政务服务创新何以降低行政负担：西安行政效能革命的案例研究
马 亮
（中国人民大学 公共管理学院，北京 100872）
【摘 要】 民众与政府打交道的过程中要承受多方面的行政负担，包括学习成本、服从成本和心理成本。通过政务服务创新可以逐步降低行政负担，并提高民众的获得感和满意度。本文以西安市行政效能革命（“最多跑一次”改革）为例，研究了政务服务创新如何降低行政负担。本研究显示，高位推动、竞争激励、政企合作、互联网思维和公众参与等机制是在政务服务创新成为可能的关键因素，也是推动行政负担持续降低的主要路径。这些研究发现揭示了政务服务创新影响行政负担的作用机制，并为进一步推动政务服务创新提供了政策建议。
【关键词】 行政负担；社会治理；政务服务；电子政务；行政改革
一、引言
在现代社会，政务服务是公民和企业同政府打交道的主要方式，即政府通过行政许可或行政审批而对民众的诉求做出决定。[1]政府掌握公权力，所以行政审批对于民众而言意味着生杀予夺之权。如果政府的公权力得不到有效监督，那么就可能被滥用和误用，并导致民众在接受政务服务的过程中饱受痛苦。比如，一些政府部门反复要求民众提供各种“奇葩证明”，一些部门“门难进，脸难看，话难听，事难办”等等。
船舶交通组织的主要目的是防止水上交通事故的发生和提高港口水域的通航效率，为此提出洋山港四期船舶交通组织方案。[8]
上述情况都同公共管理研究的一个关键概念有关，即“行政负担”（administrative burden）。民众在与政府打交道的过程中，往往要承受多方面的行政负担，包括学习成本、服从成本和心理成本。[2]从行政负担的角度探究政务服务，为我们理解政务服务创新的逻辑与影响提供了富有价值的理论视角。这是因为只有通过政务服务创新，才能逐步降低行政负担，并提高民众接受政务服务的获得感和满意度。对此，一个值得关注的研究问题是：政务服务创新如何降低了行政负担？
尽管行政负担的概念在美国、南非等国进行了相关研究，但是还没有在中国开展对应的研究。[3]与此同时，政务服务创新如何降低行政负担也尚未得到系统研究。目前围绕“互联网+政务服务”的研究都没有从行政负担的角度加以研究，而多是停留在就事论事的方面，使我们无法理解政务服务创新是否及何以降低行政负担。
2017年以来，西安市在推动“最多跑一次”改革方面进步显著，为我们探究本文的研究问题提供了理想的案例。本研究显示，高位推动、竞争激励、政企合作、互联网思维和公众参与等机制是政务服务创新成为可能的关键因素，也是推动行政负担持续降低的主要路径。这些研究发现揭示了政务服务创新影响行政负担的作用机制，并为进一步推动政务服务创新提供了政策进路。
建设项目是综合性建筑，现阶段的工程概况的建筑的平均面积大约在21，889平方米左右，高度的平均值为90米。电气工程氛围两部分，一个是分为地上20层的工程，另外一部分是地下1层的工程。综合楼总建筑面积21，889平方米，建筑高度90米，底层1层，底层20层（部分15层）。每层楼的功能划分都很明显。本项目供电电压为380/220V，由室外变电站采用阻燃电力电缆引入。高压低压配电室设置在地下层，母线用于配电插座。槽沿着强电轴延伸到高层，防雷等级相对较高。接地采用TN-S系统，在强电轴中安装电气设备在项目的安装部分中占有相当大的比例。
二、理论框架
（一）行政负担理论
政府作为一个官僚组织，除了内部运作以外，更主要的是同外部的公民和企业打交道。在与政府打交道的过程中，民众经常要承担一些难以回避的成本，这就是所谓的行政负担。[4]至关重要的是要理解行政负担的三个维度和三个特征。行政负担是指民众在与政府打交道的过程中所要承担的各类成本，包括学习成本、服从成本和心理成本。[5]
首先给予患者麻醉处理,将急性胃穿孔患者右上腹位置作为切口进行穿孔位置观察。然后进行穿孔操作,将病变组织周围污染物清除干净,并将伤口缝合。通过大网膜将患者肌层覆盖,给予固定包扎处理。手术治疗结束后,需要对两组患者进行观察,必要时可给予相应常规治疗措施[1]。
所谓学习成本（learning cost），是指民众在搜索和查阅政府提供的各类公共服务的时候所要付出的成本，比如有什么服务项目他们可以申请，这些服务项目有什么好处、他们是否符合标准、需要准备什么材料、要去找哪些部门，等等。在政府信息公开不够和办事流程不透明的情况下，民众可能无法知晓他们可以申请哪些公共服务、他们是否符合条件以及如何才可以申请成功。这可能让一些原本可以享受这些公共服务的民众根本就不知道它们的存在，而有时候这些社会群体恰恰是最需要扶助的弱势群体，因此会加剧社会不平等。
服从成本（compliance cost）是指民众在接受公共服务的过程中需要服从的代价，这往往同填写表格、准备和提交证明材料、往返于政府部门等方面的成本有关。为了核查申请者是否符合条件，政府部门往往会要求民众提供各类证明材料，以证明其身份和资格。与此同时，当要办理涉及多个地区、层级和部门的行政许可时，民众常常不得不在多地和多部门之间“跑断腿”。此外，各个部门之间缺乏信息共享，民众可能需要反复填写信息类似的表格，并反复提交同样的证明材料。这些方面的成本可能是由于政府部门出于自身便利和规避责任而人为设置的障碍。比如，政府部门可能为了降低其工作负荷而故意提高服从成本，从而将许多符合条件的申请者拒之门外。政府部门也有可能是害怕出错而凡事留痕，致使民众不得不重复提交证明材料。
再次，政策学习也是推动西安市政务服务创新的重要驱动力。西安市委推动西安干部向浙江学习。如果没有一个学习的榜样和模仿的模板，那么欠发达地区创新政务服务会面临许多挑战。[26]但是，当有成形的经验可以照搬时，地方政府去“依葫芦画瓢”的难度就大为降低。
复方阿嗪米特肠溶片是临床用于治疗化学性消化不良的常用药物[1]，该药组分包括胰酶、纤维素酶、阿嗪米特、二甲硅油等，主要通过补充胰酶、促进胆汁分泌达到促进消化的作用。微生物限度检查是考察口服固体制剂疗效及安全性的一个重要项目。为了保证该制剂使用的安全性，真实反映其微生物的污染状况，根据《中国药典》2015年版四部通则 1105、1106、1107[2]的规定及要求，进行方法适用性试验，建立微生物限度检查法。
无论是在发达国家还是在发展中国家，民众与政府打交道的过程中，经常遇到的情况是混乱不堪、拖拖拉拉、令人沮丧，这种糟糕透顶的体验严重影响民众对政府的评价，并会危及政府的公信力和合法性。[6]政府部门的官僚作风也让其成为“行政之恶”，似乎是官僚组织难以根治的痼疾。最近的研究指出，行政负担有三个鲜明的特征，即影响重大、加剧社会不平等和人为建构性。[7]
（1）行政负担是行政之恶，会对民众导致难以估量的负面影响，并反过来影响政府的公信力。从行政负担的危害来看，它会对作为行政相对人的老百姓和企业造成致命性的影响。尽管在政府部门的眼里行政负担似乎微不足道，但对民众而言却是影响深远的。行政负担不仅会影响当事人本人，而且会波及其家人乃至整个家庭；不仅会影响当下，而且会影响此后很久，甚至是人的一生。
特别是一些资格型社会服务，往往因为资格审查的行政负担而使人们背负难以承受的成本。[8]比如在过去一孩制的计划生育政策下，一个无法办理准生证的家庭，就可能无法为孩子上户口、打疫苗、上小学，可谓一环扣一环，最终会让这个孩子成为黑户、辍学儿童和社会盲流，并可能拖累其全家。因此，行政负担绝不是可有可无的小事，而是应该引起政府高度重视的大问题。
（2）行政负担往往不是均等地分配到每一个人，而是一些人的行政负担明显更重，因此这自然会加剧社会不公平。对于能力不同的人而言，行政负担的轻重也会不同。特别是学习成本和服从成本，对认知能力（如不识字）和社会资本欠缺（如没有社会关系）的人而言往往是难于登天，而对另一些人来说却易如反掌。
尽管西安市的改革坚持分步快走、由易到难和由点到面，但是市政府仍然设定了硬性要求，即各单位“最多跑一次”的政务服务事项数必须达到本单位事项总数的70%以上。与此同时，市政府在各单位之间也推动竞赛机制，即率先创新的单位可以获得肯定，并很快将其做法在全市推广。一位区县领导就指出，民众和企业到政府部门办事要实现“最多跑一次是原则、跑多次是例外”的目标，这意味着“跑道划出来，哥几个赛跑”（XA20181116A）。为了进一步营造竞争态势，市政府还委托第三方机构对全市改革进展进行评估，并向社会通报评估结果。比如，过去西安高新区由于开发区的体制优势，一直走在各个区县的改革前列。但是，随着竞争的白热化，特别是西咸新区这样的“新手”参与竞争以后，辖区之间的竞争日趋激烈。
（3）行政负担往往来自于政府。随着政府部门业务能力的提升，特别是信息技术的引入，行政负担会得到较大幅度的降低。[9]但是，行政负担既不会自动增加，也不会自动降低乃至消亡。
对美国威斯康辛州医疗保服务的研究显示，行政负担背后反映了州长的政治意识形态，而行政负担也成为其实现政治目的的有效政策工具。[10]一方面，行政负担可以降低，而降低与否则取决于政治立场。另一方面，行政负担要在政府与民众之间进行分配，政府还是民众承担更多则同样是一个政治问题。
（二）技术执行理论
行政负担的轻重多寡同政府部门密不可分，因为行政负担在很大程度上是来自于政府。只有改变政府的业务流程和行为方式，才能将行政负担从民众一边转移到政府一边，并实质性降低民众承受的行政负担。在行政改革方面，互联网所发挥的作用特别值得关注。正如芳汀所言，“信息技术（尤其是因特网）不仅是变化的赋能者，而且是组织变化强烈的催化剂。”[11]得益于信息技术的深度应用和广泛普及，政务服务的许多方面都发生了深刻的变化，并对行政负担产生实质性的影响。那么，政务服务创新能否降低行政负担？这是本文关注的核心研究问题，而芳汀提出的技术执行理论（technology enactment theory）与之高度相关。
技术执行理论认为，信息技术分为客观的技术和被执行的技术，而二者是有本质不同的。技术决定论认为，只要将信息技术引入政府部门，政府的结构和流程就会发生实质性改变。但是，由于内嵌在组织安排和制度环境的一系列结构、认知、文化、政治等因素的交互作用，[12]信息技术并非是客观的存在，而是在这些因素的综合作用下人们主观感知、认知和定义的结果。所以，“信息技术与其说是被决策者所采纳或应用，还不如说是被决策者所执行。”[13]
技术执行理论指出，信息技术在政府部门的应用不会一帆风顺，而是会受到政府架构和制度安排的深刻塑造。比如，与私营企业相比，政府部门的激励结构也对信息技术的应用造成了威胁，因为信息技术的应用往往会使政府部门不得不减少预算和裁员。“但与私有公司不同，政府结构根深蒂固，其结构的重组难免更为艰难且高度政治化。”[14]这使信息技术在应用时往往不会颠覆组织结构，而是用于巩固和强化既有的权力格局。再如，由于信息技术投资的“资产专用性”和路径依赖性，使信息技术“革命”往往不会自动发生，甚至可能遭遇官僚制的强烈抵制。[15]
鳗鱼骨是一种廉价的可再生资源, 从鳗鱼骨中提取复合氨基酸有较大的经济价值。产品中蛋白质含量可达27.5%～35%左右，钙的含量也非常高，并且是生物钙，有利人体的吸收。产品可以作为食品鲜味剂原料，也可以作为高级酱油原料，含多种氨基酸，特别是鲜味氨基酸含量高，且钙含量非常高，适合制作中老年人的强化钙、儿童的调味品基料，例如儿童强化酱油、中老年强化酱油、强化鲜味粉、鲜味汤料、鳗鱼精等产品。
由此可见，政务服务创新能否降低行政负担，在很大程度上取决于它能否突破组织迷思和制度障碍。这既同谁在引入信息技术有关，也同其所应用的组织环境和制度场景有关。比如，在协调跨组织的政务服务网络时，设立一个高半级的协调委员会，或者由更高一级政府来斡旋，可能会取得更好的效果。再如，为应用信息技术的部门提供合适的激励和支持，会有利于制度变革的发生。除了正式的规则和权限，非正式的网络和信任也会有利于跨部门的信息共享和协同作业。
收集了2007年5月—2012年2月期间经病理证实的8例原发于鼻窦、鼻腔IMT，其中男性5例，女性3例，无明显性别优势；年龄28～60岁，年龄中位值40岁左右；出现症状到就诊时间为3个月～3年，中位时间近12个月。临床表现反复鼻塞打喷嚏，涕中带血，流鼻血，面部肿胀、疼痛（胀痛、针刺痛、蚁行痛）,以及侵袭范围不同表现相应症状（眼胀痛、突眼、复视、听力下降）。其中1例有鼻咽癌放疗史、3例有鼻息肉术后史、2例有拔牙史、2例有过敏性鼻炎。
三、研究方法
（一）案例选取
在过去几年，中国政府大力推动“互联网+政务服务”，期望借助互联网的强大力量提升政务服务的可及性、效率和质量，使民众有更强烈的获得感和更高的满意度。[16]这在某种程度上是“补课”，因为过去电子政务的发展主要反映在网上信息公开和互动交流，而在线服务的推广还非常落后。比如，联合国每两年对各国电子政务进行评估，中国政府网站的电子参与排名一直稳定在第20～30名之间，而电子政府发展水平的排名却一直徘徊在第60～80名之间。[17]当人们为淘宝、京东等电子商务的优质服务而倍感满意时，电子政务的表现则催生了强大的改革压力。得益于移动互联网特别是移动支付应用的快速发展和大面积普及，以及“互联网+政务服务”的强力推动，政务服务创新迎来了难得的跃迁契机。
在国务院的推动下，各地政府纷纷响应，推动“互联网+政务服务”的落地。无论是浙江省的“最多跑一次”，还是广东省、江苏省等地的“秒批”、“不见面审批”等创举，都在利用互联网重塑政务服务。芳汀指出，“因特网标志的不仅仅是更有效的、主要依据目前安排而构建的政府，而且标志了更深层次的制度变化。”[19]
转动副在机械中被广泛应用，常见的转动副一般为简单的销轴连接。但是某型雷达天线重约3t，主要通过转动副承重，且举升机构工作速度较慢，因此雷达天线举升机构中转动副的工况是低速重载。简单的铰链连接强度无法满足工程实际，因而针对此服役环境采用一类复杂的重载转动副，本文所述重载转动副为重载机构的转动副，其结构示意图如图1所示。底座通过一对轴承与轴连接，轴与连杆的孔连接，轴承外圈与底座内孔为间隙配合。此处采用的轴承为30210型圆锥滚子轴承，主要是考虑到圆锥滚子轴承适用于低速重载机构，可以同时承受径向和轴向载荷。
政务服务创新本质上是利用互联网技术重塑政府业务流程，通过数据共享、并联作业、流程优化等方式，让数据跑代替人去跑，尽可能减少人们与政府线下打交道的次数和难度。[20]因此，政务服务创新不是把线下业务简单照搬到线上或移动端，而是彻底重塑政府的服务流程，使民众可以通过一个窗口、一个网站、一个账号地同政府部门打交道。[21]与此同时，政务服务创新也意味着政府部门的组织结构和制度安排需要作相应的调整，而不仅仅是信息技术的简单引入。[22]一方面，政府的后台需要整合和协同，方能实现整体政府的理念，而这就要求跨部门、跨层级和跨地区的数据共享。另一方面，政府的前台需要得到充分授权，使其可以不变应万变地受理各种服务需求。
为了揭示政务服务创新何以降低行政负担，我们选取陕西省西安市作为本文的研究案例，这主要有如下三个原因。
（1）西安的政务服务创新有其典型性，也代表了中国许多地区的一种发展状态。2016年12月，西安市掀起了一场场革命，如烟头革命、厕所革命、行政效能革命等。“最多跑一次”等政务服务创新，为我们理解“互联网+政务服务”如何降低行政负担提供了切入口。
3.加强交通设施建设，强化产业发展基础。在公路交通上，吉林省在未来应该加密高等级公路网，力争在2020年实现高速公路全覆盖；升级冰雪旅游关联度高的公路干线，实现冰雪旅游景区与干线路网顺畅连接。在航空交通上，继续建设“一主多辅”机场群，把长春、延吉建设成国际航空港，把长白山机场建设成为国内重要的旅游空港；逐步增加北京、长三角和珠三角等重点客源地城市的航线航班。在铁路交通上，加快建设链接东部城市的快速铁路环线，加快构建西北部电气化环线，早日实现长春两小时通达省内各市的目标；加快开通沈阳、哈尔滨、长春、吉林、延吉等主要客源地至长白山和北大壶等主要冰雪旅游目的地的直通车。
（2）西安市代表了政务服务创新的许多“不可能”，特别是同东部沿海地区相比，其反差和改变也更加值得关注。如果在内陆地区也可以实现政务服务创新，那么在中国其他地区乃至许多发展中国家也就有了可能性。当许多研究关注浙江等沿海发达地区时，我们需要关注其在内陆欠发达地区所引发的追随者和学习者是如何行动的。
（3）我们可以获得西安市的第一手资料，这为我们深入其中探究提供了条件。政务服务创新本质上意味着组织安排和制度架构的深层次变革，而其结果则可能表现为服务终端的感知改变。因此，只有深入组织内部和制度底层，才能揭示互联网是如何被引入并引发制度变革的。[23]笔者自2018年以来担任西安市政务服务中心咨询专家，有机会参与其中并进行访谈和获取资料，这为本文的研究提供了第一手资料。
（1）焦点小组与深度访谈，这使笔者能够了解政务服务创新的具体过程是如何演进的。作为西安市政务服务中心的咨询专家，笔者同市级和区县的行政审批局负责人进行座谈，包括西安高新区、西安港务区、莲湖区、西咸新区等区县。与此同时，笔者同负责该项目的阿里巴巴集团工作人员进行访谈，了解他们在推动政务服务创新项目时的策略。
（二）数据来源
笔者的质性数据来自多个方面，这为我们深刻认识政务服务创新如何降低行政负担提供了证据基础。
在使用无人机航测技术之前，首要任务是探索土地整治区域的形状，在这之后才能使用，且提高飞行的安全性。这就要求无人机在飞行之前要对设备与仪器、项目地区的地形状态、大概的范围线圈等方面进行检查，基于此，所布置的发射点与摄像监控点更加科学合理，即针对所需测量区域信号。为了确保无人机安全飞行，需要先对土地整治项目地区进行如下工作，比如，勘探地形、选址等。
（2）笔者通过西安市及区县政府网站搜集与本研究相关的档案资料，特别是政府文件。这些文件为笔者重现政务服务创新的改革历程提供了依据，也为笔者爬梳跨部门整合的关键问题提供了启示。与此同时，笔者担任西安市政务服务中心的优秀案例评估专家，能够获得区县政府和开发区管委会的优秀创新案例，这为理解政务服务创新的逻辑提供了依据。
（3）笔者从新闻媒体、社交媒体等获得了有关西安市行政效能革命的大量资料，这为笔者从服务受众（即公民和企业）的角度理解政务服务创新提供了依据。
基于这些质性数据，笔者对其中隐含的逻辑进行梳理和合并，并提取能够解释本文旨趣的核心因素。通过不断地合并和重组，笔者可以逐步逼近对本研究关注的现象最贴切的还原。与此同时，笔者将额外收集的资料用于编码，以确定笔者提出的理论框架达到了理论饱和，即新增加的资料不会实质性增加新的理论观点或改变这些理论命题。
四、结果
（一）政务服务创新如何可能
2.激发跨地区和跨部门的竞争热情
其次，在自上而下的拉力和自下而上的推力共同作用下，地方政府的行为选择还受其自身特征的影响。城市之间的经济竞争是解释政务服务创新的一个重要维度，特别是对欠发达的内陆地区而言尤其如此。[25]西安市作为西部的重要科技创新中心，长期以来却得不到飞速经济发展，并被同处西部地区的成都、重庆所赶超。在这种竞争格局下，西安市必须扩大城市规模，增强优势产业的引领作用，而吸引人才落户和企业投资就成为当地政府的战略重心。当地政府认识到只有创新和改善政务服务，才能提升营商环境和居住环境并吸引人才和企业。西安市把成都市作为对标城市，通过“互联网+政务服务”向其看齐，使政务服务创新成为题中之义。
心理成本（psychological cost）指民众在申请和接受公共服务时感受到负面体验，这使他们的心理感受遭到损害。比如，有关扶贫救助方面的一些公共服务需要公示，这可能会让受助者感到“没脸见人”或“抬不起头”，因为领救济金毕竟是一件不光彩的事情。行政审批的漫长等待和高度不确定性，会令民众的内心不得不备受煎熬，他们也会感到很大的心理压力。政府办事人员的刁难、冷漠、侮辱等行为，会令民众感到无助、憎恨、绝望等负面情绪，也令其心理成本增加。因此，心理成本既可以视为相对独立的行政负担，也可以看作是学习成本和服从成本的间接结果。
最后，互联网企业的营销也是不容忽视的一股力量。据“最多跑一次”西安项目团队成员介绍，互联网企业在B2C（企业对消费者）和B2B（企业对企业）的“红海”厮杀已久，迫切需要打开B2G（企业对政府）的“蓝海”。互联网巨头提供的一整套技术解决方案，使地方决策者在解决政策问题时更加游刃有余，也推动他们更愿意开展政务服务创新。[27]
（二）政务服务创新如何降低行政负担
在政务服务创新方面，许多因素综合作用，使其可以贯彻落实并推动行政负担的持续降低。结合西安市的案例研究，我们发现如下方面的因素值得关注。
1.自上而下的高位推动，强力启动政务服务创新
2017年3月29日，西安市人民政府办公厅印发《西安市推进“最多跑一次”改革实施方案》（市政办发〔2017〕26号），提出了理顺体制集中办、深化改革简化办、放权便民就近办、转变方式网上办、改进作风帮助办、强化保障高效办等6个方面19个具体改革措施。时任市委书记每天16个小时，以身作则地推动党政领导干部“五加二”、“白加黑”地赶超对标城市。与此同时，他还利用微信群和《长安新语》等渠道灌输自己的执政理念，确保政令畅通和步调一致。
得益于这种高位推动，西安市的政务环境也从过去的“民众辛苦”转变到“干部辛苦”，一定意义上这是将行政负担从公民转向政府。[28]对于这种高强度的创新项目，如果没有最高领导层的“力挺”，很难相信可以如此快速全面的推进。高位推动至少在两个方面使政务服务创新得以切实执行，即单个政府部门的作为和跨部门的协同。
由于“一把手”掌握各个政府部门的人事、财政和政策等方面的资源，所以自上而下的强力推动使每一个部门都“动起来了”。同理，对于部门之间推诿扯皮和“踢皮球”的问题，高位推动也使问题迎刃而解。西安市计划在2018年3月底前初步完成“最多跑一次”的目标，并进入攻克难点和总结评议阶段，“重点突破受客观原因制约，需要上级支持、多部门联动，工作复杂敏感、社会影响大，较难实现的事项”。为此在2018年9月，西安市成立“最多跑一次”改革（数字化转型）工作专班领导小组，由市长任组长，常务副市长牵头9个部门负责人任副组长。领导小组下设1个办公室和4个专项组，包括综合协调组、项目推进组、应用数据组和平台数据组，通过每月例会协调解决推进改革的过程中具有全局性和方向性的问题。
虽然其他国家也存在高位推动的类似做法，比如美国副总统戈尔在20世纪90年代初推动一系列行政改革，[29]但是“一把手”工程仍然有鲜明的中国特色。某种意义上而言，这有很强的“强人政治”色彩，即由外而内地“空降”一位“一把手”，使其可以大刀阔斧地改革，为全面深化改革“杀出一条血路”。许多地区也同样存在各种各样的问题和挑战，但是却没有出现类似的改革，同“一把手”缺位有很大关系。但是，“一把手”的高位推动也会埋下隐患，即如果他们很快离开，那么就会留下许多“半拉子工程”，令继任者和创新项目都左右为难。也使改革进程多了不确定性。
从政策议程设置的角度而言，政务服务创新之所以成为可能，同客观的政策问题得到了决策者的主观感知有很大关系。面对用户体验很差的政务服务，民众的诉求得不到满足，他们往往会发声抱怨和“用脚投票”。这既会直接对政府部门形成倒逼机制，也会间接通过上级政府部门而“曲线救国”。比如，上级政府部门收到民众的抱怨，会自上而下地要求下级政府部门做出整改。因此，自上而下的推动是政务服务创新之所以成为可能的一个先决条件，特别是顶层设计下的地方探索更多表现为“请示授权”。[24]从“互联网+政务服务”的发展而言，国务院的大力推动为地方政府创新提供了制度性支持，使地方实验成为一种必然要求。由此可见，当政务服务创新从自选动作变为规定动作时，地方政府创新的动力会倍增。
行政负担往往会导致严重的马太效应，并加剧社会不平等。越是低学历、低收入和毫无社会关系的人，越是承受巨大的行政负担。与此同时，政府部门慑于举报或投诉的压力，往往也会对有知识、有关系和有集体行动能力的人“另眼相看”，并进一步拉大社会群体之间的不平等。
各单位负责人都“爱面子”，所以区县之间的相互竞争会愈演愈烈。市政务服务中心也每月举办“追赶超越”擂台赛，开展你追我赶的演讲比赛，藉此强化工作作风和竞争意识。一位区县受访者给笔者翻看他的手机微信工作群，说是他们基本上每天都在连夜加班，常常到半夜两三点还在开会研究解决问题（XA20181116B）。
我热情地喊“妈”，又和阿姨们打招呼。她们显得很不自然，我干脆打哈哈：“怎么，生病了还不忘‘黑’我呀，您都把自己‘黑’进医院了，就消停几天吧。等身体好了，我任您‘黑’！”
与此同时，各区县也会标新立异地创新，一方面是结合本地区的具体问题，另一方面则是为了差别化和凸显创新政绩。比如，国际港务区的服务对象主要是入驻园区的电子商务企业，而管委会就为这些就业灵活的企业提供对口服务，如在办公楼宇安装智能信箱提供纸质文件传递服务。当然，竞争的正向作用也会有式微的领域，即远远落后于“第一梯队”的区县明显存在力不从心和跟不上的心态。特别是一些“历史包袱”较重的老城区，同体制灵活的开发区相比就面临创新乏力的困境。
自上而下的高位推动和横向的辖区间竞争，也使跨部门合作问题得到了很大程度的破解。为了推动行政审批制度改革，西安市确定了6个试点区。这些试点区要探索如何压缩、精简、合并和集中行政审批事项，使政务服务中心可以集中办理所有行政审批事项。在条块割裂的体制下，对于“块块”上的属地管理部门还容易协调，对于“条条”上的垂直管理部门则较难对接。
很多改革虽然有国务院和上位法的指导意见作为依据，但仍然会面临部门不配合和据理力争的挑战。一位受访者就指出，“行政审批改革是触及灵魂的问题，部门之间相互掐架是常有的事情”（XA20181116A）。在上级问责压力和横向竞争压力的双重作用下，各单位都在“八仙过海各显神通”，采取擦边球、迂回作战等充满智慧的策略破解跨部门协同问题。比如，通过引入微警应用解决冒用身份问题，通过容缺审批和预审批压缩办事时间。
3.通过政企合作植入互联网思维
政企合作使政府部门植入了互联网思维，并为政务服务创新创造了适宜的组织文化。一位受访者指出，同互联网企业合作，也在改变政府工作人员的思维模式和行为方式。比如，市政务服务中心的负责人就谈到，要加强问题、顾客导向和需求导向，认识到民众和市场主体会点赞，也会吐槽。时任市委书记上任伊始就提出公务员人人要争做“店小二”，为民众和企业提供“五星级服务”。同负责项目推进的人员交流，你可以明显感受到扑面而来的互联网思维。这些党政领导干部会时不时从嘴里说出高频服务、2.0版本、迭代升级、流程再造、中介超市、碎片化重塑、改革增强包等一系列互联网用语，让你难以想象两年前他们还未启动政务服务创新。
“互联网+政务服务”的一个鲜明特征是政府必须同互联网企业深度合作，否则就很难实质性推进各项改革。[30]互联网巨头阿里巴巴集团的总部在浙江，并为浙江发起“最多跑一次”改革提供了支持。得益于时任市委书记来自浙江，西安市也选择同阿里巴巴集团合作，通过政企合作推动“最多跑一次”改革。互联网企业不仅为政府部门改革提供了技术解决方案，而且在深层次上改变乃至重塑了政府部门的做事方式和工作人员的工作理念。
3.科学设置服务内容。梳理出涉及民政、人力社保、国土资源、建设、规划、农办、农业、卫生、人口计生等部门70项服务事项，由村级代理村民去诸暨市公共服务中心或乡镇公共服务中心代办。村便民服务中心还专门在窗口设立了服务指南，把需要由村民自行提供证件和资料的10多项内容挂在墙上。按照当即可办的事项即受即办、既定代办的事项实行全程代办、不能办理的事项说明理由的原则，向群众提供信息服务、法律保障、政策引导、帮扶弱势群体等服务内容。
4.公众参与的问政和问责使行政负担持续下降
政务服务创新能否降低行政负担，需要作为服务对象的民众和企业来评价。与此同时，民众的参与和问责，也使政府部门有了政务服务创新的动力。作为千年古都西安的市民，民众普遍期待政务服务创新，使“废都”西安抖擞精神再领风骚。西安市民有很强的参与意识，这也使西安可以领先许多城市而成为“抖音之城”。
西安市政府开设了多个电视问政栏目，通过《问政时刻》《每日聚焦》《党风政风热线》等节目推进政府作风效能转变。在这些让党政领导干部“面红耳赤”的问政节目上，来自民众的“炮轰”使许多政府官员“脸上挂不住”，不得不直面问题。与此同时，市政府引入第三方评估，通过第三方机构对市民和企业开展独立调查，并对“最多跑一次”改革进行公开评估。
这些方面的公众参与使政府部门可以明确哪些是需要破解的“痛点”和“堵点”，哪些是民众最常用的高频服务事项，以及哪些是最需要下大力气解决的老大难问题。与此同时，民众也从政务服务创新中有了获得感和满意度。第三方评估和记者调查的结果都显示，政务服务创新显著降低了行政负担，包括学习成本、服从成本和心理成本。①
在学习成本方面，由于行政程序精简和证明材料简化，特别是容缺审批和人脸识别等技术的应用，大大降低了人们了解和熟悉行政审批流程的成本。即便是对于企业而言，前来办事的人员只需要一张身份证就可以直接办理，而无需提供过去通常要求的各类证明材料。
在服从成本方面，就近办理让许多民众不必“跑断腿”到区县政府乃至市政府，延时办理和延伸服务也让前来办事的民众很少再吃“闭门羹”。与此同时，网上办理和上门办理则进一步减少了人们的办事负担，足不出户地办事成为一种新常态。过去需要纸质材料的行政审批，也越来越趋向于无纸化和电子化，而反复提交同类证明材料的情况也大为减少。
图8给出传统电网和超导磁场储能型微网的电机震荡状态。即给出超导磁场储能技术投入之后的永磁发电装置转速波动之后的状态,传统电网控制下的发电装置转速往往有周期性振荡现象并存在相应的振荡发散性质[11];超导磁场储能型微网的发电装置转速也存在振荡性质,但其振荡幅度迅速衰减并归于零,而整个振荡进程往往仅维持越1 s左右。
在心理成本方面，行政审批越来越像物流跟踪一样可以实时查询进度，民众对行政审批的确定性和预见性也增加了。与此同时，作风建设也让服务人员的服务态度大为改观，过去普遍存在的无力感、挫败感和沮丧感都一扫而空。当然，对于一些较少或从未使用互联网的民众而言，还需要考虑如何弥合数字鸿沟，避免社会不平等因此而进一步拉大。
五、讨论与结论
（一）理论与政策启示
本文发现，政务服务创新会通过许多机制影响行政负担，而这些机制是未来推动“互联网+政务服务”需要特别关注的领域。自上而下的高位推动、横向的竞争激励、政企合作带来的互联网思维以及民众自下而上的问责，都使政务服务创新得以启动、持续和奏效。本文的研究表明，恰如技术执行理论所预期的那样，信息技术的引入不会自动带来预期收益，而是需要对深层次制度进行变革，使政府部门的激励结构、技术能力、组织文化都得到相适应的改变。如果无法在引入信息技术的同时进行制度变革，就很难使客观的信息技术被执行，也就无法让政务服务创新落地和奏效。
民众所感受到的行政负担是客观存在的，但是能否进入政府议事日程并推动政务服务创新，则取决于上述这些因素的综合作用。这些因素的推动使政务服务创新得以实现，并进而逐步降低民众的行政负担，使学习成本、服从成本和心理成本都得以减少。行政负担也需要政府自身的革命方能撇除。信息技术是一种催化剂和赋能者，但是“只有通过对结构和产业进行一番艰苦的重组，才能进一步发掘因特网的协调、控制以及传播潜能。”芳汀指出，这是因为“政府面临的主要挑战不在于发展G2C（政府对消费者）网上办公模式，而在于重组内嵌这种办公模式的制度结构。”[31]本文对西安市的案例分析，进一步确证了技术执行理论的解释力，并为其在“互联网+政务服务”的应用提供了新的解释。
对上述这些影响因素和作用机制的提炼，既有重要的理论意涵，也为进一步推动“最多跑一次”改革这样的政务服务创新提供了政策启示。在全国各地普遍推动和全面深化类似改革的情况下，发展一套改革学并梳理可资参考的经验和模式，具有至关重要的现实意义。“最多跑一次”改革是西安市行政效能革命的重要环节和关键抓手，而其中所凸显的“强人政治”现象不容忽视。如果没有主要领导的强力推动，那么后面的这些作用机制就无法被激活。但是仅有“一把手”的高位推动也无法保证政务服务创新就会按照既定的轨道运行，因为其他作用机制也同样不可或缺。就像构成一幅拼图画的拼板一样，这些作用机制的多重组合使政务服务创新成为可能。当我们将这些影响因素及其作用机制厘清以后，就可以开发类似的工具箱，为政务服务创新提供作业指南。
（二）未来研究展望
本文以西安市为例，研究了政务服务创新如何影响行政负担。我们识别了在政务服务创新中值得关注的因素及其作用机制，但显然未来可以进一步探讨许多方面。
（1）政务服务创新对行政负担的影响是一个复杂权变的过程，未来需要考虑不同城市的特征、不同的创新策略和不同的制度情境对这一过程的影响。
（2）在本文提出的影响因素中，每个因素的影响机理都不尽相同，而这需要专门针对每个影响因素开展更深入的研究。与此同时，这些影响因素之间可能并非简单线性的单向影响，而是非线性的双向因果关系，为此可能需要借助复杂性理论开展深入研究。
（3）我们希望未来研究可以面向更多的地区开展调查研究，通过定量方法去验证本文提出的一些理论命题。技术执行理论认为，信息技术是个体主观建构的产物，因此对涉及其中的人们进行调查，将有利于揭示信息技术被执行的过程和影响因素。
注释：
学校号召：虽然志愿服务实践教育未纳入到高校大学生的素质教育必修课程，但仍不在少数的高校十分重视学生公益精神的培养。学校会与社会公益组织联系，不定期联合举办一些公益活动，这些活动人力主要依靠高校大学生的参与，而活动的筹划和资金支持则由企事业单位承担。
①相关报道参见，高乐.看看西安“最多跑一次”改革成果，上半年“一次办”事项超过90%，西安晚报，2018-07-17；窦娣，西安“最多跑一次”，小窗口如何带动大改革？陕西网，2017-07-05；尚永利，奔跑吧，西安，西安“最多跑一次”改革，触发作风“动员令”，秦风网，2018-06-22。
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【中图分类号】 D035
【文献标识码】 A
【文章编号】 1009-4997（2019）02-0004-08
收稿日期： 2019-04-03
作者简介： 马亮，男，中国人民大学公共管理学院副教授、博士生导师，国家发展与战略研究院院长助理、研究员，研究方向：公共组织绩效管理与创新。
基金项目： 国家自然科学基金面上项目“第三方评估如何提升组织绩效？中国地方政府的实证研究”（批准号：71774164）。
（编辑：部娜）