制权的获得正是因为它可以取代经营者的部分职能。
（三）社区农民拥有企业财产所有权的意义
如果从企业激励和控制的角度进行分析，社区农民作为企业的财产所有者没有任何实际意义，这不仅是因为社区农民缺乏直接控制企业的手段，而且也还因为社区政府不是由农民选举出来的，实行间接控制也没有可能。尽管国家在政策文件中要求社区政府在集体企业管理上与社区农民分享权力，给农民表达意见的机会，但在实际中，社区农民基本上没有参加集体企业的管理和决策。从企业组建、投资决策、生产计划到利润分配，一切都由社区政府和它的代理人完全掌握。
一个已被普遍接受的解释是，农民之所以充当集体企业的财产所有者是因为它们提供了企业的资本原始积累。然而，这只是一个事实，而不能构成充当企业财产所有者的经济学理由。按照现代企业理论，财产的功能在于选择经营者、抵押风险、实行最终控制权等（张维迎，1995），而这些都是社区农民不曾拥有的。进一步分析，在外部市场出现有利可图的情况下，纵然没有农民提供初始资本，社区政府同样可以组建起企业。它有动员资源的能力，而且还可以通过贷款和租赁的形式取得所需的资本。事实上，人民公社体制废除后，的确有相当部分集体企业是靠集资和银行信用建立起来的。
所以，由社区农民担任企业的财产所有者就不是出于经济上的理由，而是国家作出的一种安排（注：张春和王一江（1997）也提到了一点，他们认为，这是因为国家的政策包含有改善农民生活水平的意图。而我（谭秋成，1996）的分析则强调，国家作出这一安排的主要目的是希望以乡镇集体企业的部分利润投资农业，弥补自己在这方面的不足。）。首先，强调社区农民的财产所有者身份能设下一道防线，使乡镇集体企业有了反对上级政府和别的社区平调资产和利润的正当理由，从而避免了类似人民公社体制时期大刮共产风的悲剧；其次，也是重要的一点，社区农民的财产所有者身份使集体企业部分剩余投资农业和提高农民福利有了根据；此外，社区农民作为集体企业的财产所有者能使社区政府的行为得到一定的约束，使它不至于过分滥用和掠夺集体企业的财产和利润。
三、集体企业产权改革和社区政府所有者身份退出
（一）乡镇集体企业目前的改革趋势
乡镇集体企业在80年代分别经历了承包制和股份合作制改革。承包制是乡村政府与经营者就企业控制权与剩余索取权达成的短期合约，并未触及产权结构的本质；而当时的股份合作制虽然将集体企业存量资产进行了分割，部分财产界定到个人，但由于设置了非常高的集体股，结果一是乡村政府仍以绝对的所有者身份控制着集体企业。乡镇集体企业的激进改革主要发生在1992年以后。虽然股份合作制仍是这一时期集体企业改革的主要方式，但与80年代相比，目前的股份合作制企业中社区政府不再以集体的名义控股，企业的资产更多地界定到了个人，并出现逐步向经营者（层）集中的趋势。在山东周村，经过第二次改革后的股份合作制企业仅保留了10%～30%的集体股（周村农村改革实验区办公室，1995）；在诸城，股份合作制企业完全取消了集体股，社区政府放弃了企业所有权要求（诸城市人民政府，1995）；即使是在集体经济发达的江苏无锡市，进行股份合作制改革时也鼓励个人持股，改制完成后集体股仅占28.8%（张寿正等，1998）。这些股份合作制企业再加上大量拍卖的小型、微利和亏损企业，说明社区政府正开始退出乡镇集体企业的所有者身份。
（二）社区政府为什么开始放弃企业所有权
在乡镇集体企业产生及发展的相当长一段时期内，社区政府凭借自己在控制和组织资源方面的优势掌握了企业的所有权。但是，社区政府终究不拥有资源，它能取得所有者身份主要是因为它的政治地位，它所掌握的权利根本上来自国家对社会产权的删除。所以，它的这些权利的有效性及延续时间的长短取决于政治经济环境而不是自己的意志。当中国开始市场体制改革并已肯定要继续下去后（注：党的十四大明确了建立社会主义市场经济体制的改革目标。），也就注定了它的这一优势地位不能维持长久。
乡镇集体企业改革的过程也就是市场发育和完善的过程。这期间，市场每向前发展一步都削弱了社区政府在控制经济资源上的优势，使其所有者地位受到侵蚀并最终发生了动摇。这些决定集体企业改革的关键性步骤包括：①1984年国家允许农村私人兴办企业，社区政府便开始丧失其在控制资源方面的特权。从此，乡镇集体企业在本社区内遇到了私人企业在物质资本、金融资本、劳动力和经营者人力资本等方面的竞争。②同一年，国家开始了对计划经济体制的全面改革，逐渐取消了对产品市场和要素市场的管制，并且鼓励城市私人、合资、外商独资等各类企业的发展，对国有企业则采取了放权让利方式的改革，承认经营者和生产成员部分经济利益。这一切一方面使乡镇集体企业在产品市场上面临更激烈的竞争；另一方面则使原来由国家管制而产生的政策性租金趋于消失，而这曾是乡镇集体企业利润的一个重要来源。③90年代初期金融体制改革后，银行和信用社不再是完全依附于国家的政策性机构，而是有了自己的经济利益。这些金融组织有了很大的经营自主权，它们更看重的是企业的盈利能力和还贷前景，而不是所有者身份。由此，社区政府再一次失去了一项组织资源的优势。④1994年税收改革后，国家统一了税率，各种性质的乡镇企业在经济上获得了平等的地位（注：已有文献（蔡昉，1995）讨论了由于经营者的激励和监督引起的代理成本在乡镇集体企业产权改革中的作用。我并不否认这种作用，因为乡镇集体企业改革主要由社区政府操纵，它同样是权衡成本和收益进行产权调整的，代理问题便是它担当企业所有者后带来的成本。但我认为，社区政府最终放弃所有权要求，是因为市场的发展使它不再是决定企业收入流的重要成员。如果没有市场的完善，社区政府仍在控制资源和组织交易上具有较大的优势，乡镇集体企业的改革将停滞在承包制上。承包制可以看作是利用社区政府和经营者双方比较优势而达成的一种利益分享合约，经营者的优势便是激励和监督他自己。）（谭秋成，1999）。
社区政府当然不愿退出企业所有者的地位。从承包制和股份合作制都可看出社区政府为保持自己所有者地位而作的努力。社区政府退出企业所有者身份不是来自国家的强制（注：事实上，由于它兴办企业能更好地执行一些国家的政策，在某种程度上是得到国家支持的。），也不是它响应社区农民或企业其他成员要求改革的呼声。重要的是，作为所有者，它能得到的收益已越来越少，而支付的成本却越来越高（注：实际生活中，一些社区政府的负责人因为集体企业的长期亏损和拖欠债务，结果竟被告上了法庭。见诸城市人民政府，1995，《乡镇企业产权制度改革情况》，打印稿。）。这也是为什么要求改制的集体企业总是那些亏损的企业，而对于一些规模大、效益好的企业，社区政府至今都不愿放弃对其的控制。
四、结论性评论：企业改革的要点是产权还是市场
乡镇集体企业产权改革是沿市场发展的轨迹进行的。正是市场的逐步发育和完善才使社区政府已有的优势地位开始丧失，由它担当企业所有者的缺陷得以暴露。与此同时，市场的完善使经营者的作用日趋突出，并使他从社区政府的代理人成为企业的主要控制者。所以，从乡镇集体企业改革的经历来看，市场的完善有利于企业的改革。但是，市场的发展最终要导致企业内部产权结构发生变化，有能力的经营者将取代依靠政治势力的政府成为企业的所有者。市场并没有通过充分竞争后形成一个平均利润率，从而给委托人提供一个监督代理人的信号（注：这是林毅夫等（1995，1997）主张国有企业改革的要点是完善市场而不是让渡产权的基本证据。）。市场的作用就在于，它使支配财产权利的规则发生作用，引起权利朝更能利用者的手中集中。
产权是一束权利，其中最重要的是排他性使用权、让渡权和收益权。有了产权的可让渡性，再加上个人追逐最大利益的本性，市场交易便会发生。所以，逻辑上讲，市场应是产权的一个属性。当社会否定了产权的可让渡性时，一切合法交易便不可能发生，作为个人自愿交易达成的企业合约也不会出现。表面上，乡镇集体企业的改革是市场的完善促成的，而实际则是，市场的发展与完善使社会个人获得了更多的交易机会和自由，原来由国家删除的部分权利重新回到个人的手中。结果，社区政府失去了控制集体企业的能力和资本，最终被迫让渡企业的所有权。
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