促进国家治理完善的经济政策绩效审计路径分析_政府审计论文

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      最高审计机关国际组织（INTOSAI）在《绩效审计实施指南》中将绩效审计的对象分为政策、项目、组织和管理四个方面，有效地促进了政策绩效审计的发展。国家审计作为国家治理的重要组成部分，是政府的监督职能部门，其目标就是推进民主法治、维护国家安全、保障国家利益、促进国家经济社会全面协调可持续发展。因此，开展经济政策绩效审计，对于监督经济政策执行效果，完善国家治理具有重要作用。

      一、文献综述

      国内外对经济政策绩效审计的研究经历了一个由重技术、重效果到重价值、重绩效的过程。1929～1933年经济危机爆发后，西方各国意识到传统审计不再完全适应经济社会的发展需要，在“重塑政府”和“再造公共部门”的新公共管理运动推动下，审计研究取得重大突破。19世纪60年代爱德华·萨齐曼（Edward Suchman）的《评估研究》、约瑟夫·候利（Joseph Wholey）的《联邦评估政策》和卡罗尔·韦斯威丝（Carol H.Weiss）的《评估研究：项目有效性的评估方法》等政策评估的研究，成为政策绩效审计的开端；70年代戴伊的《理解公共政策》、利彻菲尔德等的《政策规划过程中的评估》等推动经济政策绩效评估作为一个独立研究领域的发展。1972，年美国审计署发布的《政府的机构、计划项目、活动和职责的审计准则》，最早提出“效益审计”的概念。后来又有经济性（Economy）、效率性（Efficiency）和效果性（Effectiveness）的“3E审计”的提法。随后，英国的“货币价值审计”、德国和澳大利亚的“效率审计”、加拿大的“综合审计”、瑞典的“效果审计”等，也开展“3E审计”。

      在“结果导向型”预算管理模式的推动下，美国的经济政策绩效评估走向了法制化和常规化管理的阶段，其标志是1993年国会颁布的《政府绩效和结果法案》，该法案成为美国政府开展经济政策绩效审计的基本法律依据和纲领性文件。2004年，美国审计总署更名为政府责任办公室（Government Accountability Office，简称GAO），标志着美国的政府绩效审计进入了全面关注政府责任的阶段，围绕政府部门和个人职责履行、工作机制开展绩效考核，注重从管理制度、政策、机制等角度进行分析判断。2004年，最高审计机关国际组织（INTOSAI）在《绩效审计实施指南》中将绩效审计的对象分为政策绩效审计、项目绩效审计、组织绩效审计和管理绩效审计4个方面，有效地促进了政策绩效审计的发展，使经济政策绩效审计进一步走向规范化。

      我国对经济政策绩效审计研究起步较晚，研究也不够深入，主要是融合于政府绩效审计和干部绩效考核评价之中。1983年9月中华人民共和国审计署成立之后，专家学者在介绍国外绩效审计相关理论和实务的同时，也展开了效益审计的研究，到90年代才开展经济政策执行情况的研究。随着西方国家绩效审计理论不断被介绍到国内，政府绩效审计的理论研究和实践探索也逐步推进。

      21世纪初的“审计风暴”使审计署将关注重点转向了绩效审计，这为经济政策绩效审计的发展创造了实践平台。《审计署2003至2007年审计工作发展规划》提出：要重点调查国家政策法规执行中存在的问题和重大决策的落实情况，促进加强宏观管理，完善法规制度。《审计署2008至2012年审计工作发展规划》指出要全面推进绩效审计，促进转变经济发展方式，推动建立健全政府绩效管理制度，促进提高政府绩效管理水平和建立健全政府机关责任追究制。随着我国绩效审计工作的推进，绩效审计取得重要突破，日益强调关注生态环境资源管理活动，使“3E审计”增加环境性（Environment）和公平性（Equity）两个内容，成为“5E审计”。“积极探索跟踪审计，对关系国计民生的特大型投资项目、特殊资源开发与环境保护事项、重大突发性公共事项、国家重大政策措施的执行试行全过程跟踪审计。”自此，经济政策绩效审计达到了新的发展阶段。

      二、开展经济政策绩效审计的重要性

      在经济政策绩效审计中，国家审计机关依据国家的法律、法规和政策，对政府经济政策的制定和执行进行全过程的专门监督，从而有助于国民经济的健康发展。开展经济政策绩效审计，检验经济政策的执行效果，对于保证我国经济社会的良性运行，具有重要意义。

      1.有利于促进政府服务职能完善。作为政府行政产物的经济政策，在新公共管理模式下，其所追求经济性、效率性和效益性的“3E”目标正与绩效审计目标相一致。随着我国经济持续高速发展，审计监督工作要从国家制度层面和机制层面提出解决实际问题的建设性意见，充分发挥预防性和建设性的功能。刘家义审计长提出，完善政府职能，要充分发挥国家审计“免疫系统”功能，从政策层面关注经济政策制定过程的科学化和规范化。因此，在经济发展方式转变和经济结构调整的关键时期，通过开展经济政策绩效审计，有利于完善政府的服务职能。

      2.有利于为政府制定经济决策提供及时可靠的依据。国家审计，通过其特有的独立性，站在客观的立场上，对经济政策的制定、执行和效果的各个阶段开展审计监督，对落实贯彻经济政策的各个环节进行客观评判，敏锐地对经济政策执行中存在的各种问题给予及时地揭露，并提供有针对性的科学建议，为政策的制定和调整提供可靠的信息。例如：审计署2009年发布的《中央保经济政策措施落实审计情况公告》后，水利部下发了《关于对病险水库除险加固审计调查发现问题进行整改的紧急通知》，并要求各地限期整改，及时纠正了水利工程质量安全问题，有利于政府对政策的效益、效率和价值进行评估和判断，及时采取决定政策改进、政策变化或者制定新政策等治理行为。

      3.有利于促进经济政策的有效执行。国家审计利用其独特的专业性对经济政策开展绩效审计，反映政策执行过程中存在的问题，并提出总结、修正或替代的专业性建议，促进政策的有效贯彻和实施。开展绩效审计对工作中的经济性、效率性和效果性进行经常性的审计监督，官僚主义和腐败现象就会少一些，经济决策就会更准确，国家的经济损失就会更少，社会效益也会大大提高。如：国家审计署针对2012年城镇保障性安居工程开展审计，根据审计结果，地方各级政府高度重视并督促相关单位积极整改，取消不符合条件保障对象资格5.27万户，追回违规领取补贴4431.15万元，收回或清理被违规分配使用的保障性住房1.98万套，追回被挪用的资金40.63亿元，已补办19个项目1235亩用地批准等手续，完善各类管理制度和规范529个，有效促进了城镇保障性住房经济政策执行。

      三、开展经济政策绩效审计的困境

      与迫切的现实需求相比，我国的政策执行绩效审计刚刚起步，经济政策绩效审计评估的供给还非常短缺。美国学者T.B.史密斯（T.B.Smith）认为影响一项政策的执行包含4个变量：理想化政策、执行机构、目标群体和环境因素。经济政策的制定和执行流程是一个周期性的有机整体，各个环节紧密联系，从具体过程看可分为经济政策制定、执行和总结三个阶段，经济政策绩效审计必须贯穿于整个流程的始终。结合史密斯模型，在国家治理体系中开展经济政策绩效审计的流程可用图1表示。

      

      1.经济政策制定阶段绩效审计的不足

      经济政策的制定过程，是一项经济政策的形成过程，处于经济政策的前端，也是“理想化政策”的产生过程。在政策制定的准备阶段，国家审计要充分发挥其预防性功能，一定要在充分调查研究的基础上，清晰描述经济政策的预期目标，以问题为导向，提出科学、合理、可行的具体措施，运用各种方法进行政策的反复论证、试验研判和科学评估，尽可能提高政策的“理想化”程度。目前，部分经济政策的执行达不到理想效果，与政策出台前的预判研究不够充分戚戚相关。例如，自1993年首次出现房地产热开始至2013年5月，除国家发改委、住建部、金融机构等发布相关政策外，国务院共10次发布调控政策。经济政策的过于频繁变动，市场各方无法形成稳定一致的预期，使市场经济的调控掉进“动态不一致性”陷阱，各行各业的投资消费都出现非正常波动，不利于市场的稳定健康发展。

      从近几年的经济政策执行情况看，经济政策制定阶段主要存在以下问题：

      一是政策目标的认识不够，执行效果偏差。当前，由于不少地方存在“官僚主义”和“经验主义”，经济政策制定过程“随意”而且“多变”，尤其是决策目标的模糊性，加上政策制定者的主观因素（如：利益掣肘）和客观制约（如：能力约束）造成无法对目标的准确性进行客观分析，出现决策水平低、决策科学性差，导致经济政策执行困难，需要开展绩效审计及早发现问题并监督纠正。

      二是抑于审计经验的影响，较少开展事前审计。目前开展经济政策审计主要是事中审计和事后审计，对政策的执行情况和执行效果进行监督，不能起到事前的“免疫”预防效果。

      三是缺乏对政策执行的可行性分析。政策的执行受外界环境的影响，包含政治经济文化、法律法规、体制模式、传导机制、技术应用、人力、物力和财力资源等因素，绩效审计要对这些因素开展审计调查，发现问题并提出审计建议，为经济政策的有效执行提供保障。

      四是价值取向偏差。由于价值取向偏差的存在，一方面是经济政策制定者受经济利益和职位升迁等切身利益的影响，“选择性”出台经济政策；另一方面，经济政策制定者由于受专业能力的限制，不能正确认识政策价值取向，仅凭自己的经验“瞎指挥”，甚至认为开展审计对自己的权力和地位存在威胁，消极对待审计，造成经济政策绩效审计效果低下。

      2.经济政策执行阶段绩效审计的问题

      经济政策制定后需要由执行机构及其人员执行，其对象就是目标群体。经济政策执行者的品德和水平，以及执行者与其受众二者配合程度都会影响到经济政策的执行效果，有的地方甚至采用“上有政策、下有对策”等“选择执行”的办法，致使政策执行效果偏离政策制定目标与方向。审计机关在执行阶段通过发挥监督和纠正作用，确保政策的有效执行。这个阶段造成经济政策绩效审计偏差的主要原因有：

      一是政策执行信息不够透明，造成绩效审计开展困难。国家制定的一系列经济政策往往涉及国计民生，绩效审计就是对这些政策的执行信息进行筛选、加工、分析和输出的过程。提高经济政策执行情况的信息透明度，是审计机关对经济政策的执行情况进行诊断，提供及时、有效的科学建议的前提。

      二是制度安排不够科学，影响跟踪审计的开展。政策执行跟踪审计是开展绩效审计常用的审计方法之一，它是对审计对象开展事前预防、事中控制和事后监督进行全程监督的技术方法。跟踪审计的预防性和建设性，使审计发挥的功能从“显性”变成了“隐性”，由于对审计人员在跟踪审计项目中发挥的作用在业绩考核上缺少制度性安排，跟踪审计的成果不好量化，难免影响审计人员的积极性和审计工作的开展。

      三是缺少与目标群体沟通。任何政策在实施中都可能产生预期目标之外的社会影响，即对经济社会发展的影响、对目标群体利益的影响等等，这些影响需要通过目标回应度来衡量。目标群体对经济政策的效果最有发言权，但在经济政策执行过程中，经常存在目标群体的“失声”，大大降低经济政策的绩效审计效果。

      3.经济政策总结阶段绩效审计的不足

      开展经济政策绩效审计，就是要监督检查政府的各项经济政策是否得到贯彻执行，执行的经济性、效果性和效益性如何，是否需要调整或者完善。近几年全国各地实践探索一些各具特色的审计模式，包括“青岛模式——目标责任制典范”、“福建模式——综合性效能建设”、“杭州模式——公民导向的实践”、“甘肃模式——第三方政府绩效评价的开端”、“武汉模式——绩效管理体系”、“南京模式——江财模式”、“北京模式——‘三效一创’绩效管理体系”等等，这些模式都有深刻的行政管理模式烙印，体现出“政府本位”的价值取向，缺乏目标群体的参与。

      经济政策的绩效审计涉及很多领域，在调查研究上难免存在主观意见，也可能存在数据失真现象，以及在分析上过度强调数据等问题。这些，已成为了经济政策绩效审计的技术颈瓶。在绩效审计的结果利用上，激励机制和问责制不到位、审计建议落实效果不理想，后续跟踪审计没有得到持续等问题的存在，往往造成审计价值不能充分利用的后果。所以，绩效审计模式、审计方法选择不当、审计结果利用不充分等，都会造成总结阶段的审计效率低下。

      4.经济政策绩效审计机制的问题

      目前，我国经济政策绩效审计除了上述各个阶段存在不足外，还存在绩效审计机制问题。

      首先，体制不够完善，法律法规体系不健全。我国国家审计机关隶属于国务院，而地方审计机关由地方政府和上级审计机关双重隶属领导，是典型的行政审计模式，其独立性受到限制，不利于绩效审计的开展。目前，我国的《审计法》和《审计基本准则》对绩效审计规定不尽明确，审计什么、如何审计等问题没有具体规定，开展的经济政策绩效审计缺乏法规依据。

      其次，绩效审计评估体系不够健全。没有科学的评价标准，绩效审计的评价就没有客观依据。现阶段我国关于绩效审计的评价标准还未达成共识，有的认为可以利用国外的绩效审计指标，有的认为要建立适合我国国情的一套指标体系，许多学者对此进行很多的研究，但至今尚未设计出一套得到绩效审计实践广泛的应用，且为公众普遍认可的科学合理的绩效评估体系。

      第三，缺少第三方组织和公众参与。客观公正的政策评估，独立于政府之外的第三方组织必不可少，但是在现实中能够参与到公共政策评估中的组织却很少，更不用说公众的参与。我国现有的评估模式都是在行政管理体制下开展的审计，大都存在“自己审计自己”、“内部审计”等现象，加上最有发言权的公众“失声”，造成绩效审计的效果低下。

      第四，审计人才队伍知识结构不够完善。我国现有的审计队伍处于“财会型”或向“财会型”转型过渡的人才状况，大部分业务以财务收支审计为主，而开展经济政策执行情况的“5E”审计要求金融、计算机、法律、工程、管理、人力资源等综合知识。所以，从专业胜任能力角度看，人才队伍知识结构缺乏较高综合分析能力的瓶颈，制约了经济政策绩效审计的开展。

      四、开展经济政策绩效审计的路径

      针对当前我国经济政策绩效审计存在的问题，在借鉴国内外相关研究与实践经验的基础上，结合我国的实际情况，必须针对经济政策绩效审计的各个阶段存在的具体问题研究解决对策，才能提高经济政策执行的绩效，确保政府经济政策执行目标的实现。

      1.确立经济政策准备阶段绩效审计的认知系统

      在经济政策的制定阶段，开展绩效审计，其核心任务是确保精准描述经济政策的目标体系。

      首先，通过多元协调，明确目标。在经济政策制定过程中的前置程序，绩效审计应该清晰界定决策者、执行者、目标群体和公众的多元价值取向，反复相互协调，通过沟通达成共识，清晰列出具有明确性、针对性、可行性、合理性和科学性的一致目标，为经济政策的制定指明方向。

      其次，提前介入绩效审计，开展事前绩效审计。在经济政策制定之前，必须就政策环境、实施条件、成本效益预算等等开展绩效审查，对实现预期目标中可能存在的苗头性、倾向性问题作出客观评判。在事前绩效审计可以采用“前瞻性评价综合方法”，对某一具体政策或项目进行详细的技术经济分析和综合评价。这种方法要求对未来可能发生的问题进行逻辑性、经验性、理论性、操作性、假设性和结果性分析，研究政策是否能够达到预期目标，与目标差距有多大，是否会产生负面影响，影响情况如何，公众满意度如何，经济效益和社会效益怎样等等，并提出针对性建议，充分发挥绩效审计的前瞻性和预防功能。

      第三，培育经济政策绩效审计文化观，树立正确的价值取向。政治文化是人们在特定时期的政治态度、信仰和感情。通过宣传绩效评估价值、弘扬正确的政绩观、促进“政府本位”向“社会本位”转变的价值取向等方面，培育经济政策绩效审计文化观，使政策制定者、执行者、目标群体及社会公众等所有政策相关者树立正确的价值观，对经济政策持积极参与态度，使政策的绩效审计成为一种“规范性”和“自觉性”的监督活动，在思想上和行动上自觉促进经济政策的完善。

      2.改善经济政策执行阶段绩效审计的协调体系

      经济政策执行阶段的绩效审计是一个相互协调的过程，需要政策执行者、目标群体和社会公众的共同参与、相互协调。同时，经济政策在制定和执行中，也存在外界一些不可预测因素的影响，以及执行主体、执行能力等显性和隐性因素的影响，出现政策对环境的不适应性，必须改善经济政策执行阶段绩效审计的协调体系。

      首先，建立“电子政府”系统。政策信息的沟通是首要条件，是开展绩效审计的基础元素。信息的完备和畅通是公共政策过程中正确决策和有效执行的必要条件和关键因素。绩效沟通是过程，可以开辟多种交流平台，有效实现信息的回应机制，及时回应政策执行目标对象的情况，保护其积极性，让政策执行的效果信息能真实、及时、完整地反馈给政策的制定者、执行者，而政策执行的绩效沟通可以在信息充分的情况下实现有效互动。“电子政府”系统要求建立信息公开机制和多元的信息沟通平台，加大政府行政的透明度和民主化程度，使行政信息的传递更为迅速及时，反馈渠道更为畅通，推动政府绩效审管理科学化、标注化、制度化。

      其次，要积极开展经济政策执行情况跟踪审计。政策执行情况跟踪审计是审计人员针对政府各项政策实施和执行情况进行的专项审计，其主要目的是为了及时纠正政策执行和项目实施过程中出现的问题，保障政策执行到位，提高项目绩效。如：2012年中央80余部门决算总额高达92000多亿元，超预算2200亿元，虽然各个部门职能、机构设置和人员数量不同，也给各个部门创造了一些利润或利益，但是，为什么预算超支幅度这么大？假如审计机关能及时采取预算情况执行跟踪审计，那么结果又将如何？开展跟踪审计，以资金为主线，以项目为重点，围绕经济政策执行过程对权力运行进行监督，促进决策的民主性和科学性，发挥审计“免疫系统”的建设性作用，是服务国家治理的重要举措。

      第三，加强与目标群体的互动。政府制定的经济政策，必然存在不同部门和单位的相关利益格局进行调整，难免存在利益冲突。从“社会本位”角度出发，经济政策的目标群体也是“经济人”，解决其“失声”问题就需要加强与目标群体的互动，防止一些部门、单位或者个人可能从本位利益出发，曲意理解执行经济政策，甚至阻碍和对抗经济政策的贯彻执行。只有实现目标群体的利益和经济政策制定者与执行者的利益共赢，才能确保经济政策的有效实施。

      3.提升经济政策总结阶段的应用机制

      绩效审计的总结阶段审计就是要对经济政策的执行结果进行“5E”分析与评估，找出问题的原因，研究进一步完善经济政策的途径。如果审计只强调经济政策的执行过程，而不重视甚至忽视结果的应用，那么绩效审计就会变成一种摆设。因此，要提升经济政策绩效审计总结阶段的应用机制，促进经济政策的完善和提高。

      首先，要选择有效的绩效审计模式，使绩效审计走向“规范化”。从我国各地已有的绩效审计模式来看，经济政策绩效审计规范化程度明显不足，缺乏统一的规划和指导，评估方式存在不少“运动式”、“评比式”和“突击式”等问题。随着服务型政府的不断完善，必将要求经济政策的绩效审计不断走向“规范化”。

      其次，创新审计方法，灵活运用审计技术方法。审计技术方法是开展经济政策绩效审计的桥梁，是经济政策执行绩效审计的保障。以经济政策成果导向为中心，借助信息技术，以定量分析为主、定性分析为辅，运用信息系统审计、联网审计、跟踪审计等审计方式，审查相关调查资料，选取适当的标准对所审计的政策进行定性的评价，通过翔实的审计数据对政策执行的经济性、效率性、效果性进行定量的评价。例如：美国审计署对SCHIP政策的审计，认为数据不全无法形成结论，转而出具了应进一步加强相关数据收集的审计建议。因此，采用信息化的方式，坚持以定量分析为主定性分析为辅开展审计的做法，可以大大提高政策跟踪审计的权威性，也减小了由于审计人员主观判断失误而导致审计结果失真的风险。政策的制定、执行和完善是一个各方参与、互动反馈、螺旋上升的过程，政策目标的实现也是一个长期、艰难甚至反复的过程，开展绩效审计需要及时跟进、持续跟踪，在组织和工作方式上积极创新，做到跟踪审计与审计调查相结合，不断创新审计方法，提高绩效审计效率。

      第三，审计目标由控制式走向问责制，不断完善激励机制和问责机制。根据心理学家和行为科学家斯金纳的激励强化理论，在经济政策绩效审计的结果利用上，引入激励机制和问责机制，发挥“正强化（积极强化）和负强化（消极强化）”的作用。一是建立绩效审计的激励制度，实现激励公平公开，激发经济政策执行主体的“正强化”，确保审计建议得到落实。二是完善问责机制，增强督政实效性，注重经济责任的细化量化，做到违法行为分类更加细致详尽、责任主体更加准确、处罚力度更加具体、问责形式更加规范，确保每一项经济政策的问责机制能够及时、有效处理。

      4.完善经济政策执行绩效审计评估机制

      首先，要完善法律法规。开展政策评估除了思想上的软约束，还需要辅之以制度法规的硬约束，完备的法律法规是开展绩效审计的法律依据和前提条件。例如：美国的《政府绩效和结果法案》、英国的《国家审计法》、韩国的《政策评估框架法案》等都对绩效审计进行了详细的规定，使绩效审计成为加强权力监督和制约的有效途径。因此，必须借鉴国外已经颁布实施的绩效审计法律法规，尽快制定和完善符合我国国情的绩效审计法律体系。

      其次，建立和完善绩效审计评估体系，实现评估体系的动态机制。绩效审计评估体系是规范审计行为和程序，明确权责的具体依据，也是保证审计活动有序开展的重要保障。韩国在2001年通过的《政策评估框架法案》对政策评估主体、类型、程序、结果的使用和公开内容做出了明确、详细的规定。美国在2003年颁布《政策规定绩效分析》对政策及执行绩效审计的审计方法、流程、内容等也做了详细的规定。随着政府职能的转变和深化，应尽早建立适合我国经济社会发展不同阶段的一套完整的、动态的绩效审计评估体系，为开展绩效审计提供有力的支持。

      第三，建立多元化审计评估主体机制。经济政策的绩效审计评估是一项涉及面广、程度深的实践活动，在评估主体上应广纳目标群体、专业人士、社会组织和社会公众等参与评估审计。可以在目前官方绩效评估的基础上，让政府、党的组织、权力机关（人大）、专业评估组织（包括大专院校和研究机构）、社会组织和公众特别是“受到影响的相关利益群体代表”等多元评估主体都能参与，实现评估主体“多元化”，确保绩效审计结果的客观公正。

      第四，加强绩效审计人才队伍建设。绩效审计是一项技术含量高、专业性强的评估活动，审计工作业务量大，现有审计人员的专业水平、技术能力及综合素质达不到要求，经济政策绩效审计个性化及复杂性与审计人员力量的矛盾十分突出，容易形成不正确甚至错误的结论，在很大程度上增加了审计风险。绩效审计工作的有效推进，人才是根本。因此，必须通过提高审计人员素质、完善审计人才队伍结构、开展后续教育培训等，加强绩效审计人才队伍的建设，以满足开展经济政策绩效审计的人才需求。

      经济政策绩效审计是政府转变职能、提高经济政策科学化水平的重要课题。已有的研究多是针对公共政策的评估研究，而经济政策的绩效审计还处于起步阶段。文章从经济政策的制定、执行和总结等各个阶段开展绩效审计存在的问题出发，探索相关问题的解决建议，为完善绩效审计在推动国家治理的实现路径提供对策参考。同时，文章强调在经济政策制定阶段提前介入绩效审计，积极开展事前审计。文章提出，要运用“前瞻性评价综合方法”积极开展事前审计。我们要不断探索，努力开辟绩效审计的新视野。

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