我国自然资源环境保护的财政政策评价与选择，本文主要内容关键词为：财政政策论文,自然资源论文,环境保护论文,评价论文,我国论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
中图分类号：F205 文献标识码：A 文章分类号：1674-7089(2010)03-0027-06
要实现资源的有效配置，人们往往会不约而同地想到市场，然而，市场不是万能的。正如莱斯特·瑟罗所说：“从来没有一个城市通过修筑公路就可以解决交通拥挤和污染问题。对伦敦来说，即便把城市中心区全部拆掉来修路，交通堵塞的问题照样还是会出现。”的确，任何解决经济与其他社会问题的手段都不是万能的。
对于环境资源而言，价格信号无法使社会的要求与限制准确地进行沟通，市场失灵是普遍现象，价格常常无法充分体现一种环境资产提供的服务所覆盖的完整范围，甚至于不能向市场发出关于该资产价值的有效信号。当市场中的个体基于这种价格、甚至是在缺乏可以参考价格的条件下进行经济决策的时候，显然无法对资源进行有效的配置，这时市场就是低效率的甚至是无效率的。
一、政府运用财政政策干预环境保护的必要性
在市场经济条件下，市场是资源配置的主体，市场实现资源有效配置的前提是市场不存在缺陷。市场在环境资源有效配置方面的失灵，使政府必须干预环境保护。
1.不完全市场
要充分发挥市场的作用，关键在于市场必须是完全的——必须存在足够的市场来覆盖任何可能情况下的交易行为，从而保证资源被配置在最有价值的用途上。完全的市场，意味着交易者可以无须付出代价，就能建立起界定明确的产权体系，同时又保证市场覆盖任何必要的交易行为；而大多数与环境资产有关的市场失灵多少都可以和市场的不完全相联系。导致市场不完全的关键在于人们难以建立起界定明确的产权体系，比如说，许多人都拥有土地并且有能力在其受到损害时采取相应的行动，但他们通常对空气或者河流并不拥有产权，因而只能坐视大量的污染物被排入其中。这种没有能力或不愿意进行明确的产权界定所带来的后果，便是无法建立完全的市场体系，在客观上帮助政府找到介入环境资源管理的理论依据。
2.外部性
外部性分为外部经济性和外部不经济性。所谓外部不经济性是指某项活动使社会成本高于个体成本，即该活动对周围环境造成不良影响，而行为人并未因此付出任何补偿。环境是一种产权残缺甚至无产权的社会公共产品，所以一提起人类行为对环境的影响，人们自然会想到外部不经济性。透过外部不经济性的表面现象，从经济学的角度进行深入分析，可以发现外部不经济性的根源或实质是私人成本的社会化。由于这种私人成本的社会化，导致环境恶化，因而要从根本上解决环境恶化的问题，必须消除外部不经济性，即外部成本内部化。市场自身无法实现这一功能，客观上要求政府对此进行干预或予以纠正。①
3.法律与行政手段的局限性
不完全市场和外部性问题的存在，为政府干预环境保护提供了机会和理由。政府对环境保护的干预往往采取两种手段：一是法律与行政手段，二是财政手段。单纯使用强制性的法律与行政手段，难以达到环境保护的目标。主要原因在于以下两点：(1)在一定程度上，环境保护法规对环境保护的作用是通过经济手段的制约来实现的。各种法规对个人和企业的行为产生了制约作用，限制对资源的浪费使用、鼓励节约资源与保护环境。除少数明确限制的项目外，大多数是通过财政补贴、政府性收费、资源税和工商税的杠杆作用来实现的。(2)环境保护的法律与行政手段是以强制性为特征的，但是这并不意味着政府只是强制改变人们的行为来达到保护环境的目的。政府制定政策的目的，是通过政府的行为改变相关的经济变量，从而改变经济当事人的成本收益函数，最后使人们自动做出有利于环境保护的选择。强制只是政府的最后手段，而不是全部手段，如果所有理性个体都与政府玩“猫捉老鼠”的游戏，政府政策成本将过于高昂，以至于不可能有足够的财政资源来支持政策。因此，从这两方面来看，财政政策即经济刺激的手段是政府干预环境保护必不可少的重要工具。
二、我国环境保护的财政政策现状
改革开放以来特别是近几年来，我国政府灵活运用财政经济手段，在减少环境破坏、改善环境质量等方面取得了一定的成绩，但仍存在不足之处。
1.环境保护投入的总量不足，占GDP的比重过低，不利于环保产业的发展
保护环境、治理污染急需解决两个方面的问题：第一是资金，第二是技术。从已经完成工业化的发达国家的经验来看，环境质量的改善是以巨大的资金和技术投入为依托的。据统计，发达国家在20世纪70年代的环境保护投资已经占GDP的1％—2％，其中美国为2％，日本为2％—3％，德国为2.1％。而在中国，尽管从1980年-2008年，中国环保投资从最初的25—30亿元增加到2008年的4 490.3亿元，在GDP中所占的比重从80年代初的0.51％上升到2008年的1.49％，全国环境污染治理投资总量逐步增加，占GDP的比重呈上升趋势(见表1)，但我国环境保护投资的力度还不够。在资金方面，用于环保的投入不足，制约了环境质量的改善；在技术方面，由于环境保护的工程项目往往依靠高新技术，因此这些技术的成熟与否对工程项目的成效起着决定性作用。从我国治理污染的许多项目来看，很多技术都是边生产边研制，不仅对企业生产不利，对整个环保产业的发展也具有消极的影响。要使污染治理的技术先行一步，需要政府建立环保技术的研究开发基金，以保证环境污染治理的顺利进行。②
图1 1981年-2008年我国环境投资总额 单位：亿元
图2 1981年-2008年我国环境污染治理投资占国民生产总值的比例
2.税收政策的制定对于环境保护考虑不够
我国的税收制度在环境保护方面主要存在以下不足。第一，涉及环境保护的税种太少。环境问题涉及到社会经济生活的各个方面，需要从多个角度进行调节。目前的税种中只有资源税、固定资产方向调节税和所得税等涉及到环保问题，其他主体税种对环保的作用不明显，如增值税对综合利用“三废”进行生产的项目没有优惠政策，消费税对汽油消费没有明确的限制功能。第二，现行的资源税是按销售量征税，这与国家鼓励节约资源的政策是相矛盾的，也忽视了设置资源税的主要目的是保护、合理开发和利用资源。③自然资源被开发后，无论资源开采企业是否从资源开采中获利，资源都遭到了破坏，所以，应将现行资源税按应税资源产品销量计税改为按实际产量计税，这样才能达到减少资源浪费的目的。第三，征税范围狭窄。比如，作为生活必需品的水资源并没有被列为征收对象，固定资产方向调节税仅对环保项目本身免税，却对排污项目没有限制作用。④
3.环保资金的使用效益较低
据国家环保局的调查数据显示，我国工业废水处理设施投资中有三分之二以上的投资没有发挥效益。1991年-2004年，伴随着污水处理市场的快速发展，我国污水处理产量也结束了长期徘徊的局面，实现了高速增长。我国污水处理的年产量从2000年的46万吨增长到2004年的236万吨，年平均增长率为82.6％，占国内市场需求的比重也由2000年的24.47％提高到2004年的52.80％。而同期世界污水处理的年产量仅以6％左右的速度增长。2007年，全国废水排放总量为556.7亿吨，比上年增加3.7％；化学需氧量排放量为1 381.8万吨，比上年下降3.2％；氨氮排放量为132.3万吨，比上年下降6.4％。在高增长的同时，我们不应该忽略我国与世界先进水平的差距，我国污水处理产量基数较小，因此增长速度较快，并不能完全解决我国的污水处理问题。有限的环保技术并没有产生直接的效益。导致这一结果的原因主要有：(1)使用行政手段管理排污收费资金，不可避免地受到各方面的行政干预，挤占、挪用、拖欠、积压排污收费资金的现象比较普遍；(2)现行的排污收费资金使用体制，导致有限的资金被分散使用，忽视了必要的集中治理，不仅投资效益下降，而且影响治理设施的运转；(3)现行政策规定排污费只能用于工业污染的末端治理，不能用于清洁生产和集中控制设施，影响了投资效果。⑤
4.我国目前排污收费的标准过低，征收面太窄
向污染者收取“排污费”，是我国环境政策的重要内容之一。目前，从总体上看，我国排污收费最大的问题是收费标准过低，征收面过窄(见表2)。收费标准偏低表现在两个方面：(1)只对超过排放标准的污染物收费，且实行单因子收费。(2)收费费率偏低。比如，某日排废水量2 000吨的印刷厂，采用生化法处理污水，处理前污水的COD为1 000mg/升，处理后排水的COD为200mg/升，污水处理成本为每吨废水0.6元左右，有的企业更高，每个月总计高达3.6万元，若处理污水的设施不运转，其正常的超标污水排污费仅为每个月1.96万元。因此，一些企业宁愿交纳排污费，也不愿投资于环保设施建设。排污收费征收面窄表现在：国家只对超标污水、废气、废渣、噪音等进行收费，面对新的污染源如震动、放射、玻璃反光、热污染等，没有足够的重视。此外，现行的排污费仅体现在对企业征收排污费上，对消费者个人产生的排污行为或对自然资源的消耗，却没有要求其做出一定的经济补偿。
三、我国环境保护的财政政策选择
1.加大对环境保护的投入，确保环境保护资金的落实
根据国际经验，当治理环境污染的投资占国内生产总值的比例达到1％—1.5％时，可以控制环境污染恶化的趋势；当该比例达到2％—3％时，环境质量将有所改善。可见，为了控制环境污染和生态破坏、改善环境质量，必须有充足的资金投入。长期以来，我国的自然资源保护事业经费一直没有纳入国家预算，基本上是在有关部门和地方政府的自有资金中临时筹措，毫无保障。而发达国家在环保上的投资一般占GDP的1.5％—2％。为了保证环境保护资金的落实，各级财政要从本地财力出发，每年从预算内的支出中安排部分资金用于防治环境污染。
2.开征环境保护税，确保环境的良性循环
目前，我国解决污染问题主要是依靠排污收费制度。由于这项制度缺乏强制性和规范性，因而征收困难、征收不足、任意拖欠的现象时有发生。把现行的排污收费制度改为环境保护税制度，将更有利于环境保护。⑥首先，收费改为征税，可以使污染者认识到对其污染付费负有法律责任，提高污染者的环境保护意识。尤其使企业认识到污染是一种浪费，是生产低效率的表现。其次，征收环境保护税后，征收的执行管理工作统为税务部门，可以防止政出多门，减少机构重叠和管理费用膨胀。再者，环境保护税的开征，有助于为环保事业筹集稳定可靠的资金，使环保事业健康稳定发展。
3.以市场为导向，大力采用财政补助、贴息、国债、税收返还等财政激励机制，扶持环境保护事业的发展
目前，环保产业已成为发达国家的经济支柱，成为世界公认的“朝阳产业”。早在1998年，美、德、日等国的环保产业已占国内生产总值的5％—7％，环保产业年销售额达到4 000亿美元。环保产业已成为21世纪世界性的主导产业。据有关方面估计，我国环保产业年均增长率将达到15％以上，环保产业的潜在市场非常广阔，环保产业是最有潜力的新的经济增长点之一。因此，各级政府部门应将其视为具有公益性质的高科技产业，通过财政贴息、税收返还、财政补助等手段，促进环保产业的发展。
4.适当发行一定量的环保公债，筹措环保资金
国家可以发行中长期环保建设公债来筹集一定量的环保资金，以加强环境保护的力度。这一做法既是必要的，也是可行的。首先，由于现阶段我国财力有限，而且财政支出刚性较强，要依靠正常渠道取得财政收入，大量投入环境保护是不大现实的，但环境污染具有隐蔽性、时滞性，其后果具有突发性和扩散性。如果环境一旦遭受破坏，要治理好需要大量的人力物力与财力，这会给财政带来陡然的压力。及早治理，增加预防性投资，将可以避免日后因环境恶化而导致的大量财政支出。其次，我国的国债发行规模还有扩张余地，1997年我国的国债负担率(国债余额与国内生产总值之比)为5.6％，居民应债力(国债余额与居民存款余额之比)为9.87％，这两个数据都远低于发达国家的平均水平。因此，发行一定规模的环保建设公债是完全可行的。
四、环境保护优化经济增长体系正在形成
1.绿色信贷进展较快
2007年7月，国家环保总局(现为环境保护部)联合中国人民银行、中国银行业监督管理委员会，启动“绿色信贷”政策。环保部门向银行机构提供存在环保违法行为等问题的企业的信息，银行机构据此取消对相关企业的信贷甚至收回贷款，从源头上切断污染企业的资金链。至今，已有4万多条企业环保信息进入银行征信机构，1.3万条企业环保信息被转发给商业银行。商业银行据此对环保违法企业采取限贷、停贷、收回贷款等措施，促进企业治理污染，从而保护环境。环保部门与银行机构正进一步完善信息交流与共享体系，使环境信息更充分、及时地反映到银行信贷工作中。
2.绿色保险稳步推进
环境污染责任保险是以企业发生污染事故对第三者造成的损害依法应承担的赔偿责任为标的的保险，被称为“绿色保险”。2007年底，国家环保总局联合中国保险监督管理委员会，发布环境污染责任保险的指导意见，并在全国部分省市开展试点。江苏出台了船舶污染责任保险；湖北省、湖南省、浙江省宁波市等地都推出了环境污染责任保险产品，湖南省完成全国首例环境污染责任保险赔偿；河北省、辽宁省沈阳市将环境责任保险条款写进地方相关法规；上海市确定了试点企业的范围；云南省计划在滇池流域的重点行业中开展试点工作。
3.绿色贸易不断深入
为减少对外贸易中存在的“产品大量出口，污染留在中国境内”的环境损害现象，2007年以来，环保部门开始制定“高污染、高环境风险”产品名录，作为限制污染产品出口的依据。目前已经提出了共三批、含280多种产品的名录。经济部门对名录中的产品采取了取消出口退税、禁止加工贸易等措施，减轻了我国出口产品的环境代价。
4.绿色税收政策逐步完善
我国政府已经出台了对减排设备、环保设备给予所得税优惠的政策；对符合环保要求的综合利用产品实行增值税优惠政策；对脱硫副产品、利用医疗垃圾、底泥焚烧发电等项目给予增值税优惠。环境保护部配合财政部、税务总局正在研究制定环境税方案，已经形成初步方案。
环境与经济，两者关系日趋紧密、不可分割。离开经济发展谈环境保护必然是缘木求鱼；环境问题究其本质，是经济结构、生产方式和发展道路的问题。自然生态环境出了问题，应当从经济发展方式上找原因，正确的经济政策就是正确的环境政策，正确的环境政策有利于维护人民群众的身体健康，促进经济社会可持续发展。
注释：
①孙鳌.治理环境外部性的政策工具[J].环境科学与技术，2009(2)：21—26.
②鲁焕生，高红贵.中国环保投资的现状及分析[J].中国人口资源与环境，2004(5)：36—42.
③陈君.论促进环境保护投资发展的财政政策[J].财政研究，2002(9).
④赵旭.试论环境保护投资的现状、问题与对策[J].投资研究，1998(1).
⑤Tom.Discloure Strategies for Pollution Control[J].Environmental and Resource Economics.1998(3—4).
⑥张雪梅我国资源环境治理机制及决策[J].环境科学学报，2009(3)：24—28.
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