从“新制”到“良制”：我国行政问责的制度化，本文主要内容关键词为：新制论文,行政论文,我国论文,良制论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
行政问责作为一种全程提醒式的事后监督行为，其主、客体的权责明晰与动态平衡是实现预期价值的内在动力和保障，也是我国在进行行政问责的系统化建制过程中迫切需要厘清的关键问题。
（一）行政问责的主体及问责途径
按主体的内涵划分，行政问责一般包括同体问责和异体问责。所谓同体问责是指行政系统内部的问责，而异体问责则是指权力机关和公众媒体对行政机关及其行政人员的问责。二者相辅相成，任何一方都不可偏废。目前我国启动的行政问责途径已经涉及了同体问责与异体问责两个领域，但由于缺乏相关的理念基础与制度保障，各个行政问责主体尚未实现权利的明晰与角色的复位，其问责功能亦没有得到充分的实现与发挥。
各级行政机关运行同体问责的途径主要是行政系统内部的双向监督、考察及相关的行政处分。关于这一途径，在我国《国家公务员暂行条例》等相关法规中已有较为详尽和完备的规定，在此不做赘述。
各级人大作为我国的权力机关，实现异体行政问责功能的途径主要是质询与罢免。近年来，我国人大问责功能不断加强，但相对而言，人大的刚性问责，即罢免功能尚显不足。据统计，从2000年到2003年新闻媒体报道的23件全国及地方各级人大质询案中，牵扯撤职和罢免的只有5件，其中直接撤换或罢免的政府官员只有2名。可以说，加强人大的刚性问责功能是我国行政问责制度设计的一个最为关键的突破口。
社会公众作为异体问责另一重要的主体，其行使问责权利的途径主要是自下而上的舆论监督与压力，并产生强大的非法律效应。目前社会与学界关注的是尽快实现引咎辞职的制度化转变，使之成为一种具有绝对行政和法律效力的问责方式。这也是人民意志上升为国家法律制度的最直接的体现。当然，其前提是公众民意的理智性及具备相关制度保证，使这种公众压力在必要的时候可以通过人大上升为具有强制力的权力监督。加强公众作为问责主体监督功能的首要举措是加强政务公开程度。日前重庆市政府已正式公布：重庆市今后将在11个重大行政决策和20类政务信息方面召开听证会或主动向社会公开，以保障群众的知情权。应该说，这是保证公众监督作用得到充分和良性发挥的一个良好开端。
（二）行政问责的客体及其责任承担方式
行政问责的客体是指承担行政责任的主体。目前看来，我国行政问责的客体应包括行政机关、行政机关的领导者和公务人员三大类。这三类客体与行政问责的三个主体并不是对应关系，而是交叉关系。换言之，行政问责的每个客体都要接受来自于不同问责主体的问责与监督。
在接受同体问责时，行政机关承担责任的方式主要是接受其他各级行政机关的监督考察，接受国家行政监察、审计监察等的监督和质询并做出解释。行政领导和行政公务人员承担责任的主要方式除需要接受与行政机关基本相同的监督和考察之外，还表现为接受上级机关及领导的各种行政处分。在接受权力机关的问责时，行政机关及其领导者需要对其询问和质询做出答复与解释，此外，行政领导还有可能受到权力机关的罢免，但行政公务人员一般不涉及权力机关的问责。在接受社会公众的舆论监督方面，各个行政问责客体的地位几乎是平行的。对于公众对行政机关及其行政人员行政行为的申诉和控告，行政机关必须予以回应。社会舆论和新闻媒体的监督和质疑，虽然不具备强制性的法律效力，但其对行政机关及其行政人员产生的政治和社会压力是绝对不容忽视的，这也是由我国政府运行的宗旨与原则决定的。
目前我国的行政问责还仅限于一种行政监督方式或若干零散的条例规定，远未形成系统化的制度支撑体系。实现我国行政问责从“新制”到“良制”的实质性转变，有必要对行政问责的制度层次进行一种系统化和规范化的图景设计，这种体系设计应然地包括行政责任的确定、行政责任的追究和行政问责的救济三个运行基点。
（一）行政责任的确定
行政责任的确定是指对行政责任主体有无行政失范事实的判断，这是实行行政问责的首要条件和基本前提，也是构建行政问责制度中最关键的一个环节。具体而言，行政责任的确定包括对是否追究行政责任、追究谁的行政责任，以及追究何种行政责任三方面的判断与确定。
首先，判断所发生的行政失范行为是否需要追究行政责任，并明确相关的直接和间接负责人。一方面，并非所有的行政失范行为都要通过行政问责来追究行政责任；另一方面，行政问责又不能仅限于重大灾难或伤亡事故的责任追究，而应该包括行政机关及其行政人员的隐性失职、决策失误、用人失察和其他一些领域的“延时”了的问题和事故。根据我国相关法律法规的界定，在三种责任主体中，行政机关有行政违法行为时，必须承担行政责任。公务人员由于本人过错而非由机关的命令、委托所致，或公务人员在执行机关命令时明知该命令是违法的却仍然执行而造成的行政违法行为，除由机关承担责任外，亦应同时追究公务人员的责任。行政机关领导者的行政责任比较复杂。领导者个人违法，适用责任自负原则；如果其领导的机关违法，他必须承担替代责任。如果因其失职而造成下属公务人员个人违法，领导者则应承担行政责任。现行制度中各级各类官员的权责不清，是引致问题发生后责任难定、处理模糊的根本原因。2004年5月，北京市政府向社会公开了各位副市长、市长助理的行政分工，此举之核心意义在于：对于任何行政行为，无论是公民、行政人员，还是政府本身，都将对其各个相关领域的负责人一目了然。这改变了以往行政领导责任常常处于隐性、模糊地带的状况，可以称得上是我国行政问责的一个实质性进步。
其次，确定接受问责的行政机关或其行政人员应该追究何种行政责任。追究行政责任的方式有很多种，包括责令做出书面检查、通报批评、责令辞职、引咎辞职、给予行政处分以及法律法规规定的其他方式。换言之，目前人们较为关注的引咎辞职只是行政问责诸多追究方式中的一种。当务之急是对引咎辞职进行制度化的规范，避免产生新的误区和问题。一是明确可以提请引咎辞职的官员级别。引咎辞职的适用对象应仅限于通过民选或政治任命产生的政务类官员及其他担任重要职务的领导者，而不应包括其他公职人员。二是明确可以提请引咎辞职的责任级别。既要防止一些恶性重大事故的直接负责人以引咎辞职作为保护伞，冠冕堂皇地逃避责任，又要避免以引咎辞职代替行政问责，不论责任大小，动辄就要引咎辞职。三是即使所发生的行政失范行为及其主要责任人均符合上述两条标准，也不意味着就一定要引咎辞职。对此，有必要建立健全引咎辞职的批准制度，成立专门机构对于引咎辞职的原因、性质、责任划分以及辞职干部的个人态度等进行公平、公开、透明的调查，从而杜绝由于责任划分不当等隐性因素而造成的不当辞职，保证引咎辞职的合理性和有效性。
当前我国行政问责面临的主要困境是有问责之事，而无问责之法，即存在严重的制度资源稀缺。在责任划分上过大的弹性空间和刚性原则缺失，很可能导致问责中有失公正，这样的“问责”结果或许可以聊慰民心，但效果却是不确定的。而制度化与系统化的责任划分如同一张坐标图，当官员的行为被置于其中时，公众与官员自己就可以对其行为及产生的结果一目了然。
（二）行政责任的追究
行政责任的追究，是在行政责任确定的条件下，依据一定的法律原则和规定，对损害性行政行为的责任主体予以一定的行政或法律处惩，并根据情况使之承担赔偿责任的机制。这是整个行政问责制度价值实现的运行保障和践行归宿。
目前我国行政问责制度在事后追究中出现的问题主要集中在引咎辞职官员的去向上。人们在对问责制予以肯定的同时，也在关注着引咎辞职的“下文”，而这又恰恰涉及行政问责是否真正落实的根本意义。从目前该制度在我国推行的情况来看，许多地方都对引咎辞职者采取“仍保留原级别，由组织上重新安排工作”的措施。这里的“保留原级别”就很有可能与“一地失职，易地为官”没有什么区别，行政问责也必然会因此而大打折扣。
可以认为，引咎辞职的事后追究应包括两层含义：一是要对主动引咎辞职的高官之“咎”认真核查、分析，该处分的就处分，该追究法律责任的就追究法律责任，不够追究法律、纪律责任的也要其对相关责任有正确认识，避免用辞职代替应承担的行政甚至法律责任。二是引咎辞职的官员固然是“咎有应得”，但一般不应该“一棍子打死”，对于官员的过失应理性看待，要给引咎辞职者以工作出路和生活出路，不可“盖棺”定论。2003年四川省委组织部出台的《四川省党政领导干部引咎辞职暂行办法》中就规定：“对引咎辞职的领导干部，可根据实际情况安排适当职务，其工资等待遇根据新岗位确定。”换言之，对有的人可以在其对自己的工作和过失有正确认识后平级调动，安排工作；对有的人则可以降职使用。当然，也应允许引咎辞职者依法另谋出路。
比较切实可行的具体措施是，建立对于引咎辞职官员的跟踪机制，对其辞职后具体去向和工作表现保持关注，既不能因为一时过失而埋没人才，也不可以让某些人借此曲线复职。
（三）行政问责的救济
强调对行政责任的救济主要源于两种思考，一是鉴于当前行政问责在我国尚未形成一整套成熟健全的制度或机制，在问责过程中难免出现偏差和失误；二是行政问责的客体与我国现存的行政救济法规的对象存在较大的错位，因此，对问责失范的行政救济就显得尤为必要。这也是我国依法行政原则的必然要求。
行政救济是指由国家法律确定的、对因违法或不当行政行为造成公民、法人和其他组织合法权益损害，以及因合法行为造成其损失时进行救济的法律制度的总称。根据行政问责客体所承担责任性质的不同，可以对其行政救济的内涵加以分类。
首先是针对受到行政处分的公务员的行政救济。依据我国现行的法律，作为行政救济主要手段的行政复议、行政诉讼等在解决行政机关内部权益纠纷中是无能为力的。目前我国公务员寻求行政救济的主要途径是行政机关的内部救济。尽管其在促进行政机关依法行政、维护公务员合法权益等方面发挥了有益作用，但其实效性还是难以与行政复议、行政诉讼等救济手段相比。鉴于此，有必要进一步健全和规范内部行政救济的申诉程序，从而增强内部行政救济的及时性和有效性；同时扩大行政复议范围，逐渐允许公务员对某些涉及自身权益的行政行为通过行政复议来寻求救济。
其次是针对承担法律责任的行政人员的行政救济。因为此类行政救济行为不涉及对行政相对人的身份界定，救济程序相对简单，且相关制度在我国相对健全，故当务之急是将现有制度纳入行政问责层面。
再次是针对受到行政处分的领导干部的行政救济。目前这一点在我国行政问责乃至整个行政救济制度中尚处于薄弱甚至真空状态。这一环节如果失衡，必然导致我国行政问责，尤其是高官问责在制度化构建过程中陷入新的困境。
如果法律或制度赋予个人一项权利，但是在这种权利受到侵害之后没有任何行政和司法保障，那么这种权利就是无效的。因此可以说，针对行政问责的救济制度的完善，决定了行政问责作为一种新的行政监督机制能否真正体现和实现民意，并直接对行政问责的制度化进程产生重大的影响。
摘自《中国人民大学学报》（京），2005.1.112～117