“新机制”后农村中小学校的经费保障问题探析，本文主要内容关键词为：中小学校论文,探析论文,经费论文,新机制论文,农村论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
农村中小学校作为实施农村义务教育的载体，它的生存样态、发展困境以及面临的问题都是农村义务教育乃至教育改革的主要内容。“以县为主”的农村义务教育管理与投入体制改革和农村义务教育经费保障机制的实施是农村义务教育发展中的重大制度变迁。“以县为主”体制改变了“以乡为主”投入重心过低的体制困境，“新机制”明确了中央和省级政府在农村义务教育发展中的责任。两项体制变革为农村义务教育健康发展奠定了制度基础。然而，宏观制度必须作用于微观主体才能产生效果。“以县为主”体制在学校公用经费和校舍维修费用上的制度空缺使得“新机制”的出台成为历史必然。“新机制”的实施虽然改善了农村学校经费方面的问题，但是这一机制处于初始运行阶段，农村学校许多累积问题仍然存在，而且由于制度变迁引发了新的问题。本文试对此进行系统分析，并提出相应的政策建议。
一、“新机制”实施的制度背景与政策逻辑
2005年12月，国务院发布了《国务院关于深化农村义务教育经费保障机制改革的通知》，建立中央和地方分项目、按比例的农村义务教育经费保障机制(简称“新机制”)。“新机制”是在农村义务教育“以县为主”的管理制度背景下出台和实施的，拟解决“以县为主”体制下农村中小学校公用经费短缺、农民教育负担过重、校舍危房率较高等问题，同时明确划分各级政府的农村义务教育责任，尤其加大中央和省级政府的投入力度，找到了解决农村中小学经费问题的根本政策出路。
(一)“以县为主”体制下中小学校公用经费短缺、农民教育负担过重
“以县为主”体制虽然提出了农村义务教育经费“分级”、“分项”的承担模式，强调了中央对中西部贫困地区和少数民族地区的扶持责任，省级政府在教师工资、危房改造和公用经费方面的投入责任，但因缺少实施机制，县级政府实质上成为农村义务教育投入主体，80％以上的中小学经费由县级政府来承担。[1]众所周知，县政府是分税制和税费改革以来财力较为薄弱的一级财政，许多县在负担教师工资以后，根本没有财力再去负担中小学校的公用经费，公用经费短缺成为一个普遍现象。根据2002年的《农村义务教育百县调研总结报告》，中西部农村小学的平均公用经费为56元，初中平均公用经费为71元。因公用经费短缺，大多数农村学校没有音、体、美器材，没有物、化、生实验用品，甚至连粉笔、教具都缺，这一定程度上造成了农村中小学教育质量的低下。[2]
县级财政在无力承担农村中小学校公用经费的情况下，只能通过学校将此教育负担转嫁给农民。国家统计局河北调查总队调查，河北省农民教育负担在实施“以县为主”体制后呈刚性增长态势，2001年到2006年，河北省包括学杂费、学校赞助费、就读费等在内的农民教育服务消费人均支出由95.04元增加到204.37元，六年增加了109.33元，年均增长13.6％。这与税费改革以来国家减轻农民教育负担的宏观政策导向严重不符，亟需出台新的政策进行调解。
(二)“以县为主”体制下中小学校舍长期失修，危房改造债务沉重
“以县为主”体制下，县级财政无力承担校舍维修资金，农村多数中小学校舍长年失修，危房较多。虽然2001年至2005年，国家分两期实施了中小学危房改造工程，要求到2005年底各地基本消除纳入改造规划的D级危房。然而，在危房改造过程中，中央和省级财政投入比例过低。2005年国家审计署对8个省的调查显示，190亿元中小学危房改造总投入中，中央财政占25％，省级财政占22％，市级财政占4.5％，县级财政占17％，乡镇及村组织、项目学校占31.5％。这种投入结构加重了县级及其以下基层单位的经费负担，致使农村中小学危房率仍然较高，根据教育统计年鉴数据，截止到2006年，农村中小学危房率高达6.6％，占全国中小学危房面积的81％。
在危房改造中，农村中小学校承担了1/3左右的经费，造成了大量的债务负担。2005年，审计抽查1631个乡镇、2355个村、4781个项目学校，有20％的乡、14％的村和12％的项目学校因危房改造而形成大量债务，负债总额3.14亿元，平均每个乡镇30万元、村10万元、学校30万元。其中，拖欠施工单位工程款2.1亿元，占67％；向教师、村民集资或借款1亿元，占32％。[3]
由此可见，“以县为主”体制下，县级政府并无能力承担起校舍维修的责任，更无力解决危房改造过程农村学校累计的大量债务。这种状况十分严峻，在一些地区已经严重影响了正常的教学秩序，亟需出台新的政策予以解决。
(三)“新机制”的政策逻辑：明确各级政府责任，加大中央和省的教育投入
由于“以县为主”的农村义务教育管理和投入体制在公用经费和校舍维修经费供给上出现制度空缺，按照“明确各级责任、中央地方共担、加大财政投入、提高保障水平、分步组织实施”的农村义务教育经费保障机制呼之欲出。
从义务教育的正外部性来看，中央和省级政府理应承担义务教育部分经费投入责任，从各级政府财力来看，分税制后，中央和省级财政收入占全国财政总收入的70％以上，具有雄厚的财力。因此，“新机制”强调要加大中央和省级政府的教育投入，这是解决农村中小学经费问题的根本政策出路，也是“新机制”的核心政策逻辑。“新机制”重点解决了农村中小学的公用经费，基本保证了学校的正常运转；“新机制”规范了农村学校的收费行为，“免补”政策减轻了农民的教育负担，农村中小学辍学率也有所降低；“新机制”还建立了校舍维修长效机制，危房改造经费基本由中央和省级财政来负担，减轻了县级财政和学校的经费压力。
二、“新机制”后农村中小学校面临的经费保障问题
如上所述，“新机制”在一定程度上解决了农村中小学校长期面临的公用经费短缺、办学条件落后、危房改造负担沉重等问题。然而，从“新机制”实施以来的结果看，农村中小学校公用经费短缺问题依然严峻，农村中小学校债务化解难度加大，而且由于制度变迁而诱发了农村中小学校经费保障方面的新问题，其中农村中小学校缺少必要的发展资金，学校缺少绩效管理的激励资金等问题亟需关注。
(一)“新机制”后农村中小学校公用经费短缺问题依然严峻
农村中小学校经费短缺的程度要看学校经费收入与支出之间的缺口状况。实施“新机制”后，农村中小学校维持运转的可支配资金主要是免除学生杂费后的财政补助资金和公用经费拨款，当前学校获得的这两项资金总额相对于“新机制”之前的学校收入而言并没有明显的增加。因为，在上报学生杂费金额方面，各地上报的数额都是保守的，大多数学校最终获得的免补资金都少于原来学生缴纳的杂费资金；在公用经费拨款方面，由于需要地方政府按一定比例的配套，各省在核定生均公用经费水平时主要是参考地方财政的供给能力，而不是基于农村中小学校公用经费的需求，因此，生均公用经费核定水平也不高。在农村中小学校公用经费有限的状况下，学校的公用支出项目却十分庞杂，其范围包括教学业务与管理、教师培训、实验实习、文体活动、水电、取暖、交通差旅、邮电，仪器设备及图书资料等购置，房屋、建筑物及仪器设备的日常维修维护等，其中教师培训、取暖、购置仪器设备及图书资料、房屋、建筑物及仪器设备的日常维修维护等都是大宗的支出，这相对于农村中小学校较为单一且数额较少的财政拨款而言，其公用经费短缺问题是严峻的。
另外，“新机制”将在校学生数作为计算学校公用经费拨款的唯一依据，忽略了学校规模、原有的办学条件和基础、因学校地理条件而形成的办学成本差异等因素，使得小规模学校，如偏远地区的村小或教学点没有足够的公用经费来维持学校的正常运转，公用经费短缺问题严峻。
(二)“新机制”后农村中小学校债务化解难度加大
“新机制”基本保障了学校的运转资金，但对于学校在“普九”、“两基”攻坚、危房改造等方面的债务问题主要留给了基层政府和学校。“新机制”后，基层政府的教育投入努力程度有所降低，学校也缺少非财政的经费来源渠道，划拨到学校的财政经费已明文规定不能用于学校债务的偿还，因此，“新机制”后农村中小学校债务化解难度加大。
农村中小学校债务中“普九”债务占大头，据教育部提供的数据，全国农村“普九”欠债高达500多亿元，为此，2007年12月国务院办公厅出台了《关于开展清理化解农村义务教育“普九”债务试点工作的意见》(国办发[2007]70号)，制定了清理和化解农村中小学校“普九”债务的工作方案，要求各级财政都优先安排资金，化解“普九”债务。但是农村中小学校债务中，除“普九”欠债以外，其他方面的欠债情况也比较严重。我们在农村调研中了解到，截止2007年12月，湖北省襄樊市保康县义务教育学校剔除“普九”锁定债务1203万元，学校债务仍高达2270万元，其中所抽查乡镇学校债务1448万元，占学校总债务63％，对于学校“普九”之外的债务，各级政府还没有明确的偿还和化解机制，这成为制约农村中小学校正常运转的一大难题，也导致了学校挪用公用经费和校舍维改资金偿还债务等问题。
(三)“新机制”后农村中小学校缺少必要的发展资金
从“新机制”的实施结果来看，由于生均教育经费保障核定水平较低，“新机制”更多地只是为农村中小学校提供了可维持运转的经费，“吃不饱也饿不死”成为多数农村中小学校经费供给状态。但是用发展的观点来看，农村义务教育要从量的达标迈向质的提升，农村义务教育的发展要建立在农村中小学校发展的基础之上，“新机制”要求学校做预算，这是学校走向自主发展的重要环节，但是按在校学生数核定的学校财政收入水平框定了学校可能的支出范围，在既定的经费支配能力下，学校优先预算的是维持学校运转的各项支出，如教学业务与管理、水电、取暖等，而可以带动学校发展的支出如农村中小学现代远程教育、其他教学仪器设备和图书的配置、教师培训、专家讲座与观摩等也只能视经费余额状况而定，或象征性地有所提及，或根本没有这方面的预算，因此，学校普遍缺少发展资金成为了制约农村义务教育发展的新瓶颈。
(四)“新机制”后农村中小学校缺少绩效管理的激励资金
作为一个组织，农村中小学校需要绩效的管理模式，这是提高农村中小学校运行效率、发挥学校教职工工作积极性和创造性的关键。就县域教育而言，也需要通过绩效管理来建立各学校之间的竞争机制，解决公立学校体制僵化和效率低下的问题。因此，无论是农村中小学校内部的绩效管理还是县域内各学校之间的绩效管理都需要一定的激励手段，包括必要的外部激励如奖金、津贴等，并辅之以一定的内部激励如表扬、晋级等。就当前激励的经验来看，必要的外部激励更有利于发挥绩效管理的效果。“新机制”之后学校预算支出范围中缺少灵活、机动的绩效管理激励资金，县级财政在参与了各级政府配套投入后，对安排绩效管理的激励资金方面已没有足够财力和动机，因此，农村中小学校在绩效管理方面普遍缺少激励资金。农村中小学校没有多余的经费来激励教职工努力工作，教育主管部门也没有相关的预算来激励学校之间的竞争，从长远来看，这必然会造成农村中小学校的效率低下，进而引发新的农村教育问题。
三、“新机制”运行调适与互补制度的构建
针对“新机制”后农村中小学校在经费保障方面出现的诸多问题，农村义务教育经费保障机制改革应该在以下几个方面做进一步的探索。[4]
(一)加大财政补助的同时，拓宽非财政的投入渠道，调动农村中小学利益相关者投入积极性
提高农村中小学生均财政补助水平，不能以平均的300元、500元作为生均公用经费拨付标准，应按照学校标准化建设要求来核算生均公用经费补助水平，确保学校的高质量运转。在加大财政补助的同时，也要拓宽非财政的投入渠道，调动农村义务教育中各利益相关者教育投入积极性，以解决农村中小学校经费短缺问题。从国际经验来看，义务教育以财政投入为主并非财政包揽，非财政投入其资金的使用效率可能更高，就我国农村义务教育而言，“以县为主”的管理体制一定程度上制约了乡镇政府投入农村中小学校的积极性，税费改革和“新机制”在减轻农民负担的同时，却忽视了农民的教育投入意愿，因此，农村中小学校的经费筹集应在自愿和能力原则下拓展其他的经费来源渠道。
(二)经费的拨付不能仅依据在校生数这单一指标，要考虑学校规模、原有条件、地理位置等因素
农村中小学校经费的拨付不能仅依据在校生数这单一指标，要考虑学校规模、原有的办学条件和基础、学校因地理条件而形成的办学成本差异等因素，建议按照学校规模大小核定一个学校运转经费底线标准，对于经费收入低于学校运转经费底线标准的学校应由县级财政来补齐学校的经费缺口，保证每所学校的办学经费都不低于与其规模相匹配的学校运转经费底线标准。这种教育经费核定和拨付依据不仅能保障各种规模学校的顺利运转，而且能逐步缩小学校之间的差距，实现区域内教育均衡发展。
(三)建立由各级政府负责，分期分批实施的学校债务化解长效机制
学校因“普九”、“两基”攻坚和危房改造形成的债务，应明确由各级政府负责偿还，中、西部地区省级政府承担主要偿还责任，东部地区由县级财政统筹安排，省财政给予补助；农村中小学校的债务化解要分期分批实施，首先要清理、锁定债务，然后从财政能力较强的县(市、区)开展化解债务试点，继而推广到其他县(市、区)，争取到2010年底基本完成学校债务的化解和清理工作；采取多种方法化解学校债务，所需化债资金通过地方新增财力安排、教育费附加及地方教育附加按一定比例计提、学校闲置资产置换等办法多渠道筹集，同时中央和各省都要建立化债激励机制，对全面完成农村义务教育债务化解任务并建立制止新债机制的省、县(市、区)，上级财政要给予奖励性补助。需要强调的是，各地化债资金预算不得留有缺口，不得挤占挪用其他必保的刚性支出，不得向农民和教职工摊派，不得影响农村义务教育经费保障机制改革的顺利推进。
(四)财政预算中必须增加用于学校发展和提高学校运行效率的资金
各级财政预算中必须增加用于学校发展和提高学校运行效率方面的资金，可以单列，也可以与其他项目混同，但必须保证有充足的发展和激励资金。从操作层面来看，可将城市教育附加、地方教育发展费、农村税费改革固定转移支付的一部分用于学校的发展建设，如培训教师、购置图书和教学仪器等。省级政府对县级政府要增加教师绩效工资方面的专项转移支付，在对农村中小学校拨款中增加绩效管理激励资金项目，提高学校的运营效率，以促使农村义务教育可持续发展。
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