政策网络：范畴、批判及其适用性，本文主要内容关键词为：适用性论文,范畴论文,政策论文,网络论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
一、引言
公共政策的目的是为了解决公共需求。“网络”一词本意指的是“有利于接触”（Take Advantage of Contact）。20世纪四五十年代社会学在分析与描述人际关系、结构间的关联与互赖关系时，首先使用网络一词。由于网络的概念可以更灵活、真实地分析不同层次人们的互动，之后社会学、经济学中的网络理论研究日益蓬勃兴起。在政治科学和政策分析中，由于公共政策的规划、形成与制定和相关的政策资源配置运用有着密切的关联，而且不同领域的政策彼此间具有互相依赖性，因而如何使各种政策资源相互紧密联结起来，并能成为一个相互支援与运用的网络，就成为政策科学研究者普遍关注的议题，政策网络便是在这样的背景下出现的。一般认为，政策网络是指政策过程中国家与社会、政府和其他行动者之间基于协商、利益和资源依赖等而产生不断互动的正式和非正式关系类型的总称。20世纪70年代以来，在英国、美国以及欧洲其他国家，政策网络逐渐成为政治学和政策分析领域的主流话语和研究范式。[1] 笔者以为，看待政策网络这个新生事物，我们首先需要从学理上对政策网络的兴起及其理论基础、分析典范和基本流派、政策网络问题与批判等基本问题作出初步研究之后，才能对其适应性及其对中国的启示作出准确的分析。
二、政策网络的兴起与理论基础
公共政策是政府对全体社会价值与资源的权威性分配，其过程实质是国家与社会政治关系的体现。正如我们所知，在当代西方政治学和政策研究领域，有两种广泛使用的基本方法：（1）通过分析权力在国家和社会之间的分配，明确国家与社会之间的边界，这属于一种宏观的结构研究方法，其方法论基础是整体主义；（2）分析个人和单个组织在政治过程中的功能和行为机制，这是一种微观的研究方法，其基本的理论依据是理性选择模式，方法论基础是个人主义。两种方法和观察视角各执一端，都偏重于社会政治生活的单个侧面，很难在二者之间有效地进行协调和沟通，作出整体性解释。而政策网络理论正是试图弥补二者之间裂痕，沟通宏观和微观两种研究方法而产生的。
同时，政策网络理论的形成也是因应现实世界的客观要求而兴起的。随着全球化、信息化和知识化的发展，人类面临的各种经济、社会、环境等公共问题越来越多，越来越复杂，现代国家决策范围不断扩大，单纯依靠官僚体制无法有效处理，政府失灵现象司空见惯。因而，要解决这些问题，相应政策制定与执行就可能涉及许多多元层次的组织，如国际组织、各国政府、不同层级的政府部门、公营机构、社会团体和私有部门等。在多主体、多组织直接或间接参与和影响公共政策的背景下，用各种“主义”已经无法解释复杂的政治过程与治理次系统，[2] 因此公共行政和政策研究需要新的理论框架和分析工具。
政策网络最初作为一种隐喻，一般用来分析国家与社会之间复杂的互动关系。出于工具主义表达便利性和网络理论的启发，政策网络被用来描述和分析政治政策过程中各个主体之间形成的复杂关系。政策网络的历史可以追溯到20世纪五六十年代美国政治学界对“次级政府” （subgovernment）或“亚政府”问题的研究。“次级政府”理论强调政策制定的研究不能忽视行政官僚、国会议员和利益集团相互作用所形成的亚系统。洛威（T.Lowi）则进一步分析了中央政府机构、国会议员和利益集团之间的三角关系，这在政策制定过程中几乎处于垄断的地位，即著名的“铁三角”模式。
由于“铁三角”模式与美国多元主义传统相悖，70年代多元主义开始对其进行回击。为了对政策制定过程的自由进入进行辩护，1978年，美国学者赫克罗（H.Heclo）发表了《问题网络与执行机制》，在这篇文章中，他通过对美国联邦政府决策过程的仔细考察，对当时盛行的“铁三角”模式进行了强烈的批判，他认为“铁三角”模式不能说明美国政策制定的现实，在现实的政策制定的过程中，除了议会中的委员会，政府官员和利益团体之间并不存在稳定的利益关系。他认为虽然不能说“铁三角”的概念是个错误的概念，但它至少是个不完善的概念。因为进入20世纪70年代以后，美国的各种竞争性的利益团体的活动不断增强，由议会的委员会、官僚集团和少数的利益团体稳定地制定政策的时代已经不存在。当代的公共政策的制定过程是一个由多个团体在不同层次上以不同的方式参加的政策过程。赫克罗通过对美国联邦政府决策过程的考查指出：尽管“铁三角”有时确实存在，但在一个多元的社会中，相对开放的“议题网络”已经取代了“封闭的控制圈”。[3](P7) “议题网络”是一种围绕特定的政策问题而形成的参与者之间的松散的网络。其参与者主要包括政府官员、国会议员、游说团体、商人、专家学者以及大众传媒等，这些成员可以随意出入网络，并以各自的方式对政策制定施加影响。
后来，英国学者罗茨（R.Rhodes）采用了另一种研究途径。他从上个世纪70年代后期开始，深受欧洲大陆的研究范式的影响，尤其是德国的组织间关系（Inter- Organizational Relations）理论的启发，分析英国中央与地方政府之间的府际关系（Inter- governmental Relations），认为两者之间的互动关系呈现出多元竞争与复杂的博弈形式。在罗茨看来，中央与地方的关系是相互依赖的，府际关系正是描述了各级政府之间相互依赖的各种形态。“权力依赖”遂成为罗茨发展政策网络范式（“罗茨模型”[4]）的基本理论基础。到了80年代，罗茨对政策网络的研究也渐趋成熟。之后，不同学者对政策网络和模型进行修正，加上社会变化发展的现状复杂，使得政策网络的分析方法逐渐兴起。“政策网络研究的兴起被认为是对政治学与公共政策研究的一大贡献，它是过去二三十年里学界寻求对政策决策现象进行重新概念化的重要成果。”[5]
政策网络分析的理论来源或理论基础主要有三个方面：（1）盛行于20世纪六七十年代的组织社会学，尤其是组织间关系理论的相关研究。传统组织理论认为组织之间是一种竞争性关系，而新近的资源依赖理论则假设任意一个组织都不可能孤立存在，组织要生存都必须与其周边环境进行各种资源交换；组织之间需要采取集体行动的方式才能有效解决公共问题，因此，对话、协商、合作、互补就成为组织学习和成长的重要内容。（2）源于政治科学领域中关于“铁三角”模型和利益团体模型的理论。在政策的决策过程中，国会、政府和利益团体之间构成相互扶持、牢不可破的互利互惠关系，称之为铁三角关系。铁三角模型在政策制定过程中实行严密控制、三方合作实现政策垄断。 （3）关于政策科学中次系统（subsystem）和政策社群（policy community）的研究，这可以说是上个世纪五六十年代精英主义和多元主义关于权力讨论的产物。[6]
三、政策网络的分析典范与流派
（一）政策网络的分析典范
由于各国的政治制度和文化的差异以及各自学术传统的不同，政策网络的研究形成了不同理论和流派。政策网络相关研究可分为三类不同传统或典范，即所谓美国传统、英国传统和德国、荷兰传统。
1.美国传统定位为微观层次分析典范
美国的政治学强调利益团体、官僚机构与政府内部个人之间的定期接触，提供了次级政府的基础。学者秉承多元主义和利益团体理论等主流的美国政治研究传统，因而其政策网络定义大多奠基于次级政府（sub- government）的概念，而强调利益团体、官僚机构与政府的接触。正如乔丹（Jordan）指出：“政策网络的概念起源于20世纪五六十年代美国的知识，美国的政治学强调利益团体、官僚机构与政府内部个人之间的定期接触，提供了次级政府的基础”。[7](P320) 次级政府的途径代表了对多元主义利益中介模式的批判，鼓吹次级政府的途径有很多的学者，可惜并没有成为主流。后来，在七八十年代持多元主义的学者又转而对次级政府展开批判。里普利（Ripley）与弗兰克林（Franklin）界定次级政府的特点如下：“次级政府是有效制定实质政策领域例行决策的个人集合，……一个典型的次级政府是由参、众两院国会议员、少数官僚以及私人团体或政策领域的组织利益所组成”。[8](P327) 其他学者，例如麦克法兰（Mc Connell，1966）认为私人利益介入次级政府可以成为重要的主流，他们不仅仅反映，而且掌控其成员，并且挟持管制利益活动的政府机构，成为众所熟知的“俘虏机构”（agent capture）的现象。[9] 他们指的是少数特权团体与政府关系密切，使得次级政府排除其他的利益而制定政策。还有学者发展更尖锐的隐喻来表达这个关系，洛威（T.Lowi）就是其中之一，他强调中央政府机构、国会委员会，以及利益团体参与共同互动的铁三角（triangular）关系模型。赫克罗（Heclo）的研究也代表这阶段的发展，他批判次级政府模式接近政策制定的有限特性，来反击多元主义，他强调议题网络（issue network）的重要性。麦克法兰（McFarland）正是沿用赫克罗的议题网络用法，将议题网络定义为：“对其些领域政策有兴趣者，包括政府权威当局、立法人员、商人、游说者、甚至学者以及新闻记者的沟通网络”。[10](P146) 此后，美国一些学者进一步沿着政策子系统的传统，推动和丰富政策网络的研究。
总之，美国的文献集中于微观层次，处理主要行动者之间的个人关系，而不是制度间的结构关系。起初它的焦点放在次级政府的存在上，并视为民主政治的限制。后来，很多学者批判次级政府等政策网络思想有时的确影响政策后果，但仍然认识到之间密切关联的存在，而批评这种安排有违民主政治，对民主构成了威胁。[11](P6－9)
2.英国传统定位为中观层次分析典范
英国是内阁制的国家，没有明显的三权公立，立法部门在决策过程中的地位不如美国立法部门重要，英国政策网络的主要参与者，通常仅包括政府官员与政策利益攸关者。英国政策网络研究主要强调利益团体和政府部门关系的连续性，或者所谓的“利益团体的协调”，主要定位于中观层次的分析典范。
政策网络研究的主要代表人物是英国的罗茨（R.A.W.Rhodes），他强调英国的政策网络文献大部分并非源自美国文献。然而，理查德森（Richardson）与乔丹（Jordan）（1979）、维尔克斯（Wilks）与莱特（Wright）（1987）却深受赫克罗（Heclo）与怀尔达夫斯基（Wildavsky）（1974）研究英国财政部公共支出决策制定的影响。当然，也有欧洲的影响，例如，理查德森与乔丹的研究有些受到斯堪的内纳维亚的统合主义（也称法团主义、合作主义和工团主义）[12](P277－298) 影响，也重视政策网络中人际关系对政策过程的影响。理查德森与乔丹将财政部模拟为村庄社群，他们把焦点放在主要的政治与行政行动者的个人关系之上，这些关系冲突和一致并存，但总是在分享的架构中接触与运作[13]，政策在有限的、经常互动的参与者基于共享价值的社群中制定。因此英国的政策网络研究形成了两个流派，但罗茨是其中的集大成者，在英国自然就成为主流。罗茨（R.A.W.Rhodes）另辟蹊径，结合应用欧洲府际关系的文献，强调政治制度之间的结构关系，而非人际关系为政策网络的重要因素，并且把焦点集中于部门，而非次级部门的层次。因此，罗茨所运用的政策网络为宏观层次的概念，从这个意义上说，罗茨的网络模式是完整的，而非片断的层次（不同于理查德森与乔丹等强调片段性）。
罗茨的研究主要是运用了本森（J.K.Benson）府际关系的网络概念到英国的中央与地方政府关系。本森以府际关系的概念界定政策网络，他认为一个集群或复杂的组织，因资源的相互依赖而联结一起，这种组织与资源结构分裂的集群或复杂组织是不同的。资源相互依赖的组织，其行政结构与利益结构形成牢不可破的结构（deep structure），在政策领域内确保某些需求偏好，而排除某些需求于政策议程之外[14](P148)。结构的利益团体包括需求团体、支持团体（资源提供者）、行政团体、提供服务的团体以及协调团体，网络的构架模式与类型从一个论题到另一个论题，从一个政策到另一个政策是有差异的。罗茨认为，政策网络是一个由5种不同类型网络组成的连续体。依据复杂组织资源相互依赖的结构，按照参与主体资格和资源分配关系的标准，依照网络结构从紧密到松散的顺序，依次为政策社群（policy community）、专业网络（Professional networks）、政府间网络（intergovernmental networks）、生产者网络（producer networks）和议题网络（issue network），各自有不同的特点，基本上呈现出一个从宏观政策到微观政策的分布（参见表1）。
表1 政策网络：罗茨（Rhodes）的模式
政策网络类型 网络的特点
稳定、高度有限的成员、垂直的相互依
政策社群／地域的网络 赖性、有限的平行意见
稳定、高度有限的成员、垂直的相互依
专业网络 赖性、有限的平行意见、服务专业的
利益
有限的成员、有限的垂直相互依赖性、
政府间网络广泛的平行意见
流动的成员、有限的垂直相互依赖性、
生产者网络服务制造者的利益
不太稳定、参与者人数很多、有限的垂
议题网络 直相互依赖性
资料来源：D.Marsh and R.A.W.Rhodes.(1992).Policy Networks in British Politics:A Critique of Existing Approaches.In D Marsh and R.A.W.Rhodes eds Policy Networks in British Government.Oxford:Oxford University Press.
20世纪70年代末以后，政策网络逐步取代多元主义（pluralism）、统合主义（corporatism）以及其他的传统模式，成为英、美与欧洲政策分析的共同途径。随着政府与政策制定活动增多，参与者的广泛性与复杂性都不断增加。社会不断分化、政策规划导向特定的目标以及政策过程参与者的增加，意味着政策网络的途径比多元论、统合主义、由上而下的政策执行更适合现代政策制定，因而各种政策网络理论得到蓬勃发展。
3.德荷传统定位于宏观层次分析典范
20世纪七八十年代，欧洲社会发生深刻变化，私营部门组织迅速发展，政府角色减弱，公私部门之间相互依赖，国家和市民社会的区分日益模糊，公私部门之间依赖日益加深，因此需要架构一个新的治理模式来应对这种急剧的变革[15](P5)。政策网络正是被用来描述这种治理形式的变化需要。德国和荷兰等国的学者纷纷将政策网络提升到宏观的层次，将焦点放在国家与市民社会之间的关系上，视政策网络为区别于官僚组织、市场之外一种新的国家治理方式。实际上，欧洲的相关研究，基本上也与英国一样强调现代社会的功能分化，认同私人组织拥有与控制社会的关键资源并能影响政策后果，但更重视社会或国家制度治理层面对于政策的影响。迈因茨（Mayntz）、凯尼斯（Kenis）、施奈德（Schneider）、克利金（Klijn）和基克特（Kickert）等为主要代表人物。
尽管德国和荷兰学者将政策网络定位于较为宏观的治理层面，但主要观点仍稍有差异。德国学者普兰克学派（Max Planck School）认为现代社会日益复杂、动态、多元，国家机构无力单独实施治理，必须依赖其层级控制以外的其他社会主体的资源和协作，国家和社会组织形成相互影响、相互依赖的政策网络。政策网络被看做是与市场、官僚组织鼎足而立的第三种社会结构形式和新型国家治理模式。[16] 政策网络成为在科层失灵与市场失灵之外另一种可供选择的治理模式（参见表2）。政策网络的参与主体基于经常性的互动和对资源的互相依赖，培养出共同的价值与信任以及一套问题解决的机制。网络可以用一种影子科层体系（shadow hierarchy）方式，协调与应对市场的失灵。[17](P15)
荷兰学者则将政策网络与国家政府并列为治理的两大支柱，[18] 认为有效治理的关键在于有效的网络管理。在各种国家与社会主体各自拥有资源、共同参与决策过程形成网络的背景下，政府已不可能再扮演万能的角色，因此政策过程有关政策主体间协商不可避免，政策网络的重要性就在于促进合作、协调与建立共识。然而，政府仍然扮演一个关键而不可或缺的角色，在复杂多样化的政策网络中，要担负起协调的重大责任，因此尤其要关注对政策网络的管理。
表2 政策网络为新型态的治理
复杂性 放松管制／民营化 市场失灵
政策制定过程中公共
动态性 与私人行动者渐增的 层级协调的无效率 政府失灵
资源互赖性
透过政策网
分歧性 水平的协调络的治理
资料来源：Borzel,Tanja A.(1998).Organizing Babylon:On the Different Concepts of Policy Networks.Public Administration.76,Summer:264.
大体而言，这三种分析传统的区别如下（参见表3）：
表3 政策网络理论的研究传统
美国传统英国传统
德荷兰统
分析层次微观
中观宏观
理论基础 多元主义
统合主义治理理论
分析对象 人际关系 部门结构关系 治理结构
对政策后果的影响不确定 确定确定
（二）政策网络的流派
学者博雷尔根据以上三个分析传统，从网络概念与网络工具的视角将这些国家的政策网络理论，提出了两个区分的基本面向，并划分出相应的流派：[19](P255)
1.作为公共政策分析工具的定量（Quantitative）、定性（Qualitative）网络途径
定量与定性的网络途径都将网络当作分析的工具，所不同的是定量的途径认为网络分析为社会结构分析的方法。定量分析途径运用正式模型与数据分析的数学图与类型化原则来分析政策网络的关系形式，例如通过等级群集分析、密度表、集团模型，根据参与者的凝结性、结构的等值、与空间的代表，分析参与者的关系。定性的分析不仅重视参与者互动的结构，而且比较重视过程分析，运用定性的方法，例如深度访谈、内容与话语分析，了解互动的结构及其关系内容。定量与定性的分析方法互相补充而并不排斥。
2.政策网络为利益中介的类型（a typology of interest intermediation）与政策网络为特殊的治理模式（a specific form of governance）
政策网络理论可以分为两个学派，一是盎格鲁—萨克逊的利益中介学派；一是欧洲的治理或政府结构模型学派，视政策网络为一个治理结构。利益中介学派认为政策网络是各种利益团体与国家关系形态的统称。治理学派认为政策网络是一种特定形态的治理，当政治资源广泛分布于公、私人部门时的政治资源动员机制。前者视政策网络是“多元主义”和“统合主义”的替代模式，以政府机构与利益团体进行资源交换的“权力依赖”关系为分析重点，更多从经验事实角度来进行描述，以英美传统为典型；后者则更多从理论创新角度把政策网络解释为相对稳定与持久的关系网，是动员广泛分布的政治资源和协调集体行动的治理机制，以德荷传统为代表。
利益中介是可以定量化测量的概念，治理是定性的政策网络概念。依据博雷尔的观点，利益中介与治理的政策网络可以是分析性的工具与理论途径（参见图2－1），但利益中介学派多从分析工具观点检视部门的政策制定（sectoral policy- making）与次级部门的政策制定（sub- sectoral policy- making）（见表4）。
表4 政策网络的流派
定量化的政策网络概念 定性化的政策网络概念
利益中介类型 治理类型
政策网络是分析非科层
作为分析工具 政策网络是国家与社会 形态的公、私行动者在
的政策网络的关系类型政策制定过程中互动
模式
作为理论途径 政策网络的结构是政策
的政策网络过程与政策后果的决定 政策网络是特殊的治理
因素型态
资料来源：Tanja A.Borzel.(1998).Organizing Babylon:On the Different Concepts of Policy Networks.Public Administration.76,Summer:265.
简言之，政策网络理论的主要目的是研究介于个体行动和宏观结构之间的个人、组织与制度之间的互动关系。在微观和宏观研究方法之间，它表现出很强的中观研究方法的特征。在分析方法上，政策网络试图联结宏观制度结构与微观的个体行动；在研究策略上，试图动态分析具体政策过程；在分析内容上，试图更加具体地阐释政府机构同不同利益团体，经济组织和个人之间的复杂联系。因此从类型学角度来考察，则不同学者视角不一，有多种划分，笔者将另辟文章论述，故在此不赘述。
四、政策网络的问题及其批判
20世纪70年代以来，政策网络理论得到初步发展，主要用于分析政府间关系；80年代主要用于比较政策分析，并发展成为一种解释多元利益相关者在政策过程中互动博弈的分析框架；90年代后，政策网络主要被看做一种新型治理模式。政策网络作为分析政策过程的工具有其优越性，弥补了由上而下途径的单元决策中心的弱点，也补充了多元论忽略决策中心，假定政策是参与者行动总和的不足。政策网络理论解释中央政府可以不必亲自采取行动，立法与行政人员不再垄断决策制定，但他们仍然是重要行动者，和私领域内其他组织共同参与作为利益攸关者。因此，政策网络被称作一种处方性治理框架。[20] 政策网络理论对政策分析贡献良多，对于政府失灵与市场失灵的两难，提供又一可供选择的途径。
政策网络的这两种分析途径对政策过程和政府治理实践具有一定的指导作用，但它也有一定的局限性，并非完美无缺，政策网络理论的出现不乏强烈的批判。主要的批判论点围绕以下三个方面：（1）从网络分析的观点来看，认为政策网络无论是运用到国内或欧盟的政策过程，都明显地偏向多元与自愿参与的方向，忽略权力与制度的讨论；（2）从处方性治理框架的观点来看，政策网络结合多元论与方法论的个人主义，恐怕是个“掌舵悲观主义”（steering pessimism），太天真的高估政府的调解能力；（3）从规范性观点来看，对政策网络的民主合法性与控制也存有置疑。正如罗茨也承认网络途径分析仍有许多问题（Rhodes 1997：53－56），他甚至以“国家空心化”（hollowing out）来形容20世纪80年代以来英国统治方式的重大转变。[21](P53－54) 具体来说，政策网络受到批判的问题如下：
1.概念分歧使政策网络面临概念合法化危机。虽然政策网络作为一个新概念得到了较为广泛的应用，但运用网络这一概念仍然存在一些亟待解决的问题。（1）政策网络和政策共同体、问题网络之间相互混用，如何区分它们之间的关系？如何区分网络与利益团体的结构？有没有一种明确的、被广泛认同的选择标准？（2）网络的分类与政策后果之间有没有严格的因果联系，也即不同类型的政策网络是不是对政策的选择产生显著的影响也不甚清楚。政策网络仅仅是描述分析还是可以作为理论典范进行解释分析？查尔斯·蓝伯直截了当地指出：“政策网络方法的一个重大问题是，除了描述，它并不能帮助我们在理论发展中走得更远。它在描述关涉网络活动的关系模式时是有用的，但是在解释政策后果或政策领域是如何塑造网络结构时，这样方法就发挥不了作用。”[22](P65) （3）如果政策选择的解释有效，那么网络概念化必须回答网络中相互冲突的政策观点是如何解决的？特别是问题网络，因为根据其定义，问题网络存在着更多的冲突和不一致。当前政策网络文献很难对这一问题回答清楚。
2.政策网络并不能解决政府实际的治理困境。政策网络理论的焦点在公、私行动者对于解决问题的共识和信任，但忽略这些额外的立法常常仍须交由正式的程序与决策去评估。后者属于政治理性，不同于网络理性。因此，在政策执行层面，由于实际的法律、制度和现实状况复杂，往往使网络的共识无法实践。此外，权力的经验过程以及排除某种利益团体于决策制定网络之外，也不符合正义的选择。[23](P393)
3.网络途径本身增加了政治系统的复杂性。网络途径强烈以行动者为焦点取向，期望通过网络的统率协助政府处理政治系统渐增的复杂性、动态性与分歧性。但是，国家行动者支配的垂直官僚体系的终结，仰赖网络的统率作用，实际上进一步导致制度与功能的分割化，增加横向间协调和集体领导的必要。[24](P146) 政策网络途径期望自我约束与自我治理的看不见的手，能保证政治系统的主要功能。政策制定与政策执行网络的发展模糊了国家与社会的边界，也因此模糊了政府与社会次级系统的自主功能。路斯曼（Luthman，1990）进一步认为从系统理论的观点，运作于组织本身之外的资源交换，不能产生稳定的效果，边界外的系统愈多，问题就愈复杂。[25]
4.网络组织过度导致权力分化和国家空洞化。“组织结构的碎片化（fragmentation），是否对中央政府指挥、命令能力造成冲击？对于组织外部依赖性的增加，是否会腐蚀政府行政的能力？”[26]。批判者认为政策网络发展为与政府平行的结构，掏空现有在民主监督与责任政治之下的行政与机制。如果没有外部的强制权威和监督，政策网络治理更可能与公共利益相悖。网络治理机制十分脆弱，如果没有具体有效的相关制度安排，不足以维持持久的合作。罗茨在评估欧盟政策网络后认为“渐增复杂的政策网络过程使得垂直的专业官僚利益不对任何人负责，平行协调的问题变得十分突出”[27](P143)。维勒（J.H.Weiler，1995）在讨论民主欧洲的缺点时，也指出欧洲政策网络的特性就是低层次的责任，或者说不负责任。[28](P5)
5.政策网络高估了政府的调解治理能力。多元层次的欧盟政策网络都被称为治理模式，过于乐观地高估了政府的治理能力能随着政策网络的民主品质的改善而提高。一方面，国内公共事务的错综复杂，如区域治理问题将日益突出，这需要发挥多层次的政府、利益团体的共同努力；另一方面，随着经济全球化、信息科技等迅猛发展，诸如全球环境等全球公共事务与公共问题的增多，国际多元层次治理问题也将非常突出。这将严峻考验政府治理能力。然而通过研究，克洛泽与特罗斯卡（Crozier & Trosca，1992）认为政策网络很少是开放、可接近的，往往很难提供觉醒的公民以及未受扭曲的新型政治参与模式和政治行为，[29] 范特虎与勒洛尔（Van Tatenhove & Leroy，1995）认为政策网络不顾政治与历史的特性，过于轻描淡写现实权力的过程，忽略了结构一制度的历史，不能简单代之以政策网络作为处方性的工具[30](P110－127)。
6.政策网络的民主合法性受到置疑。处方性政策网络的设计及其辩护，是基于民主控制与责任的规范性考量之上。实际上政策网络的运作方式很少是与民主的价值相一致，某些政策网络的特性是低度开放以及低度参与。比如政策共同体就是一种非透明的、难以渗透的结构。如果公众认识不到政策网络的权威从根本上来源于政治权威，是政治系统以法律或默认的方式将公共权力赋予其他行动者的话，公众就有理由质疑政策网络治理的合法性。一般的政策网络特别是欧洲政策网络的特性是缺少立法部门的参与，经由行政部门直接执行，尽管包括私人利益团体的参与。但这显然是不够民主的，缺乏合法性。史密斯甚至指出“民主不能简单化约为投票行为，应该包括政治系统的行为和各种互动”[31](P45)，后现代的民主应与政治选择的合法性以及政策网络的监督和回应性相关联。
7.政策网络容易忽视政策的变迁性。由前述分析可知，关于政策网络的探讨，焦点大多集中于国家与利益团体之间结构化的关系，强调的是稳定性而非变迁性的关系。然而，有许多研究却发现政策网络会发生变迁的。例如，当许多角色进入政策社群网络中时，将使其转变为议题网络形态。此外，政策网络界限也会引起政策网络变迁。由于内部行动者在地位上的变化或者有新成员的加入而使原有联盟不断壮大或促使内部结构更分化、成员流失造成联盟萎缩等。同时，外部环境因素、学习过程和网络界限的转变也是相互影响的。美国学者萨巴蒂尔（Paul Sabtier，1995）在他提出的“倡导联盟” （Advocacy Coalitions）框架中，甚至用“政策变迁”代替“政策执行”一词。[32](P123－127) 在他看来，政策执行过程本身就是改变政策内涵、政策取向学习的过程，由于各种各样因素的影响和作用于政策过程的行动者，从而影响着公共政策本身。由上观之，从长远的政策过程来看，政策以及政策网络都存在着变迁的可能性和现实性，对于历时较长的政策过程而言，政策网络解释力显得不足。
五、政策网络的适用性
政策科学的产生在于其主要关注于政治生活的事实而非规范层面，即重点在于“是什么”，而不是“应该是什么”。政策网络途径的兴起也正是符合公共政策研究这一要求。由于现代公共事务管理面临越来越复杂动态的情境，政府必须面对这些棘手的议题，因而需要政治系统结合次级系统，必须依赖广大资源提供者的合作，利益攸关使得国家与社会的许多组织形成了各式各样的互动而彼此依赖的政策网络。究其原因，主要可从以下几个方面寻求政策网络的适用性基础：
1.“组织化社会”发展和社会逐渐分化。20世纪七八十年代以来，随着市场化和民主化运动成为一种世界性潮流，各个国家都纷纷进入社会大转型时期，西方蓬勃兴起了新社会运动，这样，17～18世纪曾广泛流行于西方的市民社会理论认为社会经济生活可以通过自由市场机制进行自我调节而不需国家干预其内部事务的观点得到复兴。西方多元社会中集体性的组织不论在数量、重要性还是相互依赖性等方面都明显增加，这些组织控制或提供越来越多的社会资源，它们的决策和行动对公共事务的影响愈来愈大。同时，整个社会建立在有组织的集体行动之上，越来越多的社会事务受到有组织的行动者的影响。市场化水平的提高直接推进了社会的分化。总体性社会逐渐瓦解转向分化性社会。它的特征是不同地区、不同部门以及不同利益阶层之间存在较大差异性。不同的利益诉求必然有不同的政策主张。在这种情形下，传统的政府强势主导政策的力量得到削弱，政府改革和政策成长（Policy Growth）也推动政府自身分化，造成国家权力部门化和权威的分裂。结果是政府自身不再成为一个政策偏好的行动者，国家不再被视为单一的整体，而是相对分离制度的组合。“作为政策成长过快的一种反应，这些国家的政策主体结构出现碎片化（Fragmentation）、部门化（Sectoralization）与分权化（Decentralization）的趋势，而整个社会‘中心缺失’（Centerless）的趋势也日益明显”。[33](P17)
2.“政府超载”和“部门化”的趋势。在现代社会，由于国家所要处理的事务日益庞杂，政府的社会管理职能扩张，决策范围不断扩大。但是，国家所拥有的资源却没有得到相应的增加以满足这种“政策成长”的需求。加之政府在制定政策时面对复杂的社会问题，很难或根本不可能掌握决策所需要的全部信息和资源，因而在回应公民需求方面显得力不从心。尽管政府努力要做得更好，但一方面，由于政府对经济的不适当干预导致政府开支和各种补贴的增长超过了公民的经济承受能力，从而导致政治经济制度的超载，另一方面，由于社会复杂程度的提高以及成员间相互依赖的增多，越来越多的成员介入或参与决策制定与执行，相互竞争的利益快速流动，在政治系统决策过程中，出现部门化决策和功能分化的趋势。然而，政府越来越庞大和复杂，对行政官僚和专业人员的政治控制也就越来越困难，从而使得官僚主义弊端愈演愈烈。直接后果就是公共政策要满足社会上不同利益需求就愈加困难，政府效率下降，政策失误增多，“政府失败”现象突出，人民大众对政治规则的不满日益增长。
3.政策过程资源依赖和社会资本的积累。传统的自上而下决策模式，政策资源主要依赖于官僚体制的提供。但在现代社会情境下，政策过程往往越来越离不开政策利益攸关者的合作，由于资源高度分散在政府和市民社会组织，原本分散的社会资源需要被动员和结合在一起，资源依赖和交换日益紧密。与社会分化相联系，公、私边界日趋模糊，非正式的行政运作也日益增加。各种参与政策过程的利益攸关者积极运作，实施社会资本的累积，包括为了寻求有利于自身的政策后果而积极建立与其他利益攸关者之间的沟通和合作关系，形成集体行动的“倡导联盟”，进而增强政策过程的影响力。政策网络理论的适用性也正是由于这些行动者之间的关系被模式化或规则化，成为一种结构化关系而在此基础上形成。
在现代社会形势下，正是由于以上诸方面的趋势日益明显，政策网络理论日益具有广阔的适用性和应用前景。因而，我们必须正视政策网络的存在，认真加以研究。正如盖伊·彼得斯指出：“否认政策网络途径在政治科学和政策中的实力是很难的。许多学者已经揭示了这些结构的存在，并详述了他们与国家组织的互动。利益团体的这些集合的存在，是不可否认的。”[34](P32)
六、结语：政策网络对当代中国的启示
从以上政策网络理论的适用性基础和分析思路来看，政策网络所蕴含的资源依赖、多方参与和水平互动等理念和机制对于当代中国具有重大意义和应用前景。
1.资源依赖的基础。经济全球化的到来、中国加入WTO组织、科技和信息技术的迅猛发展等等，这些客观事实让我们不得不迎接新的挑战。加之，我国的市民社会也得到了长足的发展，“众多的民间组织已经成为影响政府决策的重要因素和推动政府改革的强大动力源”。[35](P349) 政策网络理论所推崇的“资源依赖”给我们重要的启示就在于，政策过程或网络治理必须正视组织间相互依赖这个事实，应尽可能地将国际组织、社会团体、跨国企业、国内企业、社区组织等吸纳其中，整合资源，共同致力于各个层次的议题，促进公共利益的实现。
2.多方参与的机制。政策网络的分析途径意味着传统的单一的决策体制已经不适应现代社会的要求，多方参与的政策网络才更有利于促进公共政策的科学化、民主化。此外，政策网络治理意味着治理不再是单向度的。政策网络治理意味着政府以外的其他组织、人员的参与，是一个多中心的行动体系，是一种多中心治理和联合治理。“治理意味着一系列来自政府但又不限于政府的社会公共机构和行为者。”[36](P3) 政府并非是网络治理的唯一主体，私营部门、志愿团体、社区互助组织、专家学者以及公民个人也是治理的当然主体。这种多方参与的机制需要不断完善，扩大参与政策网络的开放性和透明性，围绕议题，相互沟通，形成网络。在福克斯（Charles J.Fox）和米勒（Hugh T.Miller）看来，真正的公共政策对话的发生地和竞技场就是一个“公共能量场”。“公共能量场的概念把人们的注意力直接引向语境，即真实的、生动的事件，也能把人引向建构理解过程的社会互动。”[37](P104) 能量场不仅是开放的系统，同时在这个系统中参与者呈现出一种根本性的相互依赖，因此它成为一个较为理想的公共政策谋划的有机总体。
3.水平互动的定位。在网络的理念下，在政府和社会团体之间并不是以传统的层级命令体系为主体，而是强调一种基于资源依赖的水平式互动。政策网络的各个参与主体都是平等的，不是对立关系，而是合作方。在这种情境中，国家并不必然处于强势地位，社会团体也不天然处于弱势地位；政策过程的参与者不是通过垂直的命令权威、层级节制来形成，而是由利益攸关者彼此依赖，协商互动联结而成。这就意味着，需要重新定位政府角色，改变过去命令——服从关系，实现与其他利益相关者的良好伙伴关系，不是零和博弈，而是合作共赢。
总之，政策网络理论和研究范式的兴起，一方面通过描述和解释现实的公共政策过程，为我们运用此理论研究公共政策提供了一个崭新的视角；另一方面，作为一种新的治理型态，为政府管理和改革创新提供了一种重要的分析框架。由于政策网络有着较大的适用性基础，其中所蕴含的资源依赖、多方参与和水平互动等理念和机制，为我国政策科学研究和公共管理改革提供了许多有益的启示。因此，我们应该正视政策网络的存在，深入研究和总结我国政策网络的现状和发展趋势，提高政府的行政能力，加强政策网络的管理和创新[38](P39)，才能更好地为我国政策研究和政策实践服务。
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