摘要：本文通过梳理“多规合一”的演变过程，结合相关研究和实践，提出了多规合一的内涵和本质、规划目的、编制思路的认识。
关键词：三规合一；多规合一；演变；编制思路；
1 规划背景
随着我国新型城镇化建设进程的推进，城市规划的战略引领作用越发突出。但是各类空间规划的矛盾也日益尖锐。据统计，我国具有法定依据的各类规划超过80种，规划内容错位、重复、交叉、冲突的现象屡见不鲜，导致开发管理混乱、土地资源浪费、建设成本增加、生态用地被蚕食，环境保护失控，削弱了规划的严肃性和权威性，在这种背景下，推进空间规划体制改革，创新空间规划体系，节约集约利用资源，实现规划合一的“多规合一”工作应运而生。
2 “多规合一”规划的演变
“多规合一”的演变是随着规划改革的实践工作逐步深入，从最初的城乡规划（以下简称城规）、土地利用总体规划（以下简称土规）的“两规合一”，到国民经济与社会发展规划（以下简称发展规划）、城规、土规的“三规合一”，再到发展规划、城规、土规、环境保护规划为基础，林业规划、交通规划等各类空间规划的“多规合一”，经历了一段探索的过程。
2013年11月，十八届三中全会提出建立空间规划体系，划定生产、生活、生态空间开发管制界限，落实用途管。2014年2月，中央全面深化改革领导小组第二次会议明确提出“多规合一”改革任务。2014年12月，国家发改委、国土部、环保部和住建部四部委联合下发《关于开展市县“多规合一”试点工作的通知》，提出在全国28个市县开展“多规合一”试点，推动城镇空间规划体系改革。2015年12月，中央城市工作会议指出以主体功能区规划为基础统筹各类空间性规划，推进“多规合一”。2016年11月，中央全面深化改革领导小组第二十八次会议提出开展空间规划试点，为实现“多规合一”积累经验，提供示范。
3 “多规合一”规划的实践
3.1“多规合一”的研究
（1）相关研究成果。钦国华（2016）年统计过CNKI数据库2006-2015年关于“多规合一”（两规合一、三规合一）的相关成果[1]，2014年前研究数量较少，年均不足10篇；2014年后随着国家政策迅速上升，2015年接近200篇。研究重点“从两规合一”逐步演变为“多规合一”，研究方向从“编制平台”、“规划编制”向“体制改革”、“管理机制”蔓延。
（2）“多规合一”的观点。段进（2013）认为“多规合一”应该把城镇体系规划、主体功能区规划、土地利用规划等多个规划合并成一个单一的综合性规划，实现资源合理利用和空间协调发展[2]。孟鹏等认为“多规合一”应在现有规划的基础上，以一个“合一”规划协调其他规划，实现“多规合一”[3]。蒋跃进也认为，“多规合一”应在保留原有规划体系的基础上，把各规划交叉重叠的内容落实到统一的空间规划平台，实现规划“合一”或“融合”[4]。
3.2 “多规合一”的探索
我国对“多规合一”的实践探索经历了三个阶段：
（1）理念先行，反响不大。2003年，广西钦州提出“三规合一”的规划编制理念。2004年，国家发改委在广西钦州、江苏苏州、福建安溪县、四川宜宾市、浙江宁波市开展“三规合一”试点工作。理念逐步展现，但地方影响力不大。
（2）自下而上，争取政策。2008年，上海武汉相继开展“两规合一”、“两规衔接”等实践探索；2012年广州市开展“三规合一”的探索工作。均为自下而上地向国家部委争取空间政策和权限过程。
（3）自上而下，国家推动。2013年以来，国家逐步提出“多规合一”的工作要求，并确定了28个市县试点，自上而下授权式改革，推动“多规合一”。
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4、“多规合一”规划的认识
通过梳理“多规合一”的演变和实践过程，本次提出对“多规合一”工作的内涵与本质、规划目的、编制思路等认识。
4.1 “过规合一”的内涵与本质
（1）“多规合一”规划的内涵。“多规合一”是指国民经济和社会发展规划、城乡规划、土地利用总体规划、环境保护规划等规划基于城乡空间布局的衔接与协调，是合理布局城乡空间，有效配置土地资源，促进土地节约集约利用，提高政府行政效能的有效手段。
（2）“多规合一”的本质。从众多实践城市来看，“多规合一”不是法定规划，不是简单的将各种规划叠加整合成一个规划，而是基于城乡空间布局的衔接与协调，通过梳理多个空间规划，促使地区整体发展思路和空间布局的“融合归一”，为各个规划的编制提供一个顶层设计，成为指导各种法定规划调整和编制的重要依据之一，是一个涵盖面广、影响深远的综合性规划体系，是“管规划”的规划。
4.2“多规合一”的规划目的
（1）构建城市空间规划体系。围绕规划体制改革，以建立健全空间管控体系为核心，探索经济社会发展规划、城乡规划、土地利用规划、生态环境保护规划等“多规合一”，形成统领性、综合性、空间管制性的“多规合一”框架体系，优化城市全域空间发展。
（2）创新城市空间治理制度。推进“多规合一”，全面统筹规划、建设、管理三大环节，统筹城镇、农业、生态三大空间，促进城市国土空间集约、高效、可持续利用，促进城市经济社会发展，改善生态环境质量，提高人民生活水平和质量，深化创新城市空间治理制度，切实提高政府治理能力和空间资源管控水平，实现“一张蓝图干到底”。
4.3 “多规合一”的编制思路
总结国内“多规合一”规划的特征，“多规合一”的总体思路是：在国家、省的相关要求下，突出“政府主导、改革为先、问题导向”，围绕规划体制改革和体制机制创新，建立统一的空间规划体系、用地布局、技术标准、信息平台和管理机制，推进“多规”在技术层面和体制机制层面的有机协调，最终形成“一本规划、一张蓝图、一个标准、一套机制、一个平台”的“五个一”框架体系。重点包括①以长远发展战略和全覆盖结构性空间布局的全域规划，为顶层引领的“一本规划”；②以2020年协调消除“多规”土地利用矛盾为多部门共识的“一张蓝图”；③以三个管理规定和五个技术标准实现“多规”衔接的“一个标准”；④以领导统筹、政府决策、项目审批、规划联动、监督审查衔接“三大环节”的“一套机制”；⑤以一个主平台和多部门子平台构成实现数据动态更新与部门共享的“一个平台”。“五个一”全面统筹规划、建设、管理三大环节，统筹城镇、农业、生态三大形态，实现“一张蓝图干到底”。
（1）顶层设计的“一本规划”。立足城市发展条件，明确战略引领，指导未来的开发建设。以资源环境承载力为硬约束，统筹城镇、农业、生态三大空间布局，细化城镇发展、土地开发、产业布局、生态建设、民生事业五大专项，划定城镇开发边界、永久基本农田、生态保护红线三条刚性底线，兼顾发展与保护，打造人与自然和谐发展的现代化建设新格局。
（2）注重协调的“一张蓝图”。重点协调各类既有的空间规划，消除2020年前“多规”之间的差异，盘活存量用地资源，优化城乡发展空间，形成城乡建设统一的规划蓝图，指导城乡规划、国土、环保等部门专业规划的编制，最终实现“多规合一”。
（3）共享共建的“一个平台”。利用“互联网+政务”，统筹和完善现有各个部门原有的管理平台，构建统一的后台基础数据库、统一的规划编制系统、统一的规划咨询审批系统，预留各部门对接端口，形成信息公开、资源共享、协同审批的信息服务平台。
参考文献
[1]钦国华，近十年来国内“多规合一”问题研究进展，《现代城市研究》，2016（9）；
[2]段进，“十二五”深入开展国家级空间整体规划的建言[J]，城市规划，2011(3)，9-11；
[3] 孟鹏等，“多规冲突”根源与“多规融合”原则：基于“土地利用冲突与‘多规融合’研讨会”的思考[J]，《中国土地科学》，2015(8)，3-9；
[4] 蒋跃进，我国“多规合一”的探索与实践[J]，《浙江经济》，2014(21)，44-47；
论文作者:朱锦锋
论文发表刊物:《基层建设》2017年第18期
论文发表时间:2017/10/17
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